Khách quan cho thấy, tư duy về một hệ thống đăng ký tài sản ở Việt Nam vẫn chưa theo kịp sự phát triển của quan hệ tài sản và quan hệ hợp đồng trong nền kinh tế thị trường, chưa phù hợp với mục tiêu
“Nhà nước cung cấp dịch vụ công để người dân đăng ký tài sản và nhận được mọi sự giúp đỡ cần thiết khi mua bán, trao đổi hay thừa kế quyền tài sản quý giá đó”[1], cụ thể như sau:
1. Thiếu nguyên tắc pháp lý chung nhất khi xây dựng các văn bản pháp luật về đăng ký tài sản
1.1. Đối với đăng ký bất động sản
Các quy định về đăng ký bất động sản phân tán tại nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau (Ví vụ như: BLDS năm 2005, Luật Đất đai năm 2013, Luật Nhà ở 2014, Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004, Luật Kinh doanh bất động sản, Luật Bảo vệ và phát triển rừng...). Qua rà soát cho thấy, Luật Đất đai năm 2013 hiện điều chỉnh vấn đề đăng ký đất đai bao gồm đăng ký lần đầu (cấp Giấy chứng nhận) và đăng ký các biến động liên quan đến quyền sử dụng đất (các giao dịch về quyền sử dụng đất). Luật Nhà ở năm 2014 quy định nhiều nội dung liên quan đến giao dịch về nhà ở. Mặc dù, Luật Đất đai năm 2013 đã quy định thống nhất việc 01 cơ quan có thẩm quyền cấp 01 loại Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất, nhưng đây mới chỉ là giải pháp trước mắt, khắc phục tình trạng nhiều giấy chứng nhận thời gian trước đây, chứ không phải là giải pháp tối ưu để nhất thể hoá, đồng bộ toàn diện và căn bản các quy định về đăng ký tài sản.
1.2. Đối với đăng ký động sản
Các quy định về đăng ký động sản cũng tản mát tại nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau. Pháp luật về đăng ký động sản thiếu thống nhất và chỉ mang tính ngoại lệ đối với một số trường hợp cụ thể. Theo quy định của pháp luật hiện hành (Luật Hàng không dân dụng Việt Nam, Bộ luật Hàng hải, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Sở hữu trí tuệ…), chỉ số ít động sản như tàu bay, tàu biển và các sản phẩm trí tuệ mới thuộc diện đăng ký quyền sở hữu hoặc có văn bằng xác nhận quyền sở hữu. Ngay như vấn đề đặc biệt quan trọng là giá trị pháp lý (hiệu lực) của việc đăng ký cũng không có sự thống nhất. Theo đó, đối với tàu bay, tàu biển và quyền sở hữu trí tuệ đối với sáng chế, kiểu dáng công nghiệp, thiết kế bố trí, nhãn hiệu, chỉ dẫn địa lý, việc đăng ký làm phát sinh quyền sở hữu của người đăng ký. Những trường hợp còn lại, đăng ký quyền sở hữu không có giá trị bắt buộc, không được công khai và không phải căn cứ chứng minh việc tạo lập quyền sở hữu.
Ngoài ra, pháp luật hiện hành cũng chưa quy định về đăng ký sở hữu đối với động sản có giá trị lớn, được thực hiện theo yêu cầu của tổ chức, cá nhân để được công nhận và bảo hộ quyền sở hữu đã được xác lập từ các căn cứ tạo lập tài sản hợp pháp (trong đó có nhận chuyển quyền hợp pháp), từ đó xây dựng nên hồ sơ đầy đủ, đồng bộ về tình trạng pháp lý của tài sản, công khai hóa các thông tin và tạo thuận lợi trong việc xác lập, thực hiện giao dịch liên quan đến động sản đó.
2. Thiếu thống nhất trong chính các quy định của pháp luật về một số nội dung cơ bản của đăng ký tài sản
Do vấn đề đăng ký đối với mỗi loại tài sản được nhìn nhận từ những góc độ khác nhau, theo từng phương diện quản lý khác nhau của các Bộ, ngành nên các quy định về đăng ký tài sản không tránh khỏi tình trạng thiếu thống nhất, thiếu đồng bộ, cụ thể như sau:
2.1. Về đăng ký quyền đối với tài sản
Đối với một số tài sản như quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất, tàu bay, tàu biển, quyền sở hữu trí tuệ, pháp luật quy định việc đăng ký nhằm xác lập, ghi nhận quyền sở hữu, quyền sử dụng của chủ sở hữu đối với tài sản. Tuy nhiên, khi tiếp cận các quy định về đăng ký tài sản là phương tiện giao thông cơ giới, chúng tôi nhận thấy, pháp luật mới chỉ quy định đăng ký để quản lý, lưu hành phương tiện giao thông cơ giới mà chưa đề cập đến vấn đề đăng ký sở hữu đối với tài sản. Đây chính là một trong những biểu hiện của sự thiếu thống nhất trong cách tiếp cận về đăng ký tài sản.
2.2. Về giá trị pháp lý của việc đăng ký
Theo pháp luật thì đăng ký quyền sử dụng đất, quyền sử dụng rừng, quyền sở hữu rừng sản xuất là rừng trồng, đăng ký tàu bay, tàu biển có giá trị xác lập quyền của chủ sở hữu, chủ sử dụng bất động sản. Trong khi đó, việc đăng ký đối với tài sản gắn liền với đất là nhà ở, công trình xây dựng chỉ có giá trị đối kháng với người thứ ba (thông báo công khai về quyền sở hữu).
2.3. Về thời điểm chuyển quyền sở hữu
Đối với việc chuyển quyền sử dụng đất, thời điểm chuyển quyền là thời điểm đăng ký quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật về đất đai. Trong trường hợp chuyển quyền sử dụng rừng, quyền sở hữu rừng sản xuất là rừng trồng, thì thời điểm chuyển quyền cũng được xác định theo nguyên tắc nêu trên. Song, đối với nhà ở, thời điểm chuyển quyền sở hữu lại được xác định là thời điểm hợp đồng được công chứng, chứng thực hoặc thời điểm giao nhận nhà ở hoặc từ thời điểm mở thừa kế.
3. Mô hình cơ quan đăng ký phân tán, thiếu tập trung, quy trình đăng ký thiếu thống nhất ngay trong chính loại tài sản đăng ký
Mô hình hệ thống cơ quan đăng ký tài sản hiện tồn tại một bất cập lớn, đó là sự phân tán, thiếu tập trung với một quy trình đăng ký thiếu thống nhất ngay trong chính từng loại tài sản. Cụ thể là: Đối với bất động sản, quy trình đăng ký quyền sử dụng đất khác với đăng ký tài sản gắn liền với đất, trong khi thẩm quyền đăng ký bất động sản phụ thuộc vào loại đăng ký (lần đầu hoặc biến động), chủ thể đăng ký (tổ chức hoặc cá nhân). Bên cạnh đó, pháp luật hiện hành chưa có quy định để kết nối, khai thác thông tin về tài sản giữa các cơ quan đăng ký thuộc hệ thống khác nhau. Thực tế đó dẫn đến những bất cập như:
(i) Do hệ thống cơ quan đăng phân tán, thông tin bị chia cắt, thiếu đồng bộ nên người yêu cầu đăng ký (chủ yếu là các tổ chức tín dụng) trong trường hợp nhận nhiều loại tài sản (động sản và bất động sản) phải thực hiện việc đăng ký tại nhiều cơ quan khác nhau, trong khi đó trên thực tế thì sự phân biệt thẩm quyền cơ quan đăng ký gặp nhiều khó khăn. Thực tế nêu trên dẫn đến chi phí xã hội (thời gian và kinh phí) đối với một giao dịch ở mức cao, ảnh hưởng không tốt đến cơ hội đầu tư, kinh doanh của các chủ thể kinh tế.
(ii) Nguyên tắc và thủ tục đăng ký hiện có sự khác biệt lớn, trong khi giữa các thiết chế có liên quan (công chứng và đăng ký giao dịch bảo đảm) dẫn đến sự trùng lặp, không rõ ràng về nội dung, công việc. Thực tế đó dẫn đến hệ quả là cùng một việc nhưng có nhiều cơ quan cùng thực hiện, trong khi trách nhiệm của từng cơ quan lại không rõ ràng, thiếu nhất quán khi giải quyết yêu cầu của người dân và doanh nghiệp.
(iii) Mô hình tổ chức và nguyên tắc vận hành hiện nay của hệ thống đăng ký ở nước ta vẫn chịu sự chi phối của tư duy hành chính, chưa đáp ứng mục tiêu phục vụ thị trường, do đó dẫn đến khó khăn khi tổ chức, cá nhân có nhu cầu tìm hiểu, tiếp cận thông tin. Thực tiễn cho thấy, yếu tố phục vụ thị trường chưa được đề cao một cách hợp lý trong tổ chức và hoạt động của cơ quan đăng ký giao dịch bảo đảm ở nước ta thời gian qua.
4. Thủ tục đăng ký tài sản chưa đáp ứng được mục tiêu giảm thiểu thủ tục hành chính, tiết kiệm chi phí cho Nhà nước, người dân, doanh nghiệp
Theo quy định hiện hành, phương thức đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất được thực hiện theo phương thức nộp trực tiếp tại cơ quan đăng ký hoặc gửi qua đường bưu điện. Về nguyên lý, trong trường hợp hồ sơ đăng ký được nộp trực tiếp tại Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất thì người yêu cầu đăng ký phải chịu chi phí đi lại, thu nhập bị
"mất" trong thời gian thực hiện đăng ký giao dịch bảo đảm. Trong khi đó, hồ sơ đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất thường trùng lặp với hồ sơ đã được công chứng và trong nhiều trường hợp, các cơ quan đăng ký lại rà soát, thực hiện đúng như công việc của công chứng viên. Ngoài ra, sự vận hành của hoạt động đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất vẫn mang tính chất thủ công, chưa đa dạng hóa phương thức đăng ký, chưa phù hợp với sự vận hành của nền hành chính công hiện đại, thân thiện và khoa học. Trong khi đó, nếu áp dụng phương thức đăng ký hiện đại sẽ tiết kiệm được rất nhiều kinh phí và nguồn lực cho xã hội
[2]. Mặt khác, giữa các cơ quan chưa có sự phân định cụ thể về thẩm quyền, trách nhiệm để tránh sự trùng lặp về thủ tục, hồ sơ cũng sẽ góp phần giảm thiểu chi phí cho người dân, doanh nghiệp, xã hội. Xét về định hướng phát triển nền hành chính thì một trong những yêu cầu đặt ra trong Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước là thực hiện rà soát, cải cách thủ tục hành chính theo hướng đơn giản, thuận lợi cho người dân, doanh nghiệp. Nếu không thực hiện đồng bộ các giải pháp nhằm đổi mới tổ chức và hoạt động của hệ thống đăng ký tài sản thì những vướng mắc rất khó giải quyết một cách triệt để, hiệu quả.
5. Thiếu chính xác, thiếu minh bạch, tiềm ẩn nhiều nguy cơ nhũng nhiễu, tiêu cực trong quá trình vận hành hệ thống đăng ký tài sản
5.1. Thể chế trong lĩnh vực đăng ký quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất chậm được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền xây dựng, hoàn thiện, đặc biệt là vẫn tồn tại tình trạng
“Luật ở trên trời, cuộc đời ở dưới đất” và giữa các quy định của pháp luật thiếu sự thống nhất, đồng bộ. Sự chậm chễ trong việc ban hành các văn bản quy định chi tiết không chỉ ảnh hưởng đến việc thực hiện quyền dân sự của người dân, doanh nghiệp, mà còn dẫn đến những khó khăn cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong quá trình tiếp nhận, giải quyết hồ sơ đăng ký.
5.2. Hệ thống cơ quan có thẩm quyền đăng ký, đặc biệt là đăng ký đối với quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất chậm được kiện toàn và đổi mới mô hình tổ chức, hoạt động. Qua theo dõi cho thấy, hệ thống các cơ quan đăng ký vẫn vận hành mang tính thủ công, do vậy dẫn đến những sai sót trong quá trình tác nghiệp. Kinh nghiệm cho thấy, thiết chế đăng ký muốn vận hành hiệu quả đòi hỏi phải xây dựng được một hệ thống cơ quan đăng ký thực sự hiện đại, ứng dụng mạnh mẽ công nghệ trong quá trình giải quyết hồ sơ của người dân, doanh nghiệp, từ đó hạn chế sự can thiệp mang tính chủ quan của đội ngũ cán bộ đăng ký.
5.3. Thủ tục đăng ký còn rườm rà, thiếu minh bạch, chưa đáp ứng được mục tiêu cải cách thủ tục hành chính; quy trình đăng ký tài sản thực hiện trái quy định của pháp luật vẫn tiếp diễn và có biểu hiện ngày càng tinh vi, khó phát hiện, gây bức xúc cho người dân, dư luận xã hội. Về sự nhũng nhiễu từ phía các cơ quan công quyền khi người dân, tổ chức thực hiện các thủ tục về đăng ký, theo Báo cáo của Đại sứ quán Đan Mạch, Thụy Điển và Ngân hàng Thế giới công bố tại Hà Nội ngày 20/01/2011 thì
quan chức địa chính tiến hành thủ tục cấp giấy chứng nhận nhanh gọn nếu sử dụng đại lý trung gian phi chính thức hoặc trả hoa hồng; người dân hối lộ để tránh bị cán bộ xã gây khó dễ yêu cầu bổ sung giấy tờ trái với quy định của pháp luật[3].
5.4. Thông tin được đăng ký, lưu giữ tại cơ quan có thẩm quyền đăng ký không phản ánh đúng thực tế về chủ sở hữu tài sản, từ đó dẫn đến những tranh chấp, khiếu nại, tố cáo kéo dài, gây bức xúc trong xã hội
[4]. Đây thực sự là nguy cơ lớn, ảnh hưởng nghiêm trọng đến quyền và lợi ích hợp pháp của người dân, doanh nghiệp, nhất là trong bối cảnh mỗi loại tài sản được đằng ký ở các cơ quan khác nhau, do Bộ, ngành khác nhau quản lý. Trong khi đó, giữa các cơ quan đăng ký chưa có sự kết nối, chia sẽ thông tin về tình trạng pháp lý của tài sản. Việc thiếu dữ liệu thông tin về tài sản đã và đang dẫn đến những khó khăn, bất cập cho người dân, doanh nghiệp, cũng như cho chính các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Cùng với quá trình đổi mới, hoàn thiện pháp luật dân sự (BLDS năm 2015 đã có những cải cách quan trọng về chế định sở hữu và tài sản) đã đến lúc các cơ quan nhà nước có thẩm quyền cần rà soát, thực hiện đổi mới toàn diện chế độ đăng ký tài sản - Yếu tố không thể thiếu của một nền kinh tế thị trường đúng nghĩa đã được minh chứng bởi nhiều quốc gia trên thế giới./.
Hồ Quang Huy
[1] TS. Phạm Duy Nghĩa (ngày 03/8/2006),
Minh định quyền tài sản nhà đất, Báo Tuổi trẻ online.
[2] Theo tính toán của Cục Kiểm soát thủ tục hành chính (Bộ Tư pháp), với việc áp dụng đăng ký trực tuyến giao dịch bảo đảm bằng động sản thì chi phí tiết kiệm được từ việc đơn giản hóa các thủ tục đăng ký lên đến 7 tỷ đồng/năm.
[3] Ngân hàng thế giới, Đại sứ quán Thụy Điển và Đại sứ quán Đan Mạch (2011),
Nhận diện và giảm thiểu các rủi ro dẫn đến tham nhũng trong quản lý đất đai ở Việt Nam, NXB Chính trị Quốc gia - Sự thật, Hà Nội.
[4] Ngô Anh Dũng và Phạm Văn Lợi (10/2014),
Thực tiễn giải quyết tranh chấp liên quan đến quyền sở hữu tài sản, Tạp chí Dân chủ và pháp luật số chuyên đề.