Thường thì chúng ta hay nghe nói đến tình trạng thiếu những quy phạm pháp luật hay những văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) để điều chỉnh các quan hệ xã hội. Nhưng trong thực tiễn, nếu để ý thì thấy rằng, tình trạng thừa các quy định trong các văn bản QPPL không phải là hiếm. Và nói chung, những quy định thừa này là không cần thiết, thậm trí không có tác dụng và không loại trừ những văn bản có chứa quy phạm pháp luật thừa có thể sẽ bị xử lý bằng cách sửa đổi, bổ sung, huỷ bỏ, bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành.
Các hình thức biểu hiện của tình trạng thừa quy định trong các văn bản QPPL
Hình thức thứ nhất - thừa quy định pháp luật trong các văn bản hướng dẫn thi hành
Ở nước ta, đa số các văn bản QPPL được ban hành muốn thực hiện và áp dụng được thì phải có văn bản hướng dẫn thi hành, đó là một thực tế. Các văn bản hướng dẫn thi hành có nhiệm vụ cụ thể hoá, chi tiết hoá các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên. Tuy nhiên, có những văn bản khi hướng dẫn thi hành chỉ là sự nhắc lại một số quy định trong văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên đã ban hành trước đó. Chẳng hạn, Khoản 3, Điều 60, Luật Nhà ở năm 2005 quy định về đối tượng được thuê nhà ở công vụ là cán bộ lãnh đạo của Đảng, Nhà nước thuộc diện ở nhà ở công vụ trong thời gian đảm nhận chức vụ; sau đó, Nghị định số 90/2006/NĐ-CP khi hướng dẫn thi hành Luật này, tại Khoản 1 Điều 34 cũng quy định đối tượng được thuê nhà ở công vụ gồm: cán bộ lãnh đạo của Đảng, Nhà nước thuộc diện ở nhà ở công vụ trong thời gian đảm nhận chức vụ ?
Hình thức thứ hai - thừa những quy định pháp luật trong các văn bản pháp luật chuyên ngành khi trong văn bản pháp luật chung đã quy định
Từ trước tới nay, giải quyết mối quan hệ giữa luật chung và luật chuyên ngành chưa được quan tâm đúng mức. Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996 và Luật sửa đổi, bổ sung Luật này năm 2002 cũng chưa giải quyết được vấn đề này. Do đó, việc xác định đâu là luật chung và đâu là luật chuyên ngành vẫn là đề tài để nhiều người tranh luận. Trong trường hợp, cùng một vấn đề nhưng luật chung và luật chuyên ngành lại quy định khác nhau thì việc thực hiện và áp dụng theo văn bản nào vẫn là câu hỏi mà chưa có câu trả lời.
Trong mối quan hệ giữa luật chung và luật chuyên ngành, luật chung quy định những vấn đề chung còn luật chuyên ngành chỉ quy định những vấn đề đặc thù mà không cần quy định những vấn đề đã được quy định trong luật chung. Tuy nhiên trong thực tiễn thì không phải khi nào cũng như vậy, chẳng hạn, trong mối quan hệ giữa Bộ Luật dân sự và Luật Thương mại thì Bộ Luật dân sự được coi là luật chung còn Luật Thương mại là luật chuyên ngành, và như thế, những gì đã quy định trong Bộ Luật dân sự thì không quy định trong Luật Thương mại nữa. Ví dụ sẽ là thừa khi Khoản 2 Điều 5 Luật Thương mại năm 2005 quy định: “Pháp luật nước ngoài cũng được áp dụng trong trường hợp các bên có thoả thuận trong hợp đồng, nếu sự thoả thuận đó không trái với quy định của Bộ luật này và các văn bản pháp luật khác của Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam”. Vì Khoản 3, Điều 759 Bộ Luật dân sự năm 2005 đã quy định rồi. Hơn nữa, nội dung trong Khoản 2 Điều 5, Luật Thương mại hiện hành chỉ là sự sao chép lại Khoản 3, Điều 759 Bộ Luật dân sự.
Nguyên nhân của tình trạng thừa quy định trong văn bản QPPL
Để khắc phục tình trạng thừa quy định trong các văn bản QPPL, trước hết cần tìm hiểu nguyên nhân dẫn đến tình trạng này. Có nhiều nguyên nhân dẫn đến tình trạng này, gồm cả nguyên nhân khách quan và chủ quan.
Nguyên nhân khách quan, thứ nhất, thể chế về quy trình ban hành văn bản QPPL chưa đầy đủ, nhiều quy định trong Luật Ban hành văn bản QPPL chỉ mang tính hình thức mà chưa thực hiện được trên thực tế, đặc biệt, những quy định liên quan đến quy trình soạn thảo văn bản QPPL; thứ hai, có quá nhiều chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL, trong khi đó, không phải chủ thể nào cũng có thể ban hành văn bản QPPL bảo đảm yêu cầu phù hợp với văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, nhất là những văn bản do Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cấp huyện, xã ban hành; thứ ba, có nhiều hình thức văn bản QPPL nên khi ban hành văn bản QPPL mới không biết được cần phải ban hành bằng hình thức văn bản gì; thứ tư, khi xây dựng luật chuyên ngành thường đưa những quy phạm mà luật chung đã quy định vào luật chuyên ngành vì ảnh hưởng của tâm lý thừa còn hơn thiếu.
Nguyên nhân chủ quan, thứ nhất, năng lực của một bộ phận cán bộ, công chức khi soạn thảo văn bản QPPL còn hạn chế, nhất là đối với cấp huyện, cấp xã; thứ hai, quy trình thẩm định, thẩm tra văn bản trước khi ban hành chưa được thực hiện một cách nghiêm túc, chưa đúng với quy định của Luật; thứ ba, việc rà soát văn bản để phục vục cho công tác xây dựng văn bản pháp luật mới chưa được coi trọng, kinh phí chi cho rà soát còn thấp, chưa đáp ứng được yêu cầu của công việc; thứ tư, công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL chưa thực hiện kịp thời do thiếu biên chế và các điều kiện bảo đảm.
Khắc phục như thế nào?
Trước hết, cần xem xét sửa đổi một số nội dung trong Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996. Vì Luật này quy định thẩm quyền ban hành văn bản, các loại văn bản, quy trình soạn thảo, ban hành, thẩm tra, xử lý văn bản QPPL .v.v. Theo đó, nên quy định giảm bớt chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL, có thể, Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cấp huyện, xã không ban hành văn bản QPPL. Với mỗi chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản chỉ nên ban hành một hình thức văn bản nhất định, chẳng hạn, Chính phủ chỉ nên ban hành Nghị định mà không ban hành Nghị quyết; Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ chỉ nên ban hành thông tư mà không ban hành quyết định, chỉ thị.
Thứ hai, đề cao vai trò, trách nhiệm của Ban soạn thảo. Thành viên Ban soạn thảo phải là những người am hiểu về các vấn đề chuyên môn liên quan đến dự thảo và có thời gian tham gia các hoạt động của Ban soạn thảo. Bảo đảm yêu cầu về số lượng thành viên của Ban soạn thảo theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL.
Rõ ràng để nâng cao chất lượng lập pháp, lập quy phải giải quyết tổng thể, đồng bộ nhiều khâu trong quy trình xây dựng pháp luật và thực hiện đúng chức năng, vai trò của từng cơ quan trong quy trình này. Tuy nhiên, khâu đột phá chính là nâng cao chất lượng dự án của cơ quan soạn thảo. Nếu khâu khởi động, chuẩn bị chưa đạt yêu cầu thì khâu trình, xem xét thông qua sẽ bị kéo dài mà vẫn hạn chế chất lượng.
Thứ ba, đề cao vai trò, trách nhiệm của cơ quan thẩm định, thẩm tra. Đối với những văn bản QPPL phải có sự tham gia của cơ quan thẩm định, thẩm tra, cần phải phát huy vai trò của của các cơ quan này ngay từ khi xây dựng dự thảo đầu tiên. Có như vậy, cơ quan thẩm định, thẩm tra mới biết được nguồn gốc của sự cần thiết phải ban hành văn bản; tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất, đồng bộ của dự thảo với hệ thống văn bản QPPL; sự phù hợp của nội dung dự thảo với chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng.
Thứ tư, tăng cường thực hiện công tác giám sát, kiểm tra, xử lý văn bản QPPL. Mục đích của vệc giám sát, kiểm tra, xử lý văn bản QPPL là nhằm phát hiện những nội dung sai trái để kịp thời đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, huỷ bỏ hoặc bãi bỏ văn bản nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật, đồng thời kiến nghị cơ quan, người có thẩm quyền xác định trách nhiệm của cơ quan, cá nhân đã ban hành văn bản sai trái.
Thứ năm, các cơ quan nhà nước trong phạm vi, nhiệm vụ của mình phải thường xuyên rà soát, định kỳ hệ thống hoá văn bản QPPL, nếu phát hiện có quy định (bao gồm cả những quy định thừa) trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp với thực tiễn thì tự mình hoặc kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền kịp thời sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành.
Phạm Văn Dũng