Ngày 24/9/2013, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 110/2013/NĐ-CP quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bổ trợ tư pháp, hành chính tư pháp, hôn nhân và gia đình, thi hành án dân sự, phá sản doanh nghiệp, hợp tác xã và được sửa đổi, bổ sung một số điều tại Nghị định số 67/2015/NĐ-CP ngày 14/8/2015 (sau đây viết tắt là Nghị định số 110/2013/NĐ-CP). Nghị định số 110/2013/NĐ-CP là cơ sở pháp lý quan trọng cho công tác xử phạt vi phạm hành chính và có ý nghĩa vô cùng quan trọng trong bước phát triển và hoàn thiện hệ thống pháp luật, là công cụ hữu hiệu trong công tác quản lý nhà nước trên các lĩnh vực bổ trợ tư pháp, hành chính tư pháp, hôn nhân và gia đình, thi hành án dân sự, phá sản doanh nghiệp, hợp tác xã.
Qua thực tiễn thi hành cho thấy, Nghị định số 110/2013/NĐ-CP đã góp phần trong việc duy trì, tăng cường trật tự, kỷ cương hành chính trong quản lý nhà nước về lĩnh vực tư pháp, nhằm phát hiện, ngăn chặn và xử lý kịp thời những hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực bổ trợ tư pháp, hành chính tư pháp, hôn nhân và gia đình, thi hành án dân sự, phá sản doanh nghiệp, hợp tác xã trong phạm vi toàn quốc.
Tuy nhiên, hiện nay, một số văn bản quy phạm pháp luật làm cơ sở pháp lý cho việc ban hành Nghị định đã có nhiều thay đổi, có văn bản đã được ban hành mới, có văn bản được sửa đổi, bổ sung dẫn đến nhiều quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong Nghị định số 110/2013/NĐ-CP không còn phù hợp, cần phải sửa đổi, bổ sung. Đồng thời, tình hình vi phạm pháp luật trong các lĩnh vực bổ trợ tư pháp, hành chính tư pháp, hôn nhân và gia đình, thi hành án dân sự ngày càng gia tăng cả về tính chất và mức độ vi phạm. Một số quy định của pháp luật về các lĩnh vực bổ trợ tư pháp, hành chính tư pháp, hôn nhân và gia đình, thi hành án dân sự chưa rõ ràng, chế tài xử phạt chưa nghiêm, mức xử phạt đối với một số hành vi vi phạm hành chính quá thấp, các chế tài về thu hồi giấy phép hoạt động, tạm dừng, tạm đình chỉ hoạt động đối với các đơn vị được thành tra còn ít, chưa áp dụng được nhiều. Nhiều hành vi vi phạm trong các lĩnh vực luật sư, công chứng, hôn nhân và gia đình…chưa có chế tài xử phạt hoặc biện pháp xử phạt chưa tương xứng, tạo ra tâm lý coi thường pháp luật, coi thường sự quản lý nhà nước. Chính vì vậy, trong phạm vi bài viết này, tác giả tập trung phân tích những hạn chế, bất cập trong các quy định và trong thực hiện Nghị định số 110/2013/NĐ-CP trong lĩnh vực hôn nhân và gia đình, lĩnh vực luật sư, lĩnh vực công chứng và đưa ra một số đề xuất, kiến nghị nhằm hoàn thiện các quy định này.
I. Những hạn chế, bất cập
- Trong lĩnh vực hôn nhân và gia đình
- Một số hành vi vi phạm trong Nghị định số 110/2013/NĐ-CP chưa rõ ràng, chưa cụ thể nên khó xác định được căn cứ xử phạt. Chẳng hạn như, theo quy định tại điểm b, c, Khoản 1, Điều 48 Nghị định số 110/2013/NĐ-CP quy định phạt tiền từ 1.000.000 đồng đến 3.000.000 đồng đối với một trong các hành vi “
đang có vợ hoặc đang có chồng mà chung sống như vợ chồng với người khác; chưa có vợ hoặc chưa có chồng mà chung sống như vợ chồng với người mà mình biết rõ là đang có chồng hoặc đang có vợ”. Trên thực tế, việc xử lý vi phạm hành chính đối với hành vi
“chung sống như vợ chồng” này rất khó vì các lý do:
Thứ nhất, hiểu như thế nào là chung sống như vợ chồng để áp dụng xử phạt là điều rất khó.
Hiện nay, theo quy định tại Mục 3.1, Thông tư liên tịch 01/2001/TTLT-BTP-BCA-TANDTC-VKSNDTC ngày 03 tháng 01 năm 2001 của Bộ Tư pháp, Bộ Công an, Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao về việc hướng dẫn thi hành áp dụng các quy định tại chương XV “Các tội xâm phạm chế độ hôn nhân và gia đình” của Bộ luật Hình sự năm 1999 thì
“Chung sống như vợ chồng là việc người đang có vợ, có chồng chung sống với người khác hoặc người chưa có vợ, chưa có chồng mà lại chung sống với người mà mình biết rõ là đang có chồng, có vợ một cách công khai hoặc không công khai nhưng cùng sinh hoạt chung như một gia đình. Việc sống chung như vợ chồng thường được chứng minh bằng việc có con chung, được hàng xóm và xã hội xung quanh coi như vợ chồng, có tài sản chung đã được cơ quan, đoàn thể giáo dục mà vẫn duy trì tiếp tục quan hệ đó...”.
Như vậy theo hướng dẫn này, thì phải có đủ các yếu tố như: sống chung, có con chung, có tài sản chung và hành vi này đã được cơ quan, đoàn thể giáo dục mà vẫn tiếp tục duy trì việc sống chung, thì được gọi là “chung sống như vợ chồng”. Nhưng trên thực tế, hành vi vi phạm này thường được thực hiện không công khai, không sống chung, không có tài sản chung, có hoặc không có con chung, hành vi này xã hội thường gọi là “ngoại tình”. Nghĩa là khi một người đã kết hôn mà có quan hệ tình cảm nam nữ riêng tư với một người khác thì gọi là “ngoại tình”. Người có hành vi ngoại tình không giữ vẹn tình yêu đối với người mình đã kết hôn, gia đình đổ vỡ, dẫn đến mục đích của hôn nhân không đạt được và kéo theo nhiều hệ lụy khác. Vậy, hành vi “ngoại tình” không giống với hành vi “chung sống như vợ chồng” nhưng về và hậu quả của hai hành vi này là như nhau. Do vậy, việc áp dụng quy định của pháp luật về xử phạt hành vi “Chung sống như vợ chồng” trên thực tế tưởng dễ nhưng thật sự hết sức khó khăn.
Thứ hai, khó khăn trong việc xử phạt hành chính.
Theo quy định tại Điểm c, Khoản 1, Điều 2 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính thì “
Hành vi vi phạm hành chính phải được mô tả rõ ràng, cụ thể để có thể xác định xử phạt được trong thực tiễn”. Tuy nhiên, do những hành vi đối với loại vi phạm này thường khó xác định có phải là hành vi
“chung sống như vợ chồng hay không”, …. nên rất khó trong việc lập biên bản xử phạt vi phạm hành chính để làm cơ sở ban hành quyết định xử phạt hành chính đối với hành vi vi phạm “chung sống như vợ chồng” .
- Một số mức xử phạt còn thấp, chưa bảo đảm tính răn đe
Khoản 1 Điều 47 Nghị định quy định đối với hành vi tảo hôn, tổ chức tảo hôn bị phạt
“Cảnh cáo hoặc phạt tiền từ 500.000 đồng đến 1.000.000 đồng đối với hành vi tổ chức lấy vợ, lấy chồng cho người chưa đủ tuổi kết hôn”. Rõ ràng, với mức xử phạt thấp như vậy nên trong thực tế, nhiều trường hợp nam nữ chưa đủ tuổi kết hôn những gia đình hai bên vẫn tổ chức lấy vợ, lấy chồng và chấp nhận nộp phạt. Do vậy, quy định xử phạt này chưa đủ sức răn đe, giáo dục.
- Một số hành vi vi phạm trong lĩnh vực hôn nhân gia đình chưa có mức xử phạt quy định trong Nghị định số 110/2013/NĐ-CP
Nghị định số 110/2013/NĐ-CP mới chỉ quy định một số hành vi vi phạm trong lĩnh vực hôn nhân và gia đình, tuy nhiên thực tiễn còn một số hành vi khác chưa quy định xử phạt trong Nghị định, chẳng hạn như: hành vi khai báo không trung thực khi yêu cầu cấp phiếu lý lịch tư pháp (nhiều trường hợp công dân khai không đúng sự thật các thông tin về nhân thân, nơi thường trú… ảnh hướng đến việc xác minh tại các cơ quan liên quan hoặc ở những địa phương khác, ảnh hưởng đến công tác phối hợp, trao đổi thông tin, lưu trữ thông tin…và thời gian giải quyết hồ sơ cho công dân); hành vi khai không đúng sự thật về nơi đăng ký kết hôn trước đây trong hồ sơ ghi vào sổ hộ tịch việc đã ly hôn ở nước ngoài (thủ tục ghi chú ly hôn); hành vi chưa đăng ký kết hôn tại cơ quan có thẩm quyền nhưng lại sống chung như vợ chồng đối với các trường hợp đủ điều kiện đăng ký kết hôn….
2. Trong lĩnh vực Luật sư
- Tại điểm a khoản 1 Điều 6 Nghị định số 110/2013/NĐ-CP quy định xử phạt đối với hành vi
“không thông báo cho khách hàng về quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm nghề nghiệp của mình trong việc thực hiện dịch vụ pháp lý cho khách hàng”. Tuy nhiên, trong thực tế thì hành vi này khó xác được xác định để xử phạt nếu không được thông báo trực tiếp bằng miệng, còn việc thông báo bằng văn bản hoặc niêm yết tại trụ sở của luật sư thì Luật Luật sư chưa quy định, do vậy, rất khó để xác định hành vi vi phạm
- Tại điểm d khoản 5 Điều 6 Nghị định số 110/2013/NĐ-CP quy định xử phạt đối với hành vi
“Sách nhiễu, lừa dối khách hàng; nhận, đòi hỏi bất kỳ một khoản tiền, lợi ích vật chất khác ngoài khoản thù lao và chi phí đã thỏa thuận trong hợp đồng dịch vụ pháp lý”. Tuy nhiên, quy định này còn chung chung, mang tính suy đoán hành vi vi phạm, khó có căn cứ để áp dụng.
Mặt khác, dựa vào cơ sở pháp lý nào để cho rằng hành vi
“lừa dối khách hàng” của luật sư chỉ có thể bị xử phạt vi phạm hành chính mà chưa đến mức bị truy cứu trách nhiệm hình sự. Trong khi đó, theo quy định tại khoản 1 Điều 174 Bộ luật Hình sự năm 2015 thì
“Người nào bằng thủ đoạn gian dối chiếm đoạt tài sản của người khác trị giá từ 2.000.000 đồng đến dưới 50.000.000 đồng hoặc dưới 2.000.000 đồng nhưng thuộc một trong các trường hợp sau đây, thì bị phạt cải tạo không giam giữ đến 03 năm hoặc phạt tù từ 06 tháng đến 03 năm: a) Đã bị xử phạt vi phạm hành chính về hành vi chiếm đoạt tài sản mà còn vi phạm; b) Đã bị kết án về tội này hoặc về một trong các tội quy định tại các điều 168, 169, 170, 171, 172, 173, 175 và 290 của Bộ luật này, chưa được xóa án tích mà còn vi phạm; c) Gây ảnh hưởng xấu đến an ninh, trật tự, an toàn xã hội; d) Tài sản là phương tiện kiếm sống chính của người bị hại và gia đình họ; tài sản là kỷ vật, di vật, đồ thờ cúng có giá trị đặc biệt về mặt tinh thần đối với người bị hại”. Theo quy định này, chỉ cần thực hiện hành vi bằng thủ đoạn gian dối chiếm đoạt tài sản của người khác trị giá từ 2.000.000 đồng đến dưới 50.000.000 đồng hoặc dưới 2.000.000 đồng nhưng thuộc một trong các trường hợp quy định tại các điểm a, b, c, d khoản 1 Điều này thì có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự. Vậy luật sư có hành vi “lừa dối khách hàng” trong trường hợp nêu trên đã cấu thành tội phạm hay chỉ cấu thành vi phạm hành chính và bị xử phạt vi phạm hành chính. Do pháp luật quy định xử lý hành vi trên giữa chế tài hình sự và chế tài hành chính chưa thật sự rõ ràng, ranh giới phân biệt quá mờ nhạt dẫn đến việc áp dụng trong thực tiễn còn tùy tiện, thiếu tính minh bạch, không bảo đảm tính răn đe, phòng ngừa tội phạm.
- Tại điểm d khoản 2 Điều 7 Nghị định số 110/2013/NĐ-CP quy định các hành vi
“không lập, quản lý, sử dụng các loại sổ sách, biểu mẫu về tổ chức và hoạt động luật sư” thì bị xử phạt từ
3.000.000 đồng đến 7.000.000 đồng. Tuy nhiên, hiện nay, quy định này không còn phù hợp với pháp luật luật sự, quy định về việc lập các sổ sách của tổ chức hành nghề luật sư theo quy định tại Thông tư số 02/2015/TT-BTP ngày 16/01/2015 của Bộ Tư pháp sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư số 17/2011/TT- BTP ngày 14/10/2011 quy định một số mẫu giấy tờ về luật sư và hành nghề luật sư vì tại Thông tư này đã không quy định trách nhiệm lập hồ sơ, sổ sách của tổ chức hành nghề luật sư. Do vậy, không thể xử phạt vi phạm hành chính về hành vi này.
- Tại điểm e khoản 3 Điều 7 Nghị định số 110/2013/NĐ-CP quy định
phạt tiền từ 7.000.000 đồng đến 10.000.000 đồng đối với tổ chức hành nghề luật sư, tổ chức hành nghề luật sư nước ngoài có hành vi “Không mua bảo hiểm trách nhiệm nghề nghiệp cho luật sư của tổ chức mình”. Tuy nhiên, thực tiễn hiện nay, phần lớn các luật sư tuy có ký kết hợp đồng lao động tại văn phòng luật hay công ty luật nhưng thực tế lại hoạt động theo cơ chế cộng tác viên tự thu, tự chi, tự tìm khách hàng cũng như thỏa thuận thù lao dịch vụ. Do đó, quy định việc tổ chức hành nghề luật sư phải mua bảo hiểm trách nhiệm nghề nghiệp cho luật sư là chưa phù hợp.
- Một số hành vi vi phạm trong lĩnh vực luật sư đã xảy ra nhiều trong thực tiễn nhưng chưa được quy định xử phạt trong Nghị định như: hành vi không lập hóa đơn cho khách hành khi thanh lý hợp đồng; hành vi treo biển hiệu của tổ chức hành nghề luật sư, chi nhánh, Văn phòng đại diện của tổ chức hành nghề luật sư không đúng địa chỉ trong Giấy đăng ký hoạt động; hành vi không thanh lý hợp đồng dịch vụ pháp lý khi chấm dứt hợp đồng dịch vụ pháp lý với khách hàng…
3. Trong lĩnh vực công chứng
- Theo quy định tại khoản 6 Điều 1 Nghị định số 67/2015/NĐ-CP sửa đổi điểm i khoản 2 Điều 13 Nghị định số 110/2013/NĐ-CP quy định xử phạt từ 7.000.000 đồng đến 10.000.000 đồng đối với hành vi
“Công chứng văn bản từ chối nhận di sản trong trường hợp biết rõ người thừa kế từ chối nhằm trốn tránh việc thực hiện nghĩa vụ tài sản của mình đối với người khác; công chứng việc từ chối nhận di sản quá thời hạn sáu tháng, kể từ ngày mở thừa kế.”. Tuy nhiên, theo quy định tại Điều 620 Bộ luật Dân sự năm 2015 thì không còn quy định thời hạn từ chối nhận di sản. Do vậy, quy định tại Nghị định số 67/2015/NĐ-CP không còn phù hợp với quy định Bộ luật Dân sự. Do vậy, cần bãi bỏ hành vi vi phạm về việc “
công chứng việc từ chối nhận di sản quá thời hạn sáu tháng, kể từ ngày mở thừa kế” tại Nghị định số 67/2015/NĐ-CP cho phù hợp với quy định của Bộ luật Dân sự.
- Tại điểm b khoản 1 và điểm h khoản 2 Điều 13 Nghị định số 110/2013/NĐ-CP đều quy định về hành vi vi phạm
không niêm yết hoặc niêm yết không đúng quy định về địa điểm, thời hạn, nội dung đối với văn bản thỏa thuận phân chia di sản thừa kế, văn bản khai nhận di sản thừa kế. Tuy nhiên, mức xử phạt lại khác nhau, cụ thể tại khoản 1 Điều 13 quy định mức phạt tiền từ 1.000.000 đồng đến 3.000.000 đồng, nhưng tại điểm h khoản 2 Điều 13 lại quy định mức phạt tiền từ 7.000.000 đồng đến 10.000.000 đồng. Vì vậy, cần xem xét lại về mức phạt đối với các quy định này.
- Khoản 14 Điều 1 Nghị định số 67/2015/NĐ-CP sửa đổi điểm b khoản 5 Điều 14 Nghị định số 110/2013/NĐ-CP quy định xử phạt hành chính đối với “
Cá nhân không đủ điều kiện hành nghề công chứng mà hành nghề công chứng dưới bất kỳ hình thức nào.”. Tuy nhiên, các cá nhân này không phải là công chứng viên nên quy định hành vi vi phạm này trong hành vi vi phạm của công chứng viên tại khoản 4 Điều 1 Nghị định số 67/2015/NĐ-CP là không phù hợp.
- Khoản 3 Điều 33 Luật Công chứng năm 2014 (có hiệu lực từ ngày 01/01/2015) yêu cầu các tổ chức hành nghề công chứng phải
“Thực hiện chế độ làm việc theo ngày, giờ làm việc của cơ quan hành chính nhà nước”. Tuy nhiên, tại Điều 15 Nghị định số 110/2013/NĐ-CP không quy định xử phạt hành vi tổ chức công chứng làm việc không tuân thủ đúng quy định về chế độ làm việc theo ngày, giờ làm việc của cơ quan hành chính nhà nước gây khó khăn, phiền hà cho tổ chức, công dân đến giao dịch.
- Một số mức xử phạt trong lĩnh vực công chứng còn thấp, không phù hợp với tình hình kinh tế xã hội và chưa đủ tính răn đe đối với hành vi vi phạm, chẳng hạn như: mức xử phạt đối với hành vi vi phạm quy định về công chứng hợp đồng, giao dịch quy định tại tại khoản 1, 2 Điều 12; mức xử phạt đối với công chứng viên có hành vi
“đồng thời hành nghề tại hai tổ chức hành nghề công chứng trở lên hoặc kiêm nhiệm công việc thường xuyên khác” quy định điểm g khoản 2 Điều 14 Nghị định số 110/2013/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung tại Nghị định số 67/2015/NĐ-CP.
- Một số hành vi vi phạm trong lĩnh vực công chứng đã xảy ra trong thực tiễn nhưng chưa được quy định trong Nghị định như: hành vi thực hiện việc công chứng hợp đồng, giao dịch trên cơ sở các giấy tờ xác nhận thay cho giấy tờ hộ tịch theo quy định của pháp luật; hành vi cố ý ký hợp đồng công chứng đối với tài sản bị phong tỏa khi biết rõ có sự thay đổi thông tin liên quan đến tài sản bị phong tỏa; hành vi cạnh tranh không lành mạnh với các tổ chức hành nghề công chứng như tuyên truyền, nói xấu, hạ uy tín, thương hiệu của tổ chức công chứng khác; hành vi thu phí công chứng không đúng theo quy định của pháp luật; hành vi vi phạm quy định về hồ sơ, thủ tục khi công chứng; hành vi thỏa thuận chi tiền môi giới cho các tổ chức, cá nhân không đúng quy định của pháp luật để ép buộc người yêu cầu công chứng phải ký kết hợp đồng tại Văn phòng công chứng của mình; hành vi không lập phiếu yêu cầu công chứng khi thực hiện việc công chứng theo quy định…
II. Đề xuất, kiến nghị
Để khắc phục những hạn chế, bất cập nêu trên, đồng thời để việc áp dụng được đồng bộ, hiệu quả, nhằm góp phần bảo đảm trật tự, kỷ cương hành chính, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, phù hợp với thực tiễn, đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính, chúng tôi xin đưa ra một số đề xuất, kiến nghị sau:
Thứ nhất, cần sửa đổi, bổ sung Nghị định số 110/2013/NĐ-CP cho phù hợp với các văn bản quy phạm pháp luật mới được ban hành; bổ sung thêm các lĩnh vực bổ sung các hành vi vi phạm mới phát sinh trong thực tiễn trong thời gian qua mà chưa có chế tài xử phạt trong Nghị định số 110/2013/NĐ-CP, cụ thể:
+ Trong lĩnh vực hôn nhân và gia đình, bổ sung các hành vi sau: hành vi khai không đúng sự thật về nơi đăng ký kết hôn trước đây trong hồ sơ ghi vào sổ hộ tịch việc đã ly hôn ở nước ngoài (thủ tục ghi chú ly hôn); hành vi chưa đăng ký kết hôn tại cơ quan có thẩm quyền nhưng lại sống chung như vợ chồng đối với các trường hợp đủ điều kiện đăng ký kết hôn…
+ Trong lĩnh vực luật sư: bổ sung các hành vi: hành vi không lập hóa đơn cho khách hành khi thanh lý hợp đồng; hành vi treo biển hiệu của tổ chức hành nghề luật sư, chi nhánh, Văn phòng đại diện của tổ chức hành nghề luật sư không đúng địa chỉ trong Giấy đăng ký hoạt động; hành vi không thanh lý hợp đồng dịch vụ pháp lý khi chấm dứt hợp đồng dịch vụ pháp lý với khách hàng…
+ Trong lĩnh vực công chứng: bổ sung các hành vi: hành vi thực hiện việc công chứng hợp đồng, giao dịch trên cơ sở các giấy tờ xác nhận thay cho giấy tờ hộ tịch theo quy định của pháp luật; hành vi cố ý ký hợp đồng công chứng đối với tài sản bị phong tỏa khi biết rõ có sự thay đổi thông tin liên quan đến tài sản bị phong tỏa; hành vi cạnh tranh không lành mạnh với các tổ chức hành nghề công chứng như tuyên truyền, nói xấu, hạ uy tín, thương hiệu của tổ chức công chứng khác; hành vi thu phí công chứng không đúng theo quy định của pháp luật; hành vi vi phạm quy định về hồ sơ, thủ tục khi công chứng; hành vi thỏa thuận chi tiền môi giới cho cấc tổ chức, cá nhân không đúng quy định của pháp luật để ép buộc người yêu cầu công chứng phải ký kết hợp đồng tại Văn phòng công chứng của mình; hành vi không lập phiếu yêu cầu công chứng khi thực hiện việc công chứng theo quy định…
Thứ hai, cần quy định cụ thể, rõ ràng các hành vi vi phạm để đảm bảo tính khả thi của các quy định này trong thực tiễn.
Thứ ba, cần xem xét, điều chỉnh tăng mức xử phạt đối với một số hành vi vi phạm để bảo đảm tính răn đe, ngăn chặn vi phạm hành chính và phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội.
Thứ tư, cần sửa đổi, bổ sung các hình thức xử phạt bổ sung, biện pháp khắc phục hậu quả cho phù hợp với yêu cầu thực tiễn, bảo đảm tính răn đe…
M.P