Thực trạng đánh giá tác động chính sách trong quá trình xây dựng VBQPPL – một số kiến nghị và giải phápMỗi chính sách vận động theo một quy trình, bao gồm 3 giai đoạn cơ bản: hoạch định chính sách, thực thi chính sách và đánh giá chính sách. Ở Việt Nam, lâu nay Nhà nước đã chú trọng nhiều đến khâu hoạch định và thực thi chính sách, song việc đánh giá chính sách thì dường như bị bỏ qua hoặc rất ít được quan tâm.Đánh giá chính sách là việc xem xét, nhận định về giá trị các kết quả đạt được khi ban hành và thực thi một chính sách. Để có thể đi vào cuộc sống, chính sách được thể chế hóa thành các quy định pháp luật. Việc nhìn nhận và đánh giá chính sách do đó thường gắn với sự đánh giá những quy định pháp luật này có phù hợp với những yêu cầu của cuộc sống hay không và chúng được vận hành như thế nào trên thực tế.
Ngày 22 tháng 6 năm 2015, tại kỳ họp thứ 9, Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII đã thông qua Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sau đây gọi là Luật năm 2015). Luật có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01 tháng 07 năm 2016. So với Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, Luật năm 2015 đã đổi mới cơ bản quy trình xây dựng, ban hành văn bản theo hướng tách bạch quy trình xây dựng chính sách với quy trình soạn thảo luật, pháp lệnh, nghị định và nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, trong đó tập trung quy định về quy trình xây dựng chính sách theo hướng chính sách được thông quan, phê duyệt trước khi bắt đầu soạn thảo văn bản; sửa đổi một số quy định trong quy trình soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, xem xét, thông qua văn bản quy phạm pháp luật và đổi mới quy trình xây dựng, ban hành văn bản pháp luật của một số chủ thể khác. Theo đó, cơ quan lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật có trách nhiệm tổng kết việc thi hành pháp luật, đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan đến đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan; tổ chức nghiên cứu thông tin, tư liệu, điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên có liên quan đến đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, xây dựng nội dung chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, đánh giá tác động của chính sách, dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc thi hành văn bản sau khi được cơ quan có thẩm quyền thông qua; tổ chức lấy ý kiến đối với đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Tiếp sau đó, cơ quan lập đề nghị sẽ gửi hồ sơ cho Bộ Tư pháp chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao và các cơ quan, tổ chức có liên quan thẩm định đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Sau đó, trình Chính phủ xem xét, thông qua đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật chính là xem xét, thông qua từng chính sách trong văn bản.
Tại Điều 6 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14 tháng 5 năm 2016 hướng dẫn thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 có quy định: “Tác động của chính sách được đánh giá gồm:
1. Tác động về kinh tế được đánh giá trên cơ sở phân tích chi phí và lợi ích đối với một hoặc một số nội dung về sản xuất, kinh doanh, tiêu dùng, môi trường đầu tư và kinh doanh, khả năng cạnh tranh của doanh nghiệp, tổ chức và cá nhân, cơ cấu phát triển kinh tế của quốc gia hoặc địa phương, chi tiêu công, đầu tư công và các vấn đề khác có liên quan đến kinh tế;
2. Tác động về xã hội của chính sách được đánh giá trên cơ sở phân tích, dự báo tác động đối với một hoặc một số nội dung về dân số, việc làm, tài sản, sức khỏe, môi trường, y tế, giáo dục, đi lại, giảm nghèo, giá trị văn hóa truyền thống, gắn kết cộng đồng, xã hội và các vấn đề khác có liên quan đến xã hội;
3. Tác động về giới của chính sách (nếu có) được đánh giá trên cơ sở phân tích, dự báo các tác động kinh tế, xã hội liên quan đến cơ hội, điều kiện, năng lực thực hiện và thụ hưởng các quyền, lợi ích của mỗi giới;
4. Tác động của thủ tục hành chính (nếu có) được đánh giá trên cơ sở phân tích, dự báo về sự cần thiết, tính hợp pháp, tính hợp lý và chi phí tuân thủ của thủ tục hành chính để thực hiện chính sách;
5. Tác động đối với hệ thống pháp luật được đánh giá trên cơ sở phân tích, dự báo khả năng về thi hành và tuân thủ của các cơ quan, tổ chức, cá nhân, tác động đối với tổ chức bộ máy nhà nước, khả năng thi hành và tuân thủ của Việt Nam đối với các điều ước quốc tế.”
Và lưu ý rằng, tác động của chính sách được đánh giá theo phương pháp định lượng, phương pháp định tính. Trong trường hợp không thể áp dụng phương pháp định ượng thì trong báo cáo tác động của chính sách phải nêu rõ lý do.
Thực tế thực hiện quy định của pháp luật về đánh giá tác động của chính sách trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật thời gian qua
Thứ nhất, nhận thức về đánh giá chính sách còn đơn giản. Điều đó được thể hiện ở một số khía cạnh sau:Đồng nhất chính sách với những văn bản đơn lẻ. Mặc dù chính sách được thể chế hóa trong văn bản pháp luật, song không thể đồng nhất chính sách với một văn bản đơn lẻ. Thậm chí có những chính sách lớn lại là tập hợp của những chính sách bộ phận. Chẳng hạn, chính sách xóa đói, giảm nghèo bao gồm chính sách hỗ trợ người nghèo thông qua các chương trình mục tiêu quốc gia, chính sách miễn giảm học phí cho người nghèo, chính sách khám, chữa bệnh miễn phí cho người nghèo…Do đó, việc đánh giá tác động chính sách thường khá phức tạp, đòi hỏi có cách nhìn tổng thể.Coi đánh giá chính sách là việc của cơ quan ban hành chính sách, nên chờ đợi khi cơ quan này có chủ trương hoặc yêu cầu cụ thể mới tổ chức triển khai đánh giá.Tách biệt giữa đánh giá nội dung chính sách (thể hiện qua văn bản) với đánh giá việc thực thi chính sách. Đôi khi, chúng ta rơi vào các nhận xét phiến diện: hoặc cho rằng các chính sách ban hành là đúng đắn, thường chỉ sai phạm trong khâu thực thi; nhưng có lúc lại che lấp các hạn chế trong thực thi chính sách bằng cách đổ lỗi cho sự không phù hợp của các quy định pháp luật.Thứ hai, các cơ quan chức năng thường không quan tâm tổ chức đánh giá chính sách.
Trên thực tế, rất ít chính sách được tổ chức đánh giá một cách nghiêm túc, bài bản. Nhiều cơ quan có thẩm quyền (cơ quan ban hành chính sách hoặc chủ trì thực hiện chính sách) không đưa việc đánh giá chính sách và chương trình hoạt động của mình. Có thể nêu ra nhiều nguyên nhân của tình trạng này: do không có đủ nhân lực, không có đủ nguồn lực tài chính để đánh giá, do chính sách được thực hiện rất “bình lặng” không gây ra vấn đề gì, do bản thân các cơ quan này không muốn “tự phán xét” các chính sách do mình ban hành và thực thi…Đương nhiên, việc đánh giá chính sách không chỉ do các cơ quan nhà nước tiến hành. Các đánh giá chính sách có thể được phản ánh qua công luận, qua ý kiến của nhân dân, của các tổ chức chính trị - xã hội. Song sự đánh giá từ bên ngoài nhà nước sẽ chỉ có giá trị thực sự nếu được các cơ quan nhà nước tiếp nhận, tổng hợp và rút kinh nghiệm. Trong không ít trường hợp, sự đánh giá lẻ tẻ, tự phát của nhân dân bị bỏ qua. Nếu thiếu sự chủ trì của các cơ quan chức năng, thì việc đánh giá cũng ít có tác động đến các nhà hoạch định và thực thi chính sách.
Thứ ba, việc xem xét lại chính sách đôi khi chỉ được thực hiện khi xuất hiện “vấn đề”.
Trong một số trường hợp, các chính sách vẫn “bình yên” trong một thời gian dài, chỉ đến khi “vấp váp” trong thực tiễn, người ta mới nhận ra được những “lỗ hổng” của chính sách.
Thứ tư, thiếu các tiêu chí để đánh giá chính sách một cách rõ ràng, cụ thể
Khi đánh giá chính sách, người ta thường so sánh các kết quả đạt được với mục tiêu chính sách ban đầu. Việc đánh giá chính sách sẽ dễ dàng nếu các mục tiêu chính sách được thể hiện dưới dạng định lượng, chẳng hạn như tốc độ gia tăng dân số, tỷ lệ trẻ em trong độ tuổi đi học được đến trường…Song, trên thực tế đa số các mục tiêu chính sách được thể hiện dưới dạng định tính, nhiều khi mục tiêu không rõ ràng, trong trường hợp đó việc đánh giá chính sách theo mục tiêu đề ra có thể không phản ánh hết các giá trị của chính sách. Để đánh giá chính sách, về nguyên tắc phải có các bộ tiêu chí đánh giá được thiết kế đối với từng loại chính sách. Việc thiếu các tiêu chí đánh giá khiến cho việc đánh giá không toàn diện, đầy đủ, mang tính phiến diện. Chẳng hạn, đánh gá về chính sách xóa đói, giảm nghèo ở Việt Nam, có thể thấy kết quả rất khả quan với việc giảm nghèo từ 22% năm 2005 xuống còn 10.7% năm 2010 theo chuẩn nghèo giai đoạn năm 2006-2020. Song, nếu đi vào đánh giá tác động của các chính sách cụ thể tới người nghèo thì thấy còn rất nhiều hạn chế. Chẳng hạn, Chương trình 135 trong giai đoạn 2006 – 2010 tuy đã chi hơn 14.000 tỷ đồng, chưa tính đến giá trị công sức đóng góp của dân, nhưng đến năm 2010, mới chỉ có 113 xã, chiếm 6% số xã được thụ hưởng Chương trình, được “xóa tên” khỏi diện nghèo. Ở một số tỉnh có số xã còn tỷ lệ nghèo cao, như Lạng Sơn: 49%, Điện Biên: 50%, Quảng Bình: 49.34%, Quảng Nam: 48.78%, Quảng Ngãi: 49.94%.
Thứ năm, đánh giá chính sách đôi khi mang tính một chiều, chỉ phản ánh nhận xét các cơ quan nhà nước mà không quan tâm đủ mức đến sự phản hồi từ xã hội, từ những đối tượng mà chính sách hướng vào
Mặc dù đánh giá của các cơ quan nhà nước về chính sách có thuận lợi do họ nắm rất rõ về chính sách và quá trình thực hiện chính sách, nhưng cách làm này có thể dẫn đến chỗ kết quả đánh giá chịu sự chi phối của chính những người làm ra và vận hành chính sách đó, việc chỉ ra các sai sót của bản thân họ sẽ gặp phải rào cản tâm lý mạnh mẽ và nhiều khi bị bóp méo theo ý muốn chủ quan. Vì vậy, khi đánh giá chính sách, ít cơ quan tổ chức các cuộc khảo sát lấy ý kiến phản hồi từ nhân dân hay đối tượng chịu sự tác động. Trong một số trường hợp các cơ quan chức năng đã tổ chức thu thập ý kiến phản hồi từ phương tiện truyền thông, hay tổ chức các buổi đóng góp ý kiến thông qua các đoàn thể chính trị - xã hội. Tuy nhiên, không phải lúc nào các ý kiến này cũng phản ánh đầy đủ và chính xác những vấn đề mà thực tiễn đặt ra liên quan đến chính sách được đánh giá.
Thứ sáu, thiếu kinh phí dành cho việc đánh giá chính sách
Các cơ quan thường dành nguồn kinh phí có hạn của mình để triển khai các công việc mới (nhằm tạo ra những kết quả mới) hơn là dùng kinh phí đó để xem xét lại những gì đã làm.
Một số giải pháp, kiến nghị nhằm áp dụng và hoàn thiện quy trình đánh giá tác động của chính sách trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
Thứ nhất, đưa việc đánh giá chính sách thành một nội dung bắt buộc đối với một số chính sách quan trọng của Nhà nước. Cần nhận thức rõ, những chính sách quan trọng, liên quan đến những vấn đề cấp thiết nhất của đời sống, đến lợi ích của nhiều người thì việc đánh giá chính sách là rất cần thiết để hoàn thiện chính sách, tránh các rủi ro lãng phí xảy ra, đặc biệt là tránh những phản ánh ngược lại những mong muốn của Chính phủ. Cần có kế hoạch đánh giá chính sách và xây dựng lịch trình đánh giá cụ thể. Trong kế hoạch đánh giá cần xác định rõ mục tiêu, phạm vi, chủ thể tham gia, các đối tượng, nội dung, các phương pháp và tiêu chí đánh giá. Cần tổng kết việc đánh giá, công bố công khai kết quả đánh giá ở phạm vi cần thiết. Tổ chức rút kinh nghiệm nghiêm túc đối với những sai sót về nội dung chính sách và những hạn chế, vướng mắc trong thực thi chính sách.
Thứ hai, xây dựng các tiêu chí đánh giá một cách đầy đủ và đúng đắn. Tùy theo từng lĩnh vực, sẽ có các tiêu chí đánh giá chính sách khác nhau. Thông thường, các tiêu chí đánh giá tập trung vào những phương diện sau đây:>Tính hiệu lực của chính sách phản ánh mức độ tác động, ảnh hưởng của chính sách đó trên thực tế, làm biến đổi hoặc duy trì thực thế theo mong muốn của Nhà nước. Tính hiệu lực của chính sách thể hiện ở mức độ đạt được các mục tiêu đề ra.Tính hiệu quả của chính sách phản ánh tương quan so sánh giữa kết quả do chính sách đưa lại với chi phí đã bỏ ra. Phương pháp phân tích chi phí – lợi ích thường được sử dụng để xác định hiệu quả của chính sách. Nếu không quan tâm tính toán hiệu quả sẽ dẫn đến lãng phí, thất thoát tiền của và kinh phí từ ngân sách nhà nước.Tính công bằng của chính sách thể hiện ở chỗ thông qua chính sách, Nhà nước thực hiện phân phối lại thu nhập giữa các tầng lớp dân cư, đồng thời trợ giúp cho các đối tượng dễ bị tổn thương, như người nghèo, người già, trẻ em và người tàn tật để khắc phục tình trạng bất bình đẳng về thu nhập giữa các nhóm xã hội. Tính công bằng của chính sách còn thể thể hiện ở sự phân bổ hợp lý các chi phí và lợi ích, các quyền và nghĩa vụ giữa các chủ thể tham gia hoạch định, thực thi chính sách và các nhóm đối tượng liên quan đến chính sách.Chú trọng đánh giá tác động của chính sách đến các đối tượng hưởng lợi từ chính sách. Đây là một tiêu chí rất quan trọng trong đánh giá chính sách công. Song việc đánh giá tác động của chính sách cũng là khâu khó khăn nhất trong đánh giá chính sách, bởi lẽ tác động này đôi khi rất khó đo lường. Chẳng hạn, để đánh giá chính sách giảm nghèo đã tác động đến đối tượng người nghèo như thế nào, cần xem xét việc người nghèo được hưởng những lợi ích gì từ chính sách của Chính phủ và các lợi ích đó đã giúp họ thoát nghèo đến đâu. Việc đánh giá tác động này không thể căn cứ vào những ý kiến chủ quan của các cấp chính quyền, mà phải được đo lường bằng mức độ hài long của người dân về các lợi ích được hưởng. Cần tổ chức các cuộc khảo sát lấy ý kiến khách hàng về việc cung cấp các dịch vụ công thiết yếu tại Thành phố Hồ Chí Minh, Đà Nẵng là những minh chứng có giá trị trong việc đánh giá mức độ hưởng lợi của các đối tượng chính sách.Mức độ giải quyết vấn đề chính sách. Mỗi chính sách được xây dựng khởi nguồn từ việc xác định vấn đề chính sách – đó là nhu cầu xã hội hay mâu thuẫn trong xã hội đòi hỏi Nhà nước phải sử dụng quyền lực công để giải quyết nhằm đạt tới mục tiêu hiệu quả. Ổn định và công bằng xã hội. Nhu cầu giải quyết vấn đề của chính sách thường được thể hiện ở các mục tiêu của chính sách. Tuy nhiên, đôi khi mục tiêu được đề ra quá rộng, chung chung, không rõ ràng, khi đó dù các chính sách có được thực thi trên thực tế theo mục tiêu đề ra, thì cũng rất khó xác định vấn đề chính sách đã được giải quyết đến đâu. Hơn nữa, vấn đề chính sách thường có ảnh hưởng đến nhiều khía cạnh kinh tế, xã hội khác nhau. Do đó, mức độ giải quyết vấn đề chính sách có thể đo lường được bằng một loạt tiêu chí liên quan đến các khía cạnh kinh tế - xã hội này. Chẳng hạn, để đánh giá mức độ giải quyết vấn đề đói, nghèo, sẽ không thể chỉ đưa ra chỉ tiêu nghèo đã giảm xuống bao nhiêu phần trăm, mà còn phải xem xét các khía cạnh khác, như nghèo được tiếp cận như thế nào đến các dịch vụ công thiết yếu, như y tế, giáo dục, nước sạch, việc tạo điều kiện cho người nghèo trong thực hiện các quyền lợi của công dân…Thứ ba, quan tâm đến dư luận xã hội, ý kiến, nguyện vọng của nhân dân để thấy được các bất cập trong hoạch định và quá trình thực thi chính sách
Việc đánh giá chính sách theo những tiêu chí nêu trên đã phản ánh được thực trạng các thành công và yếu kém của chính sách. Song, không chỉ chờ đến khi các cơ quan chức năng tổ chức đánh giá thì các hạn chế của chính sách mới bộc lộ ra. Các phương tiện thông tin đại chúng, dư luận xã hội và ý kiến đóng góp của các tổ chức quần chúng là các kênh phản hồi quan trọng về chính sách. Việc quan tâm theo dõi và tiếp nhận những thông tin này sẽ giúp các cơ quan chức năng của Nhà nước định hướng việc xây dựng chính sách. Những ý kiến nói trên cũng sẽ tạo cơ sở để hình thành các đề xuất nhằm tiếp tục hoàn chỉnh, bổ sung chính sách.
Thứ tư, tổ chức nhóm đánh giá độc lập, gồm các thành viên hoạt động với tư cách chuyên gia đánh giá, có thể từ cơ quan nhà nước hoặc ngoài nhà nước, song tất cả các thành viên sẽ thực hiện việc đánh giá một cách độc lập, khách quan theo mục tiêu và nhiệm vụ cụ thể của nhóm.
Thứ năm, dành nguồn kinh phí thỏa đáng cho việc đánh giá chính sách
Việc bỏ ra một khoản kinh phí cần thiết và sử dụng hiệu quả kinh phí đó cho đánh giá chính sách sẽ đem lại lợi ích đáng kể cho quá trình tiếp tục vận hành chính sách trong giai đoạn tiếp theo, khắc phục những hạn chế bất cập của chính sách và bảo đảm cho chính sách đáp ứng các yêu cầu của cuộc sống.
Trong một xã hội đang phát triển theo xu hướng dân chủ hóa, việc đánh giá các chính sách công ngày càng trở thành đòi hỏi chính đáng và cấp thiết. Đánh giá chính sách giúp Nhà nước xác định được các bất cập trong đời sống kinh tế - xã hội và tím cách khắc phục các bất cập đó. Chính sách giúp phản ánh rõ nét nhất các mục tiêu của Nhà nước và các giải pháp mà Nhà nước sử dụng để đạt tới các mục tiêu này. Đánh giá chính sách cho phép Nhà nước nhìn nhận lại năng lực thể chế và năng lực thực thi chính sách của mình. Trong môi trường không ngừng biến đổi, việc đánh giá các chính sách sẽ tạo cơ sở vững chắc cho sự phát triển quản lý nhà nước trong giai đoạn tiếp theo, hướng đến một Nhà nước thực sự của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân./.
Thực trạng đánh giá tác động chính sách trong quá trình xây dựng VBQPPL – một số kiến nghị và giải pháp
30/03/2017
Mỗi chính sách vận động theo một quy trình, bao gồm 3 giai đoạn cơ bản: hoạch định chính sách, thực thi chính sách và đánh giá chính sách. Ở Việt Nam, lâu nay Nhà nước đã chú trọng nhiều đến khâu hoạch định và thực thi chính sách, song việc đánh giá chính sách thì dường như bị bỏ qua hoặc rất ít được quan tâm.
Đánh giá chính sách là việc xem xét, nhận định về giá trị các kết quả đạt được khi ban hành và thực thi một chính sách. Để có thể đi vào cuộc sống, chính sách được thể chế hóa thành các quy định pháp luật. Việc nhìn nhận và đánh giá chính sách do đó thường gắn với sự đánh giá những quy định pháp luật này có phù hợp với những yêu cầu của cuộc sống hay không và chúng được vận hành như thế nào trên thực tế.
Ngày 22 tháng 6 năm 2015, tại kỳ họp thứ 9, Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII đã thông qua Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sau đây gọi là Luật năm 2015). Luật có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01 tháng 07 năm 2016. So với Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, Luật năm 2015 đã đổi mới cơ bản quy trình xây dựng, ban hành văn bản theo hướng tách bạch quy trình xây dựng chính sách với quy trình soạn thảo luật, pháp lệnh, nghị định và nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, trong đó tập trung quy định về quy trình xây dựng chính sách theo hướng chính sách được thông quan, phê duyệt trước khi bắt đầu soạn thảo văn bản; sửa đổi một số quy định trong quy trình soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, xem xét, thông qua văn bản quy phạm pháp luật và đổi mới quy trình xây dựng, ban hành văn bản pháp luật của một số chủ thể khác. Theo đó, cơ quan lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật có trách nhiệm tổng kết việc thi hành pháp luật, đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan đến đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan; tổ chức nghiên cứu thông tin, tư liệu, điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên có liên quan đến đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, xây dựng nội dung chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, đánh giá tác động của chính sách, dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc thi hành văn bản sau khi được cơ quan có thẩm quyền thông qua; tổ chức lấy ý kiến đối với đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Tiếp sau đó, cơ quan lập đề nghị sẽ gửi hồ sơ cho Bộ Tư pháp chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao và các cơ quan, tổ chức có liên quan thẩm định đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Sau đó, trình Chính phủ xem xét, thông qua đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật chính là xem xét, thông qua từng chính sách trong văn bản.
Tại Điều 6 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14 tháng 5 năm 2016 hướng dẫn thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 có quy định: “
Tác động của chính sách được đánh giá gồm:
1. Tác động về kinh tế được đánh giá trên cơ sở phân tích chi phí và lợi ích đối với một hoặc một số nội dung về sản xuất, kinh doanh, tiêu dùng, môi trường đầu tư và kinh doanh, khả năng cạnh tranh của doanh nghiệp, tổ chức và cá nhân, cơ cấu phát triển kinh tế của quốc gia hoặc địa phương, chi tiêu công, đầu tư công và các vấn đề khác có liên quan đến kinh tế;
2. Tác động về xã hội của chính sách được đánh giá trên cơ sở phân tích, dự báo tác động đối với một hoặc một số nội dung về dân số, việc làm, tài sản, sức khỏe, môi trường, y tế, giáo dục, đi lại, giảm nghèo, giá trị văn hóa truyền thống, gắn kết cộng đồng, xã hội và các vấn đề khác có liên quan đến xã hội;
3. Tác động về giới của chính sách (nếu có) được đánh giá trên cơ sở phân tích, dự báo các tác động kinh tế, xã hội liên quan đến cơ hội, điều kiện, năng lực thực hiện và thụ hưởng các quyền, lợi ích của mỗi giới;
4. Tác động của thủ tục hành chính (nếu có) được đánh giá trên cơ sở phân tích, dự báo về sự cần thiết, tính hợp pháp, tính hợp lý và chi phí tuân thủ của thủ tục hành chính để thực hiện chính sách;
5. Tác động đối với hệ thống pháp luật được đánh giá trên cơ sở phân tích, dự báo khả năng về thi hành và tuân thủ của các cơ quan, tổ chức, cá nhân, tác động đối với tổ chức bộ máy nhà nước, khả năng thi hành và tuân thủ của Việt Nam đối với các điều ước quốc tế.”
Và lưu ý rằng, tác động của chính sách được đánh giá theo phương pháp định lượng, phương pháp định tính. Trong trường hợp không thể áp dụng phương pháp định ượng thì trong báo cáo tác động của chính sách phải nêu rõ lý do.
Thực tế thực hiện quy định của pháp luật về đánh giá tác động của chính sách trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật thời gian qua
Thứ nhất, nhận thức về đánh giá chính sách còn đơn giản. Điều đó được thể hiện ở một số khía cạnh sau:
- Đồng nhất chính sách với những văn bản đơn lẻ. Mặc dù chính sách được thể chế hóa trong văn bản pháp luật, song không thể đồng nhất chính sách với một văn bản đơn lẻ. Thậm chí có những chính sách lớn lại là tập hợp của những chính sách bộ phận. Chẳng hạn, chính sách xóa đói, giảm nghèo bao gồm chính sách hỗ trợ người nghèo thông qua các chương trình mục tiêu quốc gia, chính sách miễn giảm học phí cho người nghèo, chính sách khám, chữa bệnh miễn phí cho người nghèo…Do đó, việc đánh giá tác động chính sách thường khá phức tạp, đòi hỏi có cách nhìn tổng thể.
- Coi đánh giá chính sách là việc của cơ quan ban hành chính sách, nên chờ đợi khi cơ quan này có chủ trương hoặc yêu cầu cụ thể mới tổ chức triển khai đánh giá.
- Tách biệt giữa đánh giá nội dung chính sách (thể hiện qua văn bản) với đánh giá việc thực thi chính sách. Đôi khi, chúng ta rơi vào các nhận xét phiến diện: hoặc cho rằng các chính sách ban hành là đúng đắn, thường chỉ sai phạm trong khâu thực thi; nhưng có lúc lại che lấp các hạn chế trong thực thi chính sách bằng cách đổ lỗi cho sự không phù hợp của các quy định pháp luật.
Thứ hai, các cơ quan chức năng thường không quan tâm tổ chức đánh giá chính sách.
Trên thực tế, rất ít chính sách được tổ chức đánh giá một cách nghiêm túc, bài bản. Nhiều cơ quan có thẩm quyền (cơ quan ban hành chính sách hoặc chủ trì thực hiện chính sách) không đưa việc đánh giá chính sách và chương trình hoạt động của mình. Có thể nêu ra nhiều nguyên nhân của tình trạng này: do không có đủ nhân lực, không có đủ nguồn lực tài chính để đánh giá, do chính sách được thực hiện rất “bình lặng” không gây ra vấn đề gì, do bản thân các cơ quan này không muốn “tự phán xét” các chính sách do mình ban hành và thực thi…Đương nhiên, việc đánh giá chính sách không chỉ do các cơ quan nhà nước tiến hành. Các đánh giá chính sách có thể được phản ánh qua công luận, qua ý kiến của nhân dân, của các tổ chức chính trị - xã hội. Song sự đánh giá từ bên ngoài nhà nước sẽ chỉ có giá trị thực sự nếu được các cơ quan nhà nước tiếp nhận, tổng hợp và rút kinh nghiệm. Trong không ít trường hợp, sự đánh giá lẻ tẻ, tự phát của nhân dân bị bỏ qua. Nếu thiếu sự chủ trì của các cơ quan chức năng, thì việc đánh giá cũng ít có tác động đến các nhà hoạch định và thực thi chính sách.
Thứ ba, việc xem xét lại chính sách đôi khi chỉ được thực hiện khi xuất hiện “vấn đề”.
Trong một số trường hợp, các chính sách vẫn “bình yên” trong một thời gian dài, chỉ đến khi “vấp váp” trong thực tiễn, người ta mới nhận ra được những “lỗ hổng” của chính sách.
Thứ tư, thiếu các tiêu chí để đánh giá chính sách một cách rõ ràng, cụ thể
Khi đánh giá chính sách, người ta thường so sánh các kết quả đạt được với mục tiêu chính sách ban đầu. Việc đánh giá chính sách sẽ dễ dàng nếu các mục tiêu chính sách được thể hiện dưới dạng định lượng, chẳng hạn như tốc độ gia tăng dân số, tỷ lệ trẻ em trong độ tuổi đi học được đến trường…Song, trên thực tế đa số các mục tiêu chính sách được thể hiện dưới dạng định tính, nhiều khi mục tiêu không rõ ràng, trong trường hợp đó việc đánh giá chính sách theo mục tiêu đề ra có thể không phản ánh hết các giá trị của chính sách. Để đánh giá chính sách, về nguyên tắc phải có các bộ tiêu chí đánh giá được thiết kế đối với từng loại chính sách. Việc thiếu các tiêu chí đánh giá khiến cho việc đánh giá không toàn diện, đầy đủ, mang tính phiến diện. Chẳng hạn, đánh gá về chính sách xóa đói, giảm nghèo ở Việt Nam, có thể thấy kết quả rất khả quan với việc giảm nghèo từ 22% năm 2005 xuống còn 10.7% năm 2010 theo chuẩn nghèo giai đoạn năm 2006-2020. Song, nếu đi vào đánh giá tác động của các chính sách cụ thể tới người nghèo thì thấy còn rất nhiều hạn chế. Chẳng hạn, Chương trình 135 trong giai đoạn 2006 – 2010 tuy đã chi hơn 14.000 tỷ đồng, chưa tính đến giá trị công sức đóng góp của dân, nhưng đến năm 2010, mới chỉ có 113 xã, chiếm 6% số xã được thụ hưởng Chương trình, được “xóa tên” khỏi diện nghèo. Ở một số tỉnh có số xã còn tỷ lệ nghèo cao, như Lạng Sơn: 49%, Điện Biên: 50%, Quảng Bình: 49.34%, Quảng Nam: 48.78%, Quảng Ngãi: 49.94%.
Thứ năm, đánh giá chính sách đôi khi mang tính một chiều, chỉ phản ánh nhận xét các cơ quan nhà nước mà không quan tâm đủ mức đến sự phản hồi từ xã hội, từ những đối tượng mà chính sách hướng vào
Mặc dù đánh giá của các cơ quan nhà nước về chính sách có thuận lợi do họ nắm rất rõ về chính sách và quá trình thực hiện chính sách, nhưng cách làm này có thể dẫn đến chỗ kết quả đánh giá chịu sự chi phối của chính những người làm ra và vận hành chính sách đó, việc chỉ ra các sai sót của bản thân họ sẽ gặp phải rào cản tâm lý mạnh mẽ và nhiều khi bị bóp méo theo ý muốn chủ quan. Vì vậy, khi đánh giá chính sách, ít cơ quan tổ chức các cuộc khảo sát lấy ý kiến phản hồi từ nhân dân hay đối tượng chịu sự tác động. Trong một số trường hợp các cơ quan chức năng đã tổ chức thu thập ý kiến phản hồi từ phương tiện truyền thông, hay tổ chức các buổi đóng góp ý kiến thông qua các đoàn thể chính trị - xã hội. Tuy nhiên, không phải lúc nào các ý kiến này cũng phản ánh đầy đủ và chính xác những vấn đề mà thực tiễn đặt ra liên quan đến chính sách được đánh giá.
Thứ sáu, thiếu kinh phí dành cho việc đánh giá chính sách
Các cơ quan thường dành nguồn kinh phí có hạn của mình để triển khai các công việc mới (nhằm tạo ra những kết quả mới) hơn là dùng kinh phí đó để xem xét lại những gì đã làm.
Một số giải pháp, kiến nghị nhằm áp dụng và hoàn thiện quy trình đánh giá tác động của chính sách trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
Thứ nhất, đưa việc đánh giá chính sách thành một nội dung bắt buộc đối với một số chính sách quan trọng của Nhà nước. Cần nhận thức rõ, những chính sách quan trọng, liên quan đến những vấn đề cấp thiết nhất của đời sống, đến lợi ích của nhiều người thì việc đánh giá chính sách là rất cần thiết để hoàn thiện chính sách, tránh các rủi ro lãng phí xảy ra, đặc biệt là tránh những phản ánh ngược lại những mong muốn của Chính phủ. Cần có kế hoạch đánh giá chính sách và xây dựng lịch trình đánh giá cụ thể. Trong kế hoạch đánh giá cần xác định rõ mục tiêu, phạm vi, chủ thể tham gia, các đối tượng, nội dung, các phương pháp và tiêu chí đánh giá. Cần tổng kết việc đánh giá, công bố công khai kết quả đánh giá ở phạm vi cần thiết. Tổ chức rút kinh nghiệm nghiêm túc đối với những sai sót về nội dung chính sách và những hạn chế, vướng mắc trong thực thi chính sách.
Thứ hai, xây dựng các tiêu chí đánh giá một cách đầy đủ và đúng đắn. Tùy theo từng lĩnh vực, sẽ có các tiêu chí đánh giá chính sách khác nhau. Thông thường, các tiêu chí đánh giá tập trung vào những phương diện sau đây:
- Tính hiệu lực của chính sách phản ánh mức độ tác động, ảnh hưởng của chính sách đó trên thực tế, làm biến đổi hoặc duy trì thực thế theo mong muốn của Nhà nước. Tính hiệu lực của chính sách thể hiện ở mức độ đạt được các mục tiêu đề ra.
- Tính hiệu quả của chính sách phản ánh tương quan so sánh giữa kết quả do chính sách đưa lại với chi phí đã bỏ ra. Phương pháp phân tích chi phí – lợi ích thường được sử dụng để xác định hiệu quả của chính sách. Nếu không quan tâm tính toán hiệu quả sẽ dẫn đến lãng phí, thất thoát tiền của và kinh phí từ ngân sách nhà nước.
- Tính công bằng của chính sách thể hiện ở chỗ thông qua chính sách, Nhà nước thực hiện phân phối lại thu nhập giữa các tầng lớp dân cư, đồng thời trợ giúp cho các đối tượng dễ bị tổn thương, như người nghèo, người già, trẻ em và người tàn tật để khắc phục tình trạng bất bình đẳng về thu nhập giữa các nhóm xã hội. Tính công bằng của chính sách còn thể thể hiện ở sự phân bổ hợp lý các chi phí và lợi ích, các quyền và nghĩa vụ giữa các chủ thể tham gia hoạch định, thực thi chính sách và các nhóm đối tượng liên quan đến chính sách.
- Chú trọng đánh giá tác động của chính sách đến các đối tượng hưởng lợi từ chính sách. Đây là một tiêu chí rất quan trọng trong đánh giá chính sách công. Song việc đánh giá tác động của chính sách cũng là khâu khó khăn nhất trong đánh giá chính sách, bởi lẽ tác động này đôi khi rất khó đo lường. Chẳng hạn, để đánh giá chính sách giảm nghèo đã tác động đến đối tượng người nghèo như thế nào, cần xem xét việc người nghèo được hưởng những lợi ích gì từ chính sách của Chính phủ và các lợi ích đó đã giúp họ thoát nghèo đến đâu. Việc đánh giá tác động này không thể căn cứ vào những ý kiến chủ quan của các cấp chính quyền, mà phải được đo lường bằng mức độ hài long của người dân về các lợi ích được hưởng. Cần tổ chức các cuộc khảo sát lấy ý kiến khách hàng về việc cung cấp các dịch vụ công thiết yếu tại Thành phố Hồ Chí Minh, Đà Nẵng là những minh chứng có giá trị trong việc đánh giá mức độ hưởng lợi của các đối tượng chính sách.
- Mức độ giải quyết vấn đề chính sách. Mỗi chính sách được xây dựng khởi nguồn từ việc xác định vấn đề chính sách – đó là nhu cầu xã hội hay mâu thuẫn trong xã hội đòi hỏi Nhà nước phải sử dụng quyền lực công để giải quyết nhằm đạt tới mục tiêu hiệu quả. Ổn định và công bằng xã hội. Nhu cầu giải quyết vấn đề của chính sách thường được thể hiện ở các mục tiêu của chính sách. Tuy nhiên, đôi khi mục tiêu được đề ra quá rộng, chung chung, không rõ ràng, khi đó dù các chính sách có được thực thi trên thực tế theo mục tiêu đề ra, thì cũng rất khó xác định vấn đề chính sách đã được giải quyết đến đâu. Hơn nữa, vấn đề chính sách thường có ảnh hưởng đến nhiều khía cạnh kinh tế, xã hội khác nhau. Do đó, mức độ giải quyết vấn đề chính sách có thể đo lường được bằng một loạt tiêu chí liên quan đến các khía cạnh kinh tế - xã hội này. Chẳng hạn, để đánh giá mức độ giải quyết vấn đề đói, nghèo, sẽ không thể chỉ đưa ra chỉ tiêu nghèo đã giảm xuống bao nhiêu phần trăm, mà còn phải xem xét các khía cạnh khác, như nghèo được tiếp cận như thế nào đến các dịch vụ công thiết yếu, như y tế, giáo dục, nước sạch, việc tạo điều kiện cho người nghèo trong thực hiện các quyền lợi của công dân…
Thứ ba, quan tâm đến dư luận xã hội, ý kiến, nguyện vọng của nhân dân để thấy được các bất cập trong hoạch định và quá trình thực thi chính sách
Việc đánh giá chính sách theo những tiêu chí nêu trên đã phản ánh được thực trạng các thành công và yếu kém của chính sách. Song, không chỉ chờ đến khi các cơ quan chức năng tổ chức đánh giá thì các hạn chế của chính sách mới bộc lộ ra. Các phương tiện thông tin đại chúng, dư luận xã hội và ý kiến đóng góp của các tổ chức quần chúng là các kênh phản hồi quan trọng về chính sách. Việc quan tâm theo dõi và tiếp nhận những thông tin này sẽ giúp các cơ quan chức năng của Nhà nước định hướng việc xây dựng chính sách. Những ý kiến nói trên cũng sẽ tạo cơ sở để hình thành các đề xuất nhằm tiếp tục hoàn chỉnh, bổ sung chính sách.
Thứ tư, tổ chức nhóm đánh giá độc lập, gồm các thành viên hoạt động với tư cách chuyên gia đánh giá, có thể từ cơ quan nhà nước hoặc ngoài nhà nước, song tất cả các thành viên sẽ thực hiện việc đánh giá một cách độc lập, khách quan theo mục tiêu và nhiệm vụ cụ thể của nhóm.
Thứ năm, dành nguồn kinh phí thỏa đáng cho việc đánh giá chính sách
Việc bỏ ra một khoản kinh phí cần thiết và sử dụng hiệu quả kinh phí đó cho đánh giá chính sách sẽ đem lại lợi ích đáng kể cho quá trình tiếp tục vận hành chính sách trong giai đoạn tiếp theo, khắc phục những hạn chế bất cập của chính sách và bảo đảm cho chính sách đáp ứng các yêu cầu của cuộc sống.
Trong một xã hội đang phát triển theo xu hướng dân chủ hóa, việc đánh giá các chính sách công ngày càng trở thành đòi hỏi chính đáng và cấp thiết. Đánh giá chính sách giúp Nhà nước xác định được các bất cập trong đời sống kinh tế - xã hội và tím cách khắc phục các bất cập đó. Chính sách giúp phản ánh rõ nét nhất các mục tiêu của Nhà nước và các giải pháp mà Nhà nước sử dụng để đạt tới các mục tiêu này. Đánh giá chính sách cho phép Nhà nước nhìn nhận lại năng lực thể chế và năng lực thực thi chính sách của mình. Trong môi trường không ngừng biến đổi, việc đánh giá các chính sách sẽ tạo cơ sở vững chắc cho sự phát triển quản lý nhà nước trong giai đoạn tiếp theo, hướng đến một Nhà nước thực sự của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân./.