Theo từ điển Tiếng Việt thì hợp lý là đúng lẽ phải, đúng với sự cần thiết hoặc với logic của sự vật. Như vậy, tính hợp lý của văn bản QPPL của chính quyền địa phương thể hiện ở sự phù hợp của văn bản với sự cần thiết của văn bản đối với quá trình quản lý xã hội và tạo điều kiện cho xã hội phát triển, cũng có nghĩa là văn bản đó phải “phù hợp với các quy luật vận động khách quan của các sự vật, hiện tượng, quá trình liên quan đến nội dung văn bản trong những điều kiện, hoàn cảnh xác định” 1. “Mục đích của pháp luật là phải hợp lý và có thể được áp dụng một cách hợp lý”2,” mục đích của pháp luật phải được xác định và phải được kiểm nghiệm trong đời sống nhà nước và đời sống xã hội” 3, điều đó đòi hỏi pháp luật phải có nội dung phù hợp với các quy luật khách quan của kinh tế, xã hội, đáp ứng được nhu cầu phát triển khách quan của xã hội và nhu cầu quản lý của nhà nước, đây cũng chính là đòi hỏi đối với nội dung của văn bản QPPL.
Để xem xét tính hợp lý của văn bản QPPL của HĐND, UBND thì phải đánh giá sự phù hợp của nội dung văn bản với đường lối, chủ trương chính sách của Đảng; với điều kiện kinh tế, văn hoá - xã hội của địa phương và với các công cụ điều chỉnh khác như: đạo đức, phong tục tập quán; nội dung văn bản QPPL còn phải đảm bảo hài hòa lợi ích của toàn xã hội. Sự phù hợp của văn bản QPPL với các yếu tố nói trên là điều kiện quan trọng đảm bảo văn bản được chấp nhận trong thực tiễn.
Thứ nhất là sự phù hợp của nội dung văn bản QPPL của chính quyền địa phương với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng. Pháp luật mang tính chính trị sâu sắc và về cơ bản thể hiện ý chí của giai cấp cầm quyền, do đó văn bản QPPL cũng mang tính chính trị và thể hiện ý chí của giai cấp cầm quyền. Ở nước ta, sự lãnh đạo của Đảng cộng sản Việt Nam đối với nhà nước và xã hội là một nguyên tắc hiến định và nhà nước có chức năng thể chế hóa đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng thành pháp luật. Hay nói cách khác, đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng là một trong những cơ sở quan trọng làm căn cứ ban hành văn bản QPPL. Đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng ra đời thường được kết tinh trong cả quá trình nghiên cứu, tìm tòi, khảo nghiệm hiện thực xã hội, thể hiện sâu sắc bản chất của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật có quan hệ mật thiết, thống nhất với nhau, hỗ trợ nhau để phát huy tốt nhất vai trò và hiệu quả của mình, tuy nhiên chúng không thay thế nhau. Điều này đòi hỏi văn bản QPPL nói chung và văn bản QPPL của HĐND, UBND phải có nội dung phù hợp với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng.
Thực tiễn cho thấy với sự lãnh đạo sâu sát của cấp uỷ Đảng các cấp thì tiêu chí này thường được thực hiện nghiêm túc. Tuy nhiên, vẫn có tình trạng một số nơi giữ nguyên vẹn nội dung văn bản của cấp uỷ vào văn bản QPPL mà chưa phải là thể chế hoá theo đúng văn phong, đặc điểm của văn bản QPPL; hoặc ban hành các văn bản có nội dung không phù hợp, không sát với chủ trương, chính sách của cấp uỷ Đảng. Cả hai xu hướng này đều làm giảm chất lượng văn bản QPPL.
Thứ hai là sự phù hợp của nội dung văn bản QPPL của chính quyền địa phương với điều kiện kinh tế của địa phương. Điều này thể hiện sự tương quan giữa nội dung văn bản QPPL với trình độ phát triển kinh tế của địa phương. Đây chính là thể hiện mối quan hệ biện chứng giữa pháp luật và kinh tế, hay nói cách khác là mối quan hệ giữa kiến trúc thượng tầng và cơ sở hạ tầng. Trong mối quan hệ này kinh tế quyết định nội dung của văn bản QPPL, mọi thay đổi của kinh tế sớm hay muộn cũng sẽ dẫn đến sự thay đổi tương ứng nội dung văn bản QPPL. Do đó, đòi hỏi nội dung văn bản QPPL phải bảo đảm sự phù hợp với trình độ phát triển kinh tế, phù hợp với các quy luật kinh tế. Nếu văn bản QPPL có nội dung không đáp ứng được yêu cầu này thì văn bản đó sẽ chỉ là lý thuyết suông và không có khả năng thực hiện được.
Mặc dù, nội dung văn bản QPPL được hình thành trên cơ sở kinh tế nhưng nó cũng có sự độc lập tương đối và có sự tác động trở lại đối với kinh tế. Nếu văn bản QPPL có nội dung phù hợp với điều kiện kinh tế thì nó sẽ tạo điều kiện cho các quan hệ kinh tế ổn định và phát triển, ngược lại nếu nội dung văn bản không phù hợp (ở đây có thể là quá cao hoặc quá thấp so với sự phát triển của trình độ kinh tế) thì sẽ kìm hãm kinh tế phát triển.
Trong giai đoạn hiện nay nước ta đang xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng XHCN và hội nhập sâu rộng kinh tế quốc tế thì yêu cầu này càng trở nên quan trọng và cấp thiết. Ở các địa phương cũng thế, ảnh hưởng tích cực cũng như mặt hạn chế, tiêu cực của kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế đang tác động hàng ngày đến nền kinh tế và sự phát triển kinh tế của địa phương, đòi hỏi nội dung văn bản QPPL của HĐND, UBND phải phù hợp với điều kiện kinh tế thì mới phát huy được giá trị, mới thực sự đi vào cuộc sống.
Hiện nay, các văn bản QPPL của chính quyền địa phương thường được xây dựng trên cơ sở báo cáo đánh giá, tổng kết kết quả thực tiễn hoạt động quản lý về vấn đề cần điều chỉnh và những vướng mắc phát sinh trong thực tế, trên cơ sở đó lựa chọn giải pháp phù hợp, đồng thời cũng dựa trên kết quả rà soát, hệ thống hóa các văn bản QPPL, do đó nội dung văn bản cơ bản đảm bảo phù hợp với các điều kiện kinh tế, xã hội của địa phương.
Tuy đã có nhiều cải thiện nhưng hệ thống văn bản QPPL của chính quyền các cấp vẫn nằm trong tình trạng vừa thừa, vừa thiếu. Vẫn còn nhiều văn bản QPPL chưa phù hợp với trình độ phát triển KT - XH của địa phương. Có những văn bản được ban hành vượt quá sự phát triển KT - XH của địa phương, nhưng cũng có những văn bản lại không theo kịp sự phát triển KT - XH, ví dụ như có nhiều địa phương quy định các điều kiện để được hỗ trợ quá cao so với thực tiễn phát triển nông nghiệp của địa phương như: quy định các cơ sở chăn nuôi lợn thịt có quy mô từ 500 con trở lên mới được hỗ trợ, trong khi đó các cơ sở chăn nuôi trên địa bàn chủ yếu là do các hộ gia đình thực hiện quy mô tối đa thường là 300 con, rất ít các hộ chăn nuôi đến 500 con, do đó hầu như chính sách này không đến được với người dân. Nhiều văn bản chưa thực sự bám sát yêu cầu của nhiệm vụ chính trị, nhiệm vụ phát triển KT-XH của địa phương. Không ít văn bản QPPL được xây dựng chủ yếu xuất phát từ yêu cầu quản lý nhà nước mà không sát với tình hình thực tiễn, ví dụ như tỉnh ban hành quyết định nhằm mục đích quản lý các hoạt động đầu tư của các tổ chức, cá nhân có sử dụng đất trên địa bàn toàn tỉnh không bằng vốn ngân sách, đây là một chủ trương đúng tuy nhiên khi ban hành chưa nghiên cứu kỹ tình hình thực tiễn đã dẫn đến tình trạng trong quá trình thực hiện văn bản chỉ có thể phát huy đối với các hoạt động đầu tư mà nhà nước trực tiếp giao đất, cho thuê đất hoặc cần sự hỗ trợ tài chính từ nhà nước còn lại hầu hết các hoạt động đầu tư khác nhà nước không thể quản lý được, bên cạnh đó cũng gây ra tình trạng quá tải của các cơ quan cấp tỉnh khi quy định tất cả các dự án đầu tư từ lớn đến nhỏ (ví dụ như các dự án làm trang trại của các hộ gia đình vốn đầu tư rất ít khoảng vài trăm triệu đồng) đều phải xin chủ trương đầu tư của UBND tỉnh và do các sở thẩm định, gây rất nhiều phiền hà cho nhân dân. Trong khi đó thì nhiều lĩnh vực, nhiều vấn đề còn thiếu văn bản QPPL điều chỉnh nhưng chậm được ban hành; chưa tham mưu được nhiều trong chính sách, pháp luật phục vụ sự phát triển bền vững của nền kinh tế mà các văn bản QPPL của chính quyền địa phương chủ yếu vẫn đang chạy theo sự phát triển nóng của kinh tế nên chưa chú trọng đến phát triển an toàn, bền vững.
Thứ ba là sự phù hợp của nội dung văn bản QPPL của chính quyền địa phương với điều kiện văn hóa- xã hội của địa phương. Sự hình thành và phát triển của pháp luật luôn xuất phát từ nhu cầu xã hội và mục đích của pháp luật là điều chỉnh các quan hệ xã hội. Pháp luật được xem là công cụ quan trọng nhất để điều chỉnh các quan hệ xã hội, nhưng cùng với pháp luật thì còn có các yếu tố khác tham gia điều chỉnh các quan hệ xã hội mà thiếu nó thì pháp luật sẽ không phát huy được hết giá trị của mình như văn hóa, đạo đức, phong tục tập quán …
Như Mác đã nói con người là tổng hòa các mối quan hệ xã hội do đó pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội cũng chính là điều chỉnh hành vi của con người, mà con người là sản phẩm của một nền văn hóa nhất định. Pháp luật và văn hóa đều thuộc về ý thức xã hội, cùng phản ánh đời sống xã hội và có sự tác động qua lại lẫn nhau. Nói theo cách khác thì pháp luật cũng là một loại văn hóa, thể hiện trình độ văn minh của xã hội. Xã hội càng văn minh thì pháp luật càng mang đậm bản chất nhân văn, pháp luật càng nhân đạo thì văn hóa càng phát triển. “Văn hóa làm cho pháp luật có hồn và pháp luật làm cho văn hóa thêm sức mạnh” 4. Do đó, nội dung văn bản QPPL phải phù hợp với văn hóa là yêu cầu tất yếu.
Tính hợp lý của văn bản QPPL còn thể hiện ở việc nó phải phù hợp với các công cụ điều chỉnh xã hội khác như: đạo đức, phong tục tập quán, ... Mặc dù, pháp luật là công cụ chủ yếu để nhà nước quản lý xã hội nhưng chỉ pháp luật thôi chưa đủ mà còn phải có sự kết hợp với các công cụ điều chỉnh xã hội khác, mà quan trọng và chủ yếu nhất đối với xã hội Việt Nam vẫn là đạo đức và phong tục tập quán, để điều chỉnh các quan hệ xã hội. Đạo đức và phong tục tập quán luôn tồn tại bên cạnh pháp luật, cùng điều chỉnh các quan hệ xã hội và làm cho xã hội ổn định và phát triển. Ở xã hội Việt Nam với quan niệm "phép vua thua lệ làng" đã in khá sâu đậm trong các làng xã trước đây và còn ảnh hưởng đến hiện tại, thì vai trò của đạo đức và phong tục tập quán hết sức quan trọng. Nếu pháp luật phù hợp với đạo đức và phong tục tập quán thì nó sẽ dễ dàng được chấp nhận và nhanh chóng đi vào cuộc sống, tạo điều kiện cho pháp luật được mọi người thực hiện đầy đủ, nghiêm minh. Ngược lại, nếu không phù hợp thì sẽ gây ra những phản ứng từ xã hội và làm cho pháp luật không thể đi vào cuộc sống hoặc phải mất thời gian rất dài và bằng các biện pháp cưỡng chế mạnh thì mới có thể được chấp nhận một cách miễn cưỡng. Bên cạnh đó, thì pháp luật cũng góp phần làm cho các quy phạm đạo đức và phong tục tập quán phát triển, ví dụ pháp luật quy định việc các chủ thể liên quan phải chấp hành các quy tắc đạo đức nghề nghiệp, hay pháp luật công nhận các quy ước, hương ước làng xã, ... và góp phần hạn chế, loại trừ dần những quy tắc đạo đức, những phong tục tập quán lạc hậu, trái với sự tiến bộ của xã hội văn minh. Do đó, nội dung văn bản QPPL nói chung và văn bản QPPL của chính quyền địa phương phải phù hợp với các công cụ điều chỉnh xã hội khác như: đạo đức, phong tục tập quán thì nó mới có thể đi vào được cuộc sống và đảm bảo có chất lượng.
Tuy nhiên, không phải tất cả các quy tắc đạo đức, các tập quán đều tiến bộ, phù hợp với sự phát triển của xã hội văn minh và nhiều khi phong tục tập quán của các vùng miền là khác nhau, do đó không thể nhất nhất yêu cầu nội dung văn bản QPPL của chính quyền địa phương phải phù hợp với tất cả các quy tắc đạo đức, các phong tục tập quán mà phải có sự lựa chọn quy tắc, tập quán phù hợp với mục đích của nhà quản lý và phù hợp nhất với sự phát triển của xã hội.
Thực tế cho thấy, vẫn còn những văn bản khi ban hành chưa tính đến tập quán và đạo đức xã hội, ví dụ như UBND một số địa phương có quy định về danh mục, số lượng khách mời trong đám cưới là chưa phù hợp, vì danh mục và số lượng khách mời phụ thuộc vào mối quan hệ xã hội của gia chủ không nên áp đặt mà nên theo hướng vận động, khuyến khích.
Thứ tư là nội dung văn bản QPPL của chính quyền địa phương phải đảm bảo hài hòa lợi ích của nhà nước, của tổ chức và cá nhân ở địa phương. Nước ta đang xây dựng nền kinh tế thị trường, với nhiều thành phần kinh tế khác nhau, do đó xã hội Việt Nam hiện nay đang tồn tại nhiều giai tầng khác nhau với những lợi ích không hoàn toàn thống nhất với nhau. Pháp luật không chỉ thể hiện ý chí và phục vụ quyền lợi của giai cấp cầm quyền mà còn phải đảm bảo hài hòa quyền lợi của các giai cấp, tầng lớp khác. Vì vậy, để quản lý xã hội và tạo điều kiện cho xã hội phát triển thì đòi hỏi nội dung văn bản QPPL của chính quyền địa phương phải đảm bảo được sự hài hòa về lợi ích cơ bản của các lực lượng chính trong xã hội. Phải đảm bảo lợi ích hợp pháp của nhóm đối tượng này không xung đột với lợi ích hợp pháp của nhóm đối tượng khác, như vậy thì mới đảm bảo cho văn bản được chấp nhận, được thực hiện nghiêm minh và làm cho xã hội ổn định và phát triển. Nếu không quan tâm đến việc hài hòa lợi ích của nhà nước, của tổ chức và cá nhân thì sẽ dẫn đến việc chống đối, gây mâu thuẫn trong các nhóm đối tượng và nảy sinh các hiện tượng xã hội tiêu cực. Đặc biệt là với bản chất của nhà nước ta thì việc đảm bảo hài hòa lợi ích của nhà nước, của tổ chức và cá nhân là điều kiện bắt buộc, nếu không sẽ làm lu mờ bản chất nhà nước của dân, do dân và vì dân5. Bên cạnh đó, các địa phương cũng đang mở rộng hợp tác quốc tế với sự tham gia của các tổ chức, cá nhân nước ngoài do đó không chỉ đối với tổ chức, cá nhân trong nước mà nội dung văn bản QPPL của HĐND, UBND còn phải đảm bảo hài hòa lợi ích hợp pháp của các tổ chức, cá nhân nước ngoài./.
Như Quỳnh – Sở Tư pháp Hà Tĩnh
_____________________________
1, 4 Bùi Thị Đào (2008), Tính hợp pháp, hợp lý của quyết định hành chính, Luận văn tiến sỹ, Hà Nội;
2, 3 Lê Minh Tâm (2003), Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam những vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội,
5 PGS.TS Nguyễn Minh Đoan (2011), Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN, Nxb Chính trị quốc gia – Sự thật, Hà Nội;