1. Thực hiện pháp luật là một nội dung quan trọng trong Giáo trình Lý luận nhà nước và pháp luật hiện đang được giảng dạy tại nhiều cơ sở đạo tạo luật ở Việt Nam. Theo đó, các giáo trình, các công trình nghiên cứu (ví dụ: Giáo trình Lý luận nhà nước và pháp luật của Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình lý luận chung về nhà nước và pháp luật của Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội hoặc cuốn sách Áp dụng pháp luật ở Việt Nam hiện nay - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn của TS Nguyễn Thị Hồi chủ biên…) khẳng định thực hiện pháp luật là giai đoạn thứ hai, sau khi đã tiến hành giai đoạn xây dựng pháp luật và là giai đoạn quan trọng, không thể thiếu vì pháp luật chỉ có thể phát huy được vai trò, giá trị trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội, duy trì trật tự và tạo điều kiện cho xã hội phát triển khi được tôn trọng, thực hiện đầy đủ, nghiêm minh.
Theo Giáo trình Lý luận nhà nước và pháp luật của Đại học Luật Hà Nội thì
“thực hiện pháp luật là hoạt động có mục đích nhằm hiện thực hóa các quy định của pháp luật, làm cho chúng đi vào cuộc sống, trở thành những hành vi thực tế hợp pháp của các chủ thể pháp luật”[1]. Tương tự như vậy, Giáo trình Lý luận chung về nhà nước và pháp luật của Khoa Luật - Đại học quốc gia Hà Nội định nghĩa:
“Thực hiện pháp luật là một quá trình hoạt động có mục đích làm cho những quy định của pháp luật đi vào cuộc sống, trở thành những hành vi thực tế hợp pháp của các chủ thể pháp luật”[2]. Định nghĩa nêu trên nhận được sự đồng thuận của nhiều tác giả khi nghiên cứu về thực hiện pháp luật, ví dụ như: TS Nguyễn Minh Đoan trong cuốn Thực hiện và áp dụng pháp luật ở Việt Nam
[3] hay TS Ngọ Văn Nhân trong cuốn Xã hội học pháp luật
[4]. Tuy nhiên, theo TS. Nguyễn Thị Hồi thì các khái niệm nêu trên vẫn chưa thể hiện được đầy đủ nhất nội hàm của khái niệm về thực hiện pháp luật
[5], lý do là:
(i) Không phải hành vi thực hiện pháp luật nào cũng phải là một quá trình hoạt động, vì có những trường hợp thực hiện pháp luật chỉ là những hành vi đơn lẻ (ví dụ: Hành vi dừng lại trước đèn đỏ khi đi đường);
(ii) Không phải trong tất cả các trường hợp, chủ thể thực hiện pháp luật đều nhằm mục đích đưa pháp luật vào cuộc sống, mà đa số các chủ thể đều nhằm thực hiện những mục đích riêng của mình, vì những hành vi hợp pháp được thực hiện trong trường hợp chủ thể chưa hoặc không nhận thức được tại sao phải làm như vậy hoặc do kết quả của việc áp dụng các biện pháp cưỡng chế nhà nước hoặc do sợ bị áp dụng các biện pháp đó thì không thể coi là có mục đích đưa các quy định của pháp luật đi vào cuộc sống. Do vậy, TS Nguyễn Thị Hồi cho rằng:
“Thực hiện pháp luật là hành vi (hành động hoặc không hành động) hợp pháp của chủ thể có năng lực hành vi pháp luật”. Trong cuốn Lý luận Nhà nước và pháp luật, khi định nghĩa về thực hiện pháp luật, GS.TS Phạm Hồng Thái và PGS.TS Đinh Văn Mậu cũng không đề cập đến yếu tố
“có mục đích” của các chủ thể pháp luật
[6].
Mặc dù có những điểm khác nhau nhất định khi đưa ra định nghĩa, song các tác giả, các công trình nghiên cứu nêu trên đều nhận thấy thực hiện pháp luật có các đặc điểm (dấu hiệu) cơ bản như:
(i) Thực hiện pháp luật là hành vi pháp luật (hành động hoặc không hành động) hợp pháp, nghĩa là hành vi đó hoàn toàn phù hợp với yêu cầu, đòi hỏi của pháp luật; (ii) Thực hiện pháp luật phải là hành vi xác định hay xử sự thực tế của con người và (iii) Thực hiện pháp luật là xử sự của các chủ thể nhằm hiện thực hóa các quy định pháp luật. Ngoài ra, trên cơ sở yêu cầu của Nhà nước đối với các chủ thể được thể hiện trong các quy định của pháp luật khá đa dạng nên cách thức thực hiện các quy định đó cũng khác nhau, có thể bằng hành động tích cực, song cũng có thể bằng không hành động của chủ thể.
Trên cơ sở tính chất của hoạt động thực hiện các quy phạm pháp luật, khoa học pháp lý xác định thực hiện pháp luật được tiến hành thông qua 04 hình thức cụ thể là: Tuân thủ pháp luật; thi hành (chấp hành) pháp luật; sử dụng pháp luật và áp dụng pháp luật. Giữa các hình thức thực hiện pháp luật có sự đan xen, không biệt lập nhau. Các chủ thể thông thường phải cùng đồng thời thực hiện các quy định pháp luật dưới nhiều hình thức khác nhau, trong đó riêng hình thức áp dụng pháp luật được xác định là hoạt động thực hiện pháp luật của chủ thể có thẩm quyền, vừa là hình thức thực hiện pháp luật, vừa là giai đoạn mà chủ thể có thẩm quyền tiến hành tổ chức cho các chủ thể pháp luật khác thực hiện quy định pháp luật.
2. Thực hiện pháp luật về đăng ký bất động sản (đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất) là một biểu hiện cụ thể của thực hiện pháp luật nói chung. Do vậy, trên cơ sở định nghĩa về thực hiện pháp luật được xác định là
“chân lý” trong khoa học pháp lý ở nước ta, chúng tôi cho rằng:
“Thực hiện pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất là hành vi hợp pháp của người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất và cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhằm hiện thực hóa các quy định của pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất trong thực tiễn”.
Các quy định về đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất chỉ có thể phát huy thực tế thông qua hành vi hợp pháp của các chủ thể pháp luật, mà cụ thể là của người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất và các cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo quy định của pháp luật. Việc thực hiện pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất giúp quyền của người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất được công khai, minh bạch. Ngược lại, ở giác độ chủ thể thực hiện pháp luật là cơ quan nhà nước có thẩm quyền thì việc thực hiện pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất chính là cụ thể hóa chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước về bất động sản, góp phần thúc đẩy sự phát triển của thị trường bất động sản, cũng như của đời sống kinh tế - xã hội ở nước ta.
Thực tiễn cho thấy, trong lĩnh vực đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất, thực hiện pháp luật thể hiện ở ba (03) hình thức cơ bản, phổ biến nhất là:
- Thi hành (chấp hành) pháp luật: Là hoạt động đăng ký quyền sử dụng đất tại cơ quan nhà nước có thẩm quyền của người sử dụng đất theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định. Hình thức chấp hành pháp luật được thể hiện cụ thể chính là hành vi đăng ký lần đầu của người sử dụng đất để được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất hoặc hành vi đăng ký biến động khi thực hiện các giao dịch về quyền sử dụng đất.
Ví dụ như:
Theo quy định của Luật Đất đai năm 2013, khi thực hiện quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, tặng cho, cho thuê, cho thuê lại, thế chấp quyền sử dụng đất thì người sử dụng đất phải thực hiện việc đăng ký tại Văn phòng đăng ký đất đai. Việc chuyển đổi, chuyển nhượng, tặng cho, cho thuê, cho thuê lại, thế chấp quyền sử dụng đất có hiệu lực kể từ thời điểm đăng ký vào Sổ địa chính.
- Sử dụng pháp luật: Là hoạt động đăng ký tài sản gắn liền với đất tại cơ quan nhà nước có thẩm quyền của chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định. Hình thức sử dụng pháp luật được thể hiện cụ thể chính là hành vi đăng ký lần đầu của chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất để được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền
ghi nhận trên Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất hoặc hành vi đăng ký biến động khi thực hiện các giao dịch về tài sản gắn liền với đất.
Ví dụ như:
Theo quy định của Luật Đất đai năm 2013, khi thực hiện quyền mua bán, tặng cho, cho thuê, cho thuê lại, thế chấp tài sản gắn liền với đất thì chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất thực hiện việc đăng ký tại Văn phòng đăng ký đất đai nếu có nhu cầu. Việc đăng ký khi thực hiện hợp đồng mua bán, tặng cho, cho thuê lại, thế chấp tài sản gắn liền với đất không làm phát sinh hiệu lực của hợp đồng, giao dịch.
- Áp dụng pháp luật: Là hoạt động đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất do cơ quan nhà nước, công chức hoặc viên chức có thẩm quyền thực hiện theo quy định của pháp luật nhằm phát sinh, thay đổi, chấm dứt quyền sử dụng đất hoặc nhằm ghi nhận quyền sở hữu, các quyền khác liên quan đến tài sản gắn liền với đất của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân.
Hình thức áp dụng pháp luật được thể hiện thông qua các hành vi đa dạng thuộc chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước trong lĩnh vực đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất, cụ thể như:
(i) Ban hành các văn bản hướng dẫn thực hiện việc đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất;
(ii) Tổ chức xây dựng, kiện toàn hệ thống cơ quan có thẩm quyền đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất;
(iii) Đăng ký, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất (đăng ký lần đầu) hoặc chỉnh lý (đăng ký biến động) trên Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất đã cấp;
(iv) Thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất;
(v) Xử lý các hành vi vi phạm pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất;
(vi) Giải quyết các tranh chấp liên quan đến quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất.
Qua nghiên cứu cho thấy, bên cạnh những đặc điểm chung giống các lĩnh vực khác, thực hiện pháp luật trong lĩnh vực đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất ở nước ta có những đặc điểm riêng, cụ thể như:
Thứ nhất: Việc xác định hình thức thực hiện pháp luật của người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất căn cứ vào loại bất động sản được đăng ký. Theo đó, nếu là quyền sử dụng đất thì hình thức thực hiện pháp luật được xác định là chấp hành pháp luật, còn nếu là tài sản gắn liền với đất thì hình thức thực hiện pháp luật chính là sử dụng pháp luật. Việc xác định hình thức thực hiện pháp luật như trên xuất phát từ quy định tại Điều 95 Luật Đất đai năm 2013 về việc đăng ký quyền sử dụng đất là nghĩa vụ của người sử dụng đất (đăng ký bắt buộc), còn việc đăng ký tài sản gắn liền với đất là quyền của chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất (đăng ký theo yêu cầu). Nguyên lý này cũng đã được thể hiện trong Luật Nhà ở năm 2014 với quy định Nhà nước công nhận quyền sở hữu (thông qua hành vi cấp Giấy chứng nhận) khi các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân có yêu cầu. Đây chính là sự khác biệt của Việt Nam so với nhiều nước có hệ thống đăng ký bất động sản phát triển. Pháp luật nước ngoài quy định dứt khoát nguyên tắc chung đối với bất động sản là đăng ký theo yêu cầu (Nhật Bản, CH Pháp, Hàn Quốc) hoặc đăng ký bắt buộc (CHLB Đức, Trung Quốc, Nga).
Thứ hai: Hệ quả pháp lý của hình thức áp dụng pháp luật trong đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất hoàn toàn khác nhau tùy theo loại bất động sản, cụ thể là: Hành vi đăng ký của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với quyền sử dụng đất làm
phát sinh, thay đổi, chấm dứt quyền sử dụng đất. Trong khi đó, cũng là hành vi đăng ký của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất thì chỉ có ý nghĩa
ghi nhận một thực tế đã tồn tại trước thời điểm đăng ký, mà không làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt quyền của chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất (Quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất đã chuyển cho người mua, người nhận tặng cho... ngay khi hợp đồng được công chứng hoặc chứng thực). Vấn đề này cũng là sự khác biệt giữa Việt Nam với nguyên lý chung của nhiều nước, khi mà hình thức áp dụng pháp luật về đăng ký bất động sản chỉ có duy nhất một loại hậu quả pháp lý.
Thứ ba: Trong trường hợp chủ thể thực hiện pháp luật là tổ chức, hộ gia đình, cá nhân thì phải xác định được chính xác bản chất của từng quan hệ để từ đó lựa chọn hình thức thực hiện pháp luật phù hợp, tránh nguy cơ bị cơ quan nhà nước có thẩm quyền áp dụng trách nhiệm pháp lý, cụ thể là: Theo quy định của pháp luật, nếu không đăng ký quyền sử dụng đất thì người sử dụng đất có nguy cơ phải chịu các chế tài dân sự và hành chính (Ví dụ như: Hợp đồng có thể bị Tòa án tuyên vô hiệu; bị phạt tiền do chậm thực hiện nghĩa vụ đăng ký), nhưng nếu không thực hiện đăng ký tài sản gắn liền với đất thì chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất không phải chịu trách nhiệm pháp lý. Điều này cho thấy, xét về bản chất thì các chủ thể pháp luật thực hiện hành vi đăng ký theo thủ tục chung do pháp luật quy định, nhưng áp dụng trách nhiệm pháp lý lại khác nhau, phụ thuộc vào loại bất động sản được đăng ký là quyền sử dụng đất hay tài sản gắn liền với đất. Về vấn đề này, chế tài áp dụng tại nhiều nước là thống nhất và không ảnh hưởng đến hiệu lực của hợp đồng đã được 02 bên chủ thể giao kết hợp pháp.
Thứ tư: Đối tượng đăng ký là quyền sử dụng đất, nếu xét trong quan hệ tài sản thì đó là quyền tài sản của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân, nhưng khi áp dụng cơ chế đăng ký thì Nhà nước lại lựa chọn phương pháp mệnh lệnh hành chính (bắt buộc phải đăng ký) để điều chỉnh. Trong khi đó, đối với quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất (cũng là một loại quyền dân sự) thì Nhà nước áp dụng cơ chế điều chỉnh linh hoạt, mang tính tùy nghi để chủ thể lựa chọn. Cách tiếp cận này cũng là sự khác biệt trong thực hiện pháp luật về đăng ký của Việt Nam với nhiều nước trên thế giới.
Nhìn từ góc độ khoa học pháp lý, nguyên nhân chính dẫn đến các đặc điểm nêu trên của thực hiện pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất là gì? Từ góc độ nghiên cứu của mình, chúng tôi cho rằng, những đặc điểm riêng biệt trong thực hiện pháp luật về đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất ở nước ta xuất phát từ nguyên nhân pháp luật hiện hành chưa
“giải mã” được triệt để, toàn diện, thấu đáo mối quan hệ giữa Nhà nước (đại diện chủ sở hữu về đất đai) với người sử dụng đất (chủ thể trực tiếp khai thác, quản lý thửa đất cụ thể), trong bối cảnh Hiến pháp năm 2013 quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu. Mặt khác, việc đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất ở Việt Nam chưa được xác định rõ là quyền hay nghĩa vụ của người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất nên dẫn đến cách tiếp cận vấn đề này thời gian qua thiếu dứt khoát, không phù hợp với bản chất thực sự của quan hệ pháp luật cần điều chỉnh./.
Hồ Quang Huy
[1] Đại học Luật Hà Nội (2011),
Giáo trình Lý luận nhà nước và pháp luật, NXB Công an nhân dân, Hà Nội (trang 185)
[2] Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội (2005),
Giáo trình lý luận chung về nhà nước và pháp luật, NXB Đại học quốc gia Hà Nội (trang 494)
[3] Nguyễn Minh Đoan (2009),
Thực hiện và áp dụng pháp luật ở Việt Nam, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội (trang 15).
[4] Ngọ Văn Nhân (2010),
Xã hội học pháp luật, NXB Tư pháp, Hà Nội (trang 278)
[5] Nguyễn Thị Hồi chủ biên (2009),
Áp dụng pháp luật ở Việt Nam hiện nay - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn, NXB Tư pháp, Hà Nội (trang 12 - 16).
[6] Phạm Hồng Thái và Đinh Văn Mậu (2009),
Lý luận Nhà nước và pháp luật, NXB Giao thông vận tải, Hà Nội (trang 400).