Chế định trợ giúp pháp lý trên thế giới

23/08/2019
Bài viết tìm hiểu về lịch sử hình thành chế định trợ giúp pháp lý trên thế giới, đồng thời giới thiệu đến bạn đọc khái niệm, bản chất của trợ giúp pháp lý và cách tiếp cận chế định này. Nêu qua các mô hình trợ giúp pháp lý phổ biến trên thế giới và qua đó nhận xét, đánh giá mức độ tiệm cận trợ giúp pháp lý ở Việt Nam so với thế giới.
I. Lịch sử hình thành chế định trợ giúp pháp lý trên thế giới
Trợ giúp pháp lý (TGPL) là một loại hoạt động phúc lợi xã hội được khởi nguồn từ nước Anh và đã có một lịch sử hơn 500 năm. Ngay từ thế kỷ 15, pháp luật Anh quốc đã quy định: “cần dành cho người nghèo khổ sự giúp đỡ để họ được hưởng quyền lợi mà pháp luật ban cho. Năm 1495, vua Henry VII trong một nghị án đã có quy định cụ thể hơn về vấn đề này: "chính nghĩa" cần được dành chung cho người nghèo và những người thực hiện quyền tự do họ được hưởng - điều đó không có gì thay thế được.
Tuy nhiên, trước thế kỷ 20, TGPL mới manh nha tại các nước vì khi đó nhà nước tư bản phát triển rất mạnh, phúc lợi xã hội kém, TGPL mới chỉ dừng lại ở ý tưởng của một số nhà chính trị tiến bộ, chứ chưa triển khai có tổ chức.  Ở một số nước châu Âu theo hệ thống luật án lệ như ở Anh, thì xuất phát từ yêu cầu phải có luật sư bảo vệ và quyền được xét xử công bằng, xuất phát từ công lý đòi hỏi nhằm tránh những vụ án oan nên các ban đầu là các luật sư với nghĩa vụ bảo đảm công lý đã giúp các bên trên cơ sở tự nguyện, thiện nguyện (Pro bono basic).
Ở Mỹ, ngay từ nửa cuối của thế kỷ 19 khi các bang của Mỹ thành lập Hiệp hội luật sư và các tổ chức tương tự cũng quy định rõ quy phạm hành vi đạo đức của luật sư, trong quy phạm hành vi đạo đức này có một nội dung tương đối quy củ là “quy tắc hành vi TGPL của luật sư”. Sau đó không lâu, để làm nổi bật hơn nội dung TGPL, một Hiệp hội luật sư của Mỹ đã chuyển hướng tập trung sáng lập một hình thức mới để giải quyết vấn đề TGPL cho người nghèo. Hình thức này có tổ chức hơn và mang tính quy phạm hơn, coi đây là một thiên chức của luật sư.
Ở Pháp (là nước tiêu biểu trong số các nước theo hệ thống luật lục địa), sau khi giai cấp tư sản giành được chính quyền, ở các hiệp hội luật sư dần dần hình thành một tập quán là trước toà, luật sư biện hộ cho người nghèo không thu phí. Đến năm 1851, tập quán này trở thành một chế định trong pháp luật, gọi là “Luật luật sư trợ giúp”. Đối với vụ án bị xử tội nặng thì phải chỉ định luật sư biện hộ cho bị cáo. Với những vụ án xử tội danh nhẹ, Chánh án cũng có thể chỉ định biện hộ nếu bị cáo yêu cầu và chứng minh được mình thực sự nghèo khó. Ngoài ra, đối với các vụ án tranh chấp liên quan đến tiền dưỡng lão, phạm tội vị thành niên, tai nạn nghề nghiệp, tiền công lao động, thất nghiệp..., pháp luật cũng quy định đều phải có sự trợ giúp khi tiến hành xét xử.
Đầu thế kỷ 20, nhiều quốc gia Châu Âu vẫn chưa thiết lập cơ chế thực hiện TGPL và người nghèo phụ thuộc vào sự từ thiện của các luật sư khi thực hiện TGPL. Vì vậy, hầu hết các quốc gia đã ban hành pháp luật quy định việc thanh toán một khoản chi phí vừa phải để trả cho luật sư nghĩa vụ (duty solicitors). Trong thế kỷ 20, những người hành nghề luật dần cho rằng bản thân có trách nhiệm giúp đỡ những người có thu nhập thấp, do đó TGPL đã được thúc đẩy bởi các luật sư có khả năng để đáp ứng “nhu cầu pháp lý” cho những người mà họ xác định là người nghèo, người bị thiệt thòi hay bị phân biệt đối xử. Các chương trình TGPL được xây dựng để bảo đảm trách nhiệm hỗ trợ của Nhà nước cho những người có tranh chấp pháp luật, trước hết là trong lĩnh vực pháp luật về gia đình và ly hôn. Vào những năm 1950, 1960, vai trò của Nhà nước trong việc bảo đảm phúc lợi xã hội có sự thay đổi, được mở rộng. Các cơ chế được thiết lập để thông qua đó công dân có thể thực hiện các quyền kinh tế, văn hóa, xã hội của họ một cách hợp pháp và luật sư trợ giúp thực hiện TGPL để tư vấn cho những người có thu nhập thấp khi làm việc với các nhân viên nhà nước. TGPL đã được mở rộng từ phạm vi pháp luật về gia đình sang các quyền về kinh tế, văn hóa và xã hội.
Đặc biệt, sau đại chiến thế giới lần thứ hai, có thể nói là một trận tự thế giới mới được thiết lập, phong trào giải phóng dân tộc, đòi độc lập xảy ra ở  nhiều nước trên thế giới, trong đó có Việt Nam. Giai đoạn này chủ nghĩa tư bản dần có nhiều thay đổi, các nước tư bản tập trung hơn các vấn đề xã hội, đặc biệt là vấn đề phúc lợi xã hội, trách nhiệm xã hội của nhà nước được quan tâm hơn, vì trên thế giới các nước XHCN được thành lập đối trọng với chủ nghĩa tư bản, nên án chế độ bóc lột, độc tài của chủ nghĩa tư bản. Do vậy, hệ thống TGPL đã được thành lập tại Anh (1949), Ontario (1951) và phát triển rộng khắp tại nhiều nước trên thế giới như Hà Lan năm 1970, Thuỵ Sỹ 1972, Đức 1981, Hàn Quốc 1972, Trung Quốc 1996... Trong khu vực Đông Nam Á, TGPL đã xuất hiện ở Singapore, Indonesia, Thái Lan, Malaysia, Philippines, Campuchia. Bên cạnh đó, TGPL đã được quy định trong nhiều Công ước quốc tế như Tuyên ngôn nhân quyền của Liên Hợp quốc năm 1948, Công ước châu Âu về quyền chính trị và dân sự năm 1976, Công ước châu Âu về nhân quyền năm 1953... Việc duy trì trật tự luật pháp trong một xã hội tự do được nhiều nước quan tâm và việc tiếp cận luật pháp của người giàu cũng như của người nghèo là cần thiết đối với việc duy trì trật tự pháp luật, do đó, cần phải tư vấn và đại diện pháp lý phù hợp cho những người mà cuộc sống, tài sản, tự do, danh dự bị đe doạ nhưng không có khả năng chi trả dịch vụ pháp lý.
Ở Hoa Kỳ: Ngày 18/3/1963 đánh dấu một trong những sự kiện rất quan trọng trong lịch sử pháp luật của Hoa Kỳ. Đó là sự ra đời của “nguyên tắc Gideon” (Gideon ruling) - nguyên tắc bảo đảm quyền có luật sư bảo vệ cho người nghèo không có khả năng thuê luật sư. Tòa án tối cao hợp chủng quốc Hoa Kỳ nhất trí công bố trong vụ kiện Gideon v. Wainwright sửa đổi bổ sung lần thứ sáu nguyên tắc bảo đảm cho mọi bị can, bị cáo (criminal defendant) phạm trọng tội có quyền được có luật sư. Thẩm phán Hugo Black đã viết: Lý trí và sự suy ngẫm khiến chúng ta nhận ra rằng, trong hệ thống tư pháp hình sự tranh tụng (adversary) của chúng ta, bất kỳ người nào bị đưa ra tòa, mà người đó quá nghèo và không thể thuê được luật sư, sẽ không thể bảo đảm việc xét xử công bằng trừ khi có luật sư được cử để giúp đỡ anh ta” . Nguyên tắc trên xuất phát từ vụ việc của Clarence Earl Gideon, một người đàn ông nghèo bị buộc tội trộm cắp vặt ở bang Florida. Trong các cấp xét xử đều không có luật sư bào chữa Gideon  bị kết tội. Gideon đã kháng cáo lên Tòa án tối caothẩm phán của Tòa Warren đã tìm hiểu tại sao không có luật sư bảo về cho Gideon và được biết Gideon không có tiền thuê luật sư. Thẩm phán đã yêu cầu chỉ định luật sư cho Gideon và xét xử lại đảm bảo có một phiên tòa công bằng. Kết quả là, tại phiên xét xử lại một luật sư dày dạn kinh nghiệm đã được cử để bảo vệ Gideon và ông ta được trắng án. Vụ án Gideon được xem là một tiền lệ nổi tiếng của Tòa án tối cao Hoa Kỳ và được coi là một minh chứng phổ biến cho những vụ việc sau đó. Việc duy trì án lệ Gideon, giúp cho các công tố viên công bằng và trung thực hơn khi thi hành nhiệm vụ; giúp các thẩm phán cẩn trọng hơn ở giai đoạn chuẩn bị trước khi xét xử. Nguyên tắc Gideon không thể nghi ngờ đã đưa đến kết quả đúng đắn hơn cho việc xét xử. TGPL ở Mỹ đã được phát triển mạnh mẽ từ sau vụ án Gideon.
Đến những năm 1980, vai trò của Nhà nước trong việc bảo đảm phúc lợi xã hội cơ bản không còn là tuyệt đối, các chủ thể thuộc khu vực tư nhân ngày càng tham gia nhiều hơn vào việc cung cấp phúc lợi xã hội. Điều này dẫn đến việc người thực hiện TGPL ở khu vực tư nhân ngày càng tăng, tuy nhiên, trách nhiệm của Nhà nước vẫn duy trì và tập trung vào hỗ trợ trong các vụ tố tụng. Người dân dần trở thành khách hàng và họ có quyền lựa chọn giữa các dịch vụ của Nhà nước hoặc của khu vực tư nhân. Như vậy, từ yêu cầu bảm đảm công lý trong tố tụng hình sự, TGPL ngày càng được mở rộng hơn sang cả tư vấn pháp luật, đại diện trong nhiều lĩnh vực khác nhau. Hình thức thực hiện TGPL cũng đa dạng, phong phú như gặp trực tiếp, qua thư, điện thoại... Đối tượng TGPL không chỉ giới hạn ở người nghèo mà được mở rộng ra những đối tượng khác như trẻ em, phụ nữ là nạn nhân của tệ nạn buôn bán phụ nữ, bạo lực gia đình, người già cô đơn, người tị nạn, người dân tộc thiểu số...
Đến ngày 20/12/2012, Đại hội đồng Liên Hợp quốc đã thông qua bản Các Nguyên tắc và hướng dẫn tiếp cận TGPL trong tư pháp hình sự, với 14 nguyên tắc và 18 hướng dẫn. Theo đó, TGPL được thừa nhận là thành tố cơ bản trong hệ thống tư pháp hình sự dựa trên nguyên tắc pháp quyền, là cơ sở cho việc thụ hưởng các quyền khác, bao gồm quyền có phiên toà xét xử công bằng và là một sự bảo đảm quan trọng để bảo đảm sự công bằng cơ bản và niềm tin của công chúng đối với tiến bộ của hệ thống tư pháp hình sự. Nhà nước cần bảo đảm quyền được TGPL trong hệ thống pháp luật quốc gia ở mức độ cao nhất có thể.
Ngày nay, hệ thống pháp luật ngày càng  phức tạp, ngay cả người được đào tạo về pháp luật đôi khi cũng không hiểu hết các quy định của pháp luật và khi có vướng mắc pháp luật hay phải đứng trước toà án cũng không chắc chắn có thể bảo vệ thành công quyền lợi của mình. Do đó, một công dân không có kiến thức pháp luật và không có kỹ năng thì dù không phạm tội cũng không thể chứng minh được sự vô tội của mình.
Nhiều cuộc tranh luận trên thế giới đã đi đến sự khẳng định rằng, TGPL là cần thiết. Nó cần thiết đối với việc củng cố luật pháp, với việc xây dựng nhà nước pháp quyền và có tầm quan trọng như một bộ phận không thể tách rời của việc thực thi công lý và cũng cần thiết như một bộ phận không thể thiếu trong quá trình xét xử. Đến nay, TGPL đã phát triển ở các quốc gia với các mức độ, phương thức khác nhau, đa dạng về cách thức vận hành tùy thuộc vào rất nhiều yếu tố ở quốc gia đó như điều kiện kinh tế - xã hội, chế độ chính trị, hệ thống pháp luật. TGPL là một chính sách được rất nhiều nước quan tâm, coi đây là một thành tố cơ bản của một hệ thống tư pháp hình sự hoạt động hiệu quả dựa trên nguyên tắc pháp quyền. Một số nước, ngoài việc ban hành Luật TGPL, bố trí kinh phí cho hoạt động này còn ghi nhận quyền được TGPL trong Hiến pháp, ví dụ Mỹ, Kosovo, Nam Phi, Ấn Độ, Bỉ, Tây Ban Nha,… Trong 10 nước khối ASEAN thì có 03 quốc gia (Lào, Phillipine, Thái Lan)
Xu hướng phát triển chung của các nước trên thế giới đều mong muốn cung cấp cho người được TGPL dịch vụ có chất lượng một cách kịp thời để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của họ, góp phần bảo đảm quyền con người trong tiếp cận công lý.
II. Khái niệm, bản chất của TGPL và cách tiếp cận chế định TGPL
Các nước sử dụng thuật ngữ TGPL bao gồm các từ là “legal aid”, “legal support” hoặc “legal assistance”. Tuy nhiên, đa số các ý kiến cũng như pháp luật các nước sử dụng cụm từ TGPL là “legal aid” trong tiếng Anh. “TGPL” (legal aid) có nghĩa là “trợ cấp pháp lý” ; “trợ cấp chi phí về pháp lý (trích từ quỹ phúc lợi công cộng)”. Thuật ngữ này trong cụm từ “legal aid scheme” được dịch là “kế hoạch bảo trợ tư pháp” - kế hoạch nhằm chi trả những chi phí pháp lý từ công quỹ cho những ai không thể tự mình trả nổi  hoặc “là khoản tiền được cung cấp bởi Chính phủ hoặc một tổ chức xã hội khác cho những người cần có được sự giúp đỡ chi trả chi phí cho việc cung cấp lời khuyên pháp lý hoặc phí dịch vụ của luật sư”. Cùng với thuật ngữ TGPL, thì ở các nước còn sử dụng thuật ngữ “Pro bono” (thiện nguyện) để chỉ việc cung cấp dịch vụ pháp lý miễn phí cho các đối tượng trong xã hội và người thực hiện dịch vụ thiện nguyện không được hưởng bất kỳ khoản thù lao nào. Tuy có cùng mục đích là góp phần bảo đảm quyền tiếp cận công lý nhưng trên thế giới có sự phân biệt rõ ràng giữa TGPL (legal aid) và dịch vụ pháp lý miễn phí (pro bono) về đối tượng thụ hưởng, thù lao cho người thực hiện.
Về mặt pháp lý, giữa các hệ thống pháp luật khác nhau, kỹ thuật lập pháp khác nhau thì khái niệm TGPL cũng được quy định khác nhau. Các nước thuộc hệ thống thông luật định nghĩa TGPL theo hướng khái quát, thiên về việc quy định ai là đối tượng được TGPL và đặc biệt nhấn mạnh mục tiêu của TGPL là bảo đảm công bằng trong tiếp cận công lý:
Ở Anh, TGPL là một dạng phúc lợi xã hội do Nhà nước bảo đảm để những những người không có khả năng trả tiền cho luật sư đều có thể tiếp cận với các dịch vụ hỗ trợ pháp lý miễn phí .
Ở Mỹ, tại Điều 1001 Đạo luật về công ty dịch vụ pháp lý được sửa đổi năm 1977 quy định: TGPL là tạo sự công bằng khi tiếp cận pháp luật của các cá nhân không thể thuê mướn Luật sư, tạo cơ hội cho những người có thu nhập thấp.
Ở Úc, quy định của mỗi Bang có sự đặc thù, Điều 5 Luật TGPL của bang Queensland (Úc) quy định: TGPL (legal assistance) là việc cung cấp dịch vụ pháp lý bao gồm tư vấn pháp luật miễn phí hoặc trả phí thấp hơn chi phí của dịch vụ. Tại Bang Victoria, TGPL nghĩa là: (a) Giáo dục, tư vấn, thông tin pháp luật; (b) Bất cứ dịch vụ pháp luật nào do luật sư cung cấp; (c) Các dịch vụ khác trong phạm vi thẩm quyền của TGPL, bao gồm dịch vụ của luật sư theo nghĩa vụ, tư vấn pháp luật và hỗ trợ pháp luật (Điều 2 Mục I Luật TGPL bang Victoria năm 1978 của Australia).
Các nước thuộc hệ thống luật dân sự định nghĩa TGPL theo hướng liệt kê chi tiết, cụ thể các yếu tố cấu thành TGPL như các dịch vụ pháp lý sẽ được cung cấp, miễn phí hay không miễn phí; đối tượng được TGPL; và người thực hiện TGPL là ai.
Ở Đức, TGPL là giúp đỡ một phần hoặc toàn bộ tài chính cho những người không có khả năng thanh toán cho các chi phí về tư vấn pháp luật, đại diện hoặc bào chữa trước toà.
Ở Hàn Quốc, TGPL được hiểu là việc một luật sư hoặc một cán bộ pháp lý Nhà nước cung cấp dịch vụ tư vấn pháp luật, đại diện hoặc các dịch vụ trợ giúp khác có liên quan đến pháp luật (Điều 2, Luật TGPL Hàn Quốc).
Ở Phần Lan, TGPL bao gồm quy định về tư vấn pháp luật, các biện pháp cần thiết, việc đại diện trước Toà án và cơ quan có thẩm quyền khác và việc miễn trừ các chi phí giải quyết vụ việc cụ thể theo quy định của Luật này (điểm 2 phần 1 Luật TGPL số 257/2002).
Ở Nam Phi, Luật TGPL được ban hành để “đảm bảo tiếp cận công lý và việc thực hiện các quyền của người được TGPL như quy định trong Hiến pháp và để cung cấp tư vấn và TGPL” (Lời nói đầu Luật TGPL Nam Phi năm 2013).
Ngoài ra, tại một số nước theo hệ thống pháp luật khác như các nước theo hệ thống pháp luật tôn giáo như Ấn Độ hay nước có hệ thống pháp luật phức tạp như Indonesia (chịu ảnh hưởng bởi pháp luật án lệ, pháp luật dân sự và truyền thống pháp luật Indonesia ) cũng có những quy định riêng về TGPL. Ở các nước này, TGPL được quy định theo hướng đan xen hai khái niệm TGPL của hai hệ thống pháp luật trên và gắn với một số đặc điểm đặc thù do tôn giáo hay điều kiện kinh tế - xã hội chi phối.
Như vậy, bản chất TGPL ở các nước đều có các đặc điểm như sau: (1) TGPL do Nhà nước được hiểu là một phần của chính sách xã hội mà Nhà nước có trách nhiệm bảo đảm; (2) Đối tượng được TGPL là người nghèo và các đối tượng yếu thế khác trong xã hội; (3) Mục đích của TGPL là hướng tới việc bảo đảm công bằng trong tiếp cận công lý cho các đối tượng TGPL thông qua việc cung cấp dịch vụ (mặc dù nội dung này có thể không nêu rõ trong khái niệm TGPL nhưng trong tổ chức và hoạt động đều hướng tới mục đích này).
Ngoài ra, do xuất phát từ cách tiếp cận khác nhau trong việc bảo đảm quyền có luật sư bảo vệ trong tố tụng hình sự và tố tụng dân sự, các quốc gia theo hệ thống dân luật và các quốc gia theo hệ thống thông luật có sự phát triển khác nhau về TGPL. Nếu như các quốc gia theo hệ thống pháp luật dân luật thường nhấn mạnh quyền có luật sư bảo vệ trong tố tụng dân sự và vì vậy nội hàm của TGPL thường bao gồm cả lĩnh vực dân sự, cụ thể là Nhà nước sẽ cử luật sư giúp đối tượng được TGPL trong lĩnh vực dân sự. Trong khi đó, các quốc gia theo hệ thống thông luật lại nhấn mạnh quyền có luật sư bảo vệ và việc cung cấp TGPL ban đầu trong lĩnh vực pháp luật tố tụng hình sự nhằm đảm bảo quyền con người và quyền tự do của mỗi cá nhân trong xã hội. Có thể vì lý do này mà TGPL ở các nước này phát triển mạnh hơn so với các nước theo hệ thống dân luật, bởi vì nhu cầu hỗ trợ trong việc bảo vệ quyền của đương sự trong tố tụng hình sự cần được thực hiện một cách kịp thời, nhất là khi đương sự đang có nguy cơ tước quyền tự do.
III. Các mô hình TGPL trên thế giới
Nhìn chung, trên thế giới hiện nay có 3 mô hình TGPL chủ yếu, đó là: mô hình luật sư công (mô hình do Nhà nước thực hiện hoàn toàn), mô hình TGPL do luật sư và tổ chức xã hội thực hiện hoàn toàn, mô hình hỗn hợp (TGPL do Nhà nước thành lập tổ chức thực hiện và thu hút luật sư, các tổ chức xã hội tham gia). Tuy nhiên, xu hướng phổ biến nhất hiện nay là hệ thống TGPL theo mô hình hỗn hợp.
1. Mô hình luật sư công
Theo mô hình này Nhà nước trực tiếp thực hiện toàn bộ các vụ việc TGPL bằng cách thành lập ra hệ thống của mình, tuyển dụng đội ngũ người thực hiện TGPL và cấp kinh phí cho hệ thống hoạt động. Qua nghiên cứu mô hình TGPL của các nước thì thấy rằng, không có nhiều nước áp dụng mô hình này.
Hiện nay, Phillipine và Achentina là các nước theo mô hình này và có các ưu điểm như sau (1) Nhà nước hoàn toàn chủ động trong việc xây dựng và thống nhất tổ chức thực hiện chương trình, kế hoạch TGPL của mình trong phạm vi toàn quốc; (2) Tổ chức và người thực hiện TGPL chủ động, không bị phụ thuộc vào đội ngũ luật sư tư trong việc thực hiện vụ việc; có điều kiện tập trung đào tạo, nâng cao trình độ chuyên môn, nghiệp vụ trong tất cả các lĩnh vực TGPL, kể cả những lĩnh vực không có luật sư tư tham gia; (3) Nhà nước chủ động và thống nhất quản lý công tác TGPL; chủ động giám sát, kiểm tra, đánh giá chất lượng vụ việc TGPL thông qua hệ thống các cơ quan và người thực hiện TGPL của Nhà nước.
Nhược điểm của mô hình này là: (1) Do chỉ có hệ thống TGPL của Nhà nước nên người được TGPL chỉ được lựa chọn người thực hiện TGPL là người do Nhà nước tuyển dụng, không thể lựa chọn luật sư tư; (2) Trong trường hợp nhu cầu TGPL của người dân lớn gây ra sự quá tải, tạo áp lực cho người thực hiện TGPL của Nhà nước; (3) Một số trường hợp khó bảo đảm tính độc lập, khách quan trong quá trình xử lý vụ việc do mối quan hệ giữa cơ quan TGPL của Nhà nước và các cơ quan tố tụng trong cùng hệ thống bộ máy của Nhà nước; (4) Nguồn nhân lực và tài chính cho TGPL hoàn toàn phụ thuộc vào Chính phủ, nên có thể gây áp lực cho ngân sách nhà nước nhất là khi phải đáp ứng nhu cầu TGPL ngày càng tăng của xã hội.
2. Mô hình luật sư tư
Theo mô hình này, cơ quan nhà nước chỉ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về TGPL, xây dựng kế hoạch, chính sách, xem xét điều kiện TGPL, giao vụ việc cho luật sư và các tổ chức xã hội thực hiện, nghiệm thu vụ việc và thanh toán thù lao cho người thực hiện TGPL. Qua nghiên cứu thì thấy rằng rất ít nước tổ chức hệ thống TGPL theo mô hình này như Indonesia, Hungary, Ý, Tây Ban Nha. Ưu điểm của mô hình này là: Nhà nước không cần thành lập hệ thống các cơ quan TGPL nên Nhà nước không cần đầu tư trụ sở, trang thiết bị; không phải tuyển dụng, đào tạo và quản lý đội ngũ cán bộ và không phải trả lương, các chi phí hành chính cho đội ngũ người thực hiện TGPL của Nhà nước mà sử dụng luật sư và các tổ chức xã hội. Nhược điểm của mô hình này là (1) Việc thực hiện TGPL hoàn toàn phụ thuộc vào đội ngũ luật sư tư, do đó, Nhà nước không chủ động trong việc cử luật sư thực hiện TGPL; (2) Chi phí thực hiện vụ việc TGPL của luật sư tư cao; (3) Việc quản lý, đánh giá vụ việc và chi trả thù lao cho luật sư tư và tổ chức xã hội khá phức tạp, đòi hỏi cơ quan TGPL và các luật sư phải có sự hỗ trợ mạnh mẽ của công nghệ thông tin. (4) Nhà nước phải phụ thuộc vào luật sư, do đó khi luật sư có yêu sách, nhà nước phải đáp ứng, nếu không họ không thực hiện TGPL.
Mặc dù hiện nay, tất cả các mô hình TGPL trên vẫn còn được sử dụng, tuy nhiên, chúng ta thấy xu hướng ngày càng có nhiều quốc gia chuyển dịch từ mô hình luật sư tư thực hiện sang các mô hình hỗn hợp có sự tham gia tích cực của Nhà nước. Một số nước đã từng áp dụng mô hình này đã chuyển đổi sang mô hình hỗn hợp. Ví dụ, trước năm 2006 tại Nhật Bản, hoạt động TGPL giao hoàn toàn cho Liên đoàn luật sư. Tuy nhiên, trong quá trình triển khai thực hiện, Liên đoàn luật sư đã không bảo đảm đáp ứng nhu cầu TGPL của người dân, đặc biệt là vùng sâu, vùng xa. Do đó, Nhà nước đã thành lập hệ thống TGPL của Nhà nước và ký hợp đồng với luật sư tư để thực hiện một số vụ việc. Tại Nam Phi, từ năm 1969 công việc TGPL được giao cho luật sư; sau một thời gian thực hiện thấy rằng cơ quan nhà nước không thể kiểm soát yêu cầu chi phí thực hiện TGPL của luật sư tư cũng như chất lượng dịch vụ pháp lý cung cấp cho người được TGPL. Nhiều luật sư kê khống thời gian thực hiện TGPL và yêu cầu Nhà nước trả tiền. Do đó, Nam Phi đã nghiên cứu xây dựng thí điểm mô hình tổ chức TGPL của Nhà nước, tuyển dụng các luật sư làm việc thường xuyên tại tổ chức và trả lương hàng tháng, bên cạnh đó Nhà nước cũng có cơ chế huy động luật sư tư thực hiện TGPL thông qua ký hợp đồng vụ việc.
3. Mô hình hỗn hợp
 Theo mô hình này, các nước thành lập hệ thống TGPL của Nhà nước, ký hợp đồng với các tổ chức xã hội hoặc luật sư tham gia thực hiện TGPL và trả thù lao cho luật sư, tổ chức xã hội. Mô hình này là sự kết hợp của 02 mô hình trên, nên có thể phát huy được hiệu quả, ưu điểm, đồng thời khắc phục những hạn chế của 02 mô hình trên. Hiện nay, rất nhiều nước áp dụng mô hình này (Nhật Bản, Ailen, bang Victoria, Queensland (Úc), Mỹ, Nam Phi, Hàn Quốc, bang Ontario (Canada), Malaysia, Israel,…). Đây là mô hình phổ biến nhất hiện nay trên thế giới và cũng là mô hình được đánh giá hiệu quả nhất, phát huy được ưu điểm và khắc phục được những bất cập, hạn chế của 2 mô hình kia (mô hình do Nhà nước thực hiện hoàn toàn và mô hình do luật sư thực hiện hoàn toàn), cụ thể như sau: (1) Mô hình này cho phép sử dụng có hiệu quả các nguồn lực của Nhà nước và xã hội do kết hợp và phát huy được các lợi thế của người thực hiện TGPL của Nhà nước và các luật sư tư, các tổ chức xã hội. Thực tiễn cho thấy, mô hình này đã mang lại hiệu quả cao trong công tác TGPL; (2) Do có đội ngũ người thực hiện TGPL của Nhà nước nên Nhà nước bảo đảm đáp ứng kịp thời nhu cầu TGPL của người dân ở những địa bàn khác nhau (ngay cả vùng sâu, vùng xa, nơi không có hoặc có rất ít luật sư tư), không bị quá lệ thuộc vào đội ngũ luật sư tư; đồng thời, Nhà nước có thể chủ động điều phối các nguồn lực (kể cả nhân lực và kinh phí) ở mọi thời điểm, bảo đảm cho công tác TGPL phát triển ổn định và hiệu quả, thông qua đó Nhà nước thực hiện tốt trách nhiệm của mình trong công tác công tác TGPL; (3) Nhà nước có thể huy động được các nguồn lực khác nhau trong xã hội tham gia công tác TGPL. Căn cứ vào nhu cầu TGPL của người dân và nguồn kinh phí dành cho công tác TGPL, Nhà nước có thể lựa chọn và ký hợp đồng TGPL với các luật sư tư, tổ chức tham gia TGPL và điều phối vụ việc TGPL trong những trường hợp cần thiết; (4) Đội ngũ người thực hiện TGPL của Nhà nước hoạt động ổn định do họ được tuyển dụng, được đào tạo, bồi dưỡng chuyên môn nghiệp vụ theo chính sách phát triển của Nhà nước và được trả lương theo quy định chung của Nhà nước; (5) Tạo môi trường cạnh tranh lành mạnh giữa người thực hiện TGPL của Nhà nước và luật sư tư nhằm nâng cao chất lượng dịch vụ và giảm chi phí vụ việc. Vì vậy, người được TGPL có cơ hội được hưởng dịch vụ TGPL tốt hơn.
IV. Đánh giá
So với nhiều nước phát triển trên thế giới, TGPL ở Việt Nam ra đời muộn hơn và điều kiện kinh tế của Việt Nam khó khăn hơn. Tuy nhiên, hơn 20 năm hình thành, hệ thống TGPL ở Việt Nam đã có những bước phát triển đáng mừng, dần tiến đến có nhiều điểm ưu việt hơn và tương đồng với các nước trên thế giới, cụ thể:
1. Về mô hình
Trên cơ sở nghiên cứu kinh nghiệm nước ngoài về TGPL, đặc biệt là ưu, nhược điểm của từng mô hình, ngay từ ngày đầu thành lập Việt Nam đã lựa chọn mô hình hỗn hợp. Mô hình này thể hiện rõ trách nhiệm của Nhà nước trong việc chủ động nguồn lực thực hiện TGPL, đồng thời huy động sự tham gia tự nguyện của các tổ chức xã hội. Áp dụng mô hình này Nhà nước có sự chủ động trong việc đáp ứng nhu cầu TGPL của người dân, tránh bị động phụ thuộc vào nguồn lực ngoài Nhà nước. Hơn nữa, sự tồn tại song song hai chủ thể thực hiện TGPL sẽ tạo ra sự canh tranh trong việc nâng cao khả năng đáp ứng nhu cầu TGPL của người dân cũng như chất lượng vụ việc TGPL.
2. Về người được TGPL
Trong tương quan với người thuộc diện TGPL ở các nước có thể thấy diện người được TGPL theo pháp luật Việt Nam khá rộng. Đặc biệt, theo Luật TGPL năm 2017 mới được Quốc hội ban hành tại kỳ họp thứ 3 Quốc hội khóa XIV thì diện người được TGPL đã được mở rộng (từ 6 nhóm người lên 14 nhóm người). Ngoài người nghèo theo thông lệ chung của các nước trên thế giới thì thực hiện các chính sách dân tộc, chính sách đền ơn đáp nghĩa Điều 7 Luật TGPL năm 2017 đã mở rộng ra một số đối tượng khác[1].
3. Về người thực hiện TGPL
So sánh với quy định về người thực hiện TGPL ở Việt Nam cho thấy người thực hiện TGPL ở Việt Nam cũng có điểm tương đồng với hầu hết các nước, bao gồm đội ngũ Trợ giúp viên pháp lý hưởng lương từ ngân sách nhà nước (về bản chất là luật sư công); đội ngũ cộng tác viên TGPL; luật sư, tư vấn viên pháp luật của các tổ chức đăng ký tham gia TGPL. Việc Luật TGPL năm 2017 bổ sung tiêu chuẩn của Trợ giúp viên pháp lý ngang bằng với luật sư là một điểm tiến bộ, giúp quy định về người thực hiện TGPL ở Việt Nam gần hơn nữa với thế giới. Tuy nhiên, nếu có thể chuyển đổi chức danh Trợ giúp viên pháp lý thành Luật sư công hoặc Luật sư Nhà nước sẽ tăng vị trí, vai trò của đội ngũ này hơn.
4. Về kinh phí cho hoạt động TGPL
Trong những năm trước đây, nguồn kinh phí cấp cho TGPL ở Việt Nam chỉ chủ yếu tập trung vào việc bảo đảm về cơ sở vật chất, duy trì tổ chức bộ máy và các hoạt động TGPL khác (truyền thông, TGPL lưu động, sinh hoạt Câu lạc bộ TGPL...) mà chưa chú trọng vào việc thực hiện các vụ việc cụ thể (kinh phí dành cho vụ việc chỉ chiếm khoảng 10-15% tổng ngân sách hàng năm), lại chủ yếu ở hình thức tư vấn pháp luật. Tuy nhiên, triển khai thực hiện Đề án đổi mới công tác TGPL giai đoạn 2015-2020, các Trung tâm TGPL nhà nước đã dần hướng về thực hiện nhiệm vụ trọng tâm là thực hiện vụ việc TGPL cụ thể, đặc biệt là các vụ việc tham gia tố tụng. Do đó, cơ cấu chi dần có sự thay đổi, tập trung chi nhiều hơn cho thực hiện vụ việc. Sự thay đổi này phù hợp với thực tiễn ở nhiều nước trên thế giới, kinh phí được bố trí chủ yếu cho việc thực hiện vụ việc TGPL./.
-CT-
 
 
[1] Người có công với cách mạng; Trẻ em; Người dân tộc thiểu số cư trú ở vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn; Người bị buộc tội từ đủ 16 tuổi đến dưới 18 tuổi; Người bị buộc tội thuộc hộ cận nghèo
 Người thuộc một trong các trường hợp sau đây có khó khăn về tài chính; Cha đẻ, mẹ đẻ, vợ, chồng, con của liệt sĩ và người có công nuôi dưỡng khi liệt sĩ còn nhỏ; Người nhiễm chất độc da cam; Người cao tuổi; Người khuyết tật; Người từ đủ 16 tuổi đến dưới 18 tuổi là bị hại trong vụ án hình sự;  Nạn nhân trong vụ việc bạo lực gia đình; Nạn nhân của hành vi mua bán người theo quy định của Luật Phòng, chống mua bán người; Người nhiễm HIV.