Để làm rõ đối tượng khởi kiện vụ án hành chính bao gồm những đối tượng nào, khoản 1 Điều 1 Nghị quyết 02/2011/ngày 29/7/2011 của Hội đồng Thẩm phán TANDTC hướng dẫn thi hành một số quy định của Luật Tố tụng hành chính đã quy định quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh là các đối tượng khởi kiện vụ án hành chính, cụ thể: “1. Quyết định hành chính thuộc đối tượng khởi kiện để yêu cầu Toà án giải quyết vụ án hành chính là văn bản được thể hiện dưới hình thức quyết định hoặc dưới hình thức khác như thông báo, kết luận, công văn do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành có chứa đựng nội dung của quyết định hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính mà người khởi kiện cho rằng quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm (trừ những văn bản thông báo của cơ quan, tổ chức hoặc người có thẩm quyền của cơ quan, tổ chức trong việc yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức bổ sung, cung cấp hồ sơ, tài liệu có liên quan đến việc giải quyết, xử lý vụ việc cụ thể theo yêu cầu của cá nhân, cơ quan, tổ chức đó), bao gồm:
a) Quyết định hành chính được cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành trong khi giải quyết, xử lý những việc cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính;
b) Quyết định hành chính được ban hành sau khi có khiếu nại và có nội dung sửa đổi, bổ sung, thay thế, huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính được hướng dẫn tại điểm a khoản này”.
Tuy nhiên, theo cách quy định trên thì hiện nay đang có nhiều cách hiểu khác nhau giữa các cơ quan tiến hành tố tụng, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến việc giải quyết các vụ án hành chính, dẫn đến việc áp dụng pháp luật không thống nhất, thậm chí gây nên không ít hiện tượng nhũng nhiễu, tiêu cực trong việc hiểu hoặc “cố tình hiểu” sai nội dung hướng dẫn của điều luật, từ đó ra các quyết định không chính xác, gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến quyền và lợi ích của người khởi kiện. Cụ thể, tác giả xin được trình bày như sau:
Việc quy định đối với các quyết định giải quyết khiếu nại thì chỉ các quyết định giải quyết khiếu nại vụ việc cạnh tranh mới là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính dẫn đến ba quan điểm:
1. Quan điểm chỉ các quyết định phái sinh của QĐGQKN mới là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính
Quan điểm này nghĩa là quyết định giải quyết khiếu nại không phải là đối tượng khởi kiện, mà quyết định sau đó – quyết định phái sinh của quyết định giải quyết khiếu nại mới được coi là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính. Tuy nhiên sẽ có bất cập là: ngay sau khi quyết định giải quyết khiếu nại được ban hành, hiệu lực của quyết định ban đầu sẽ chấm dứt, thay vào đó là nội dung của QĐGQKN sẽ có hiệu lực và được thi hành. Người khởi kiện chỉ có thể tiếp tục khởi kiện quyết định sau của quyết định giải quyết khiếu nại đó. Tuy nhiên, nếu chủ thể ban hành QĐGQKN đó không ban hành một quyết định nào khác sau đó, người khởi kiện sẽ không thể khởi kiện được về vấn đề đó nữa. Lúc này, kể cả khi quay về khởi kiện quyết định ban đầu thì đơn khởi kiện cũng không được chấp nhận, bởi quyết định giải quyết khiếu nại đã thay thế hoàn toàn hiệu lực của quyết định trước đó. Như vậy, kể cả khi xét về quyền lợi chính đáng và hợp pháp của mình, người khởi kiện dù muốn hay không cũng không thể tiếp tục khởi kiện QĐGQKN mà chỉ có thể khởi kiện quyết định phái sinh của QĐGQKN đó nếu được ban hành.
Ví dụ: Ngày 24/12/2010 Uỷ ban nhân dân huyện X, thành phố Y ra quyết định số 113/QĐ–UBND về việc thu hồi 150m2 nhà và đất của ông Nguyễn Văn A với lý do nhà và đất của ông A nằm trong dự án quy hoạch khu đô thị mới. Tại quyết định này UBND huyện X đã đền bù cho ông A với mức giá là 2.000.000 đồng/m2. Ông A không đồng ý với mức đền bù này và đã làm đơn khiếu nại ngay sau đó và gửi đến UBND thành phố Y. Ngày 26/12/2010 UBND thành phố Y đã ra quyết định giải quyết khiếu nại số 114/QĐ–UBND của ông A với nội dung tăng mức đền bù cho ông A lên với giá 3.000.000 đồng/m2. Quyết định này ngay sau đó có hiệu lực và thay thế quyết định số 113/QĐ–UBND. Tuy nhiên, ông A vẫn không đồng ý về mức bồi thường này, bởi ông cho rằng nhà và đất của ông ở vị trí trung tâm của huyện, rất tiện lợi cho việc đi lại, sinh hoạt hàng ngày nên mức bồi thường phải là 10.000.000 đồng/m2. Vì vậy, ngày 28/12/2010 ông A đã làm đơn khởi kiện quyết định giải quyết khiếu nại số 114/QĐ–UBND của UBND thành phố Y và gửi đến Toà án nhân dân thành phố Y. Tuy nhiên, Toà án nhân dân thành phố Y đã không thụ lý đơn kiện của ông A với lý do quyết định giải quyết khiếu nại số 114/QĐ–UBND không phải là đối tượng khởi kiện.
Ngày 30/12/2010 ông A tiếp tục gửi đơn khởi kiện đến Toà án nhân dân thành phố Y với nội dung kiện quyết định số 113/QĐ–UBND của Uỷ ban nhân dân huyện X ngày 24/12/2010. Tuy nhiên, một lần nữa đơn khởi kiện của ông A lại không được thụ lý với lý do quyết định số 113/QĐ–UBND lúc này đã hết hiệu lực, nội dung của quyết định này đã được thay thế bởi quyết định giải quyết khiếu nại số 114/QĐ–UBND của thành phố X ngày 26/12/2013.
Ông A hết sức hoang mang vì không biết phải đi kiện quyết định nào thì mới được thụ lý đơn, và càng hoang mang hơn khi được Toà án nhân dân thành phố X “bật mí” là đơn của ông sẽ được thụ lý nếu như Uỷ ban nhân dân thành phố X ban hành thêm một quyết định nữa, sau quyết định giải quyết khiếu nại số 114/QĐ–UBND. Tuy nhiên, biết đến bao giờ thì mới có quyết định đó? Trong khi chủ thể có thẩm quyền ra quyết định số 114/QĐ–UBND và quyết định sau đó cùng là một? Như vậy, mặc dù biết rõ quyền và lợi ích chính đáng, hợp pháp của mình bị xâm hại nhưng ông A cũng không thể làm gì được, đành chấp nhận mất nhà và đất và nhận số tiền đền bù là 3.000.000 đồng/m2.
2. Quan điểm chỉ có QĐGQKN vụ việc cạnh tranh mới là đối tượng khởi kiện, còn các QĐGQKN khác không phải là đối tượng khởi kiện
Theo tác giả, quan điểm này cần phải cân nhắc, bởi khi các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền áp dụng pháp luật dựa trên quan điểm này thì chẳng khác nào đẩy người khởi kiện vào tình thế đi tìm “lá diêu bông”. Tác giả xin phân tích chia làm hai trường hợp như sau:
Trường hợp một: QĐGQKN có nội dung phù hợp với quyền lợi của người khiếu nại, người khiếu nại được bảo đảm đúng và đầy đủ quyền lợi của mình một cách chính đáng và hợp pháp. Trong trường hợp này có thể việc tranh chấp được giải quyết dứt điểm nhưng nếu QĐGQKN này lại xâm hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân khác thì người bị xâm hại lại không có quyền khởi kiện QĐGQKN này. Ví dụ: ông A khiếu nại việc UBND huyện B cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất bị thiếu 12 m2 trong diện tích đang cư trú do cha ông để lại cho ông A. UBND ra quyết định giải quyết khiếu nại là cho thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cũ và cấp mới cho giấy chứng nhận quyền sử dụng đất mới có bổ sung thêm 12 m2 đất bị thiếu của ông A. Ngay sau khi có QĐGQKN thì ông C (nhà liền kề của ông A) lại phát hiện phần diện tích cấp bổ sung của ông A lại nằm vào lối đi chung của 2 nhà. Nếu theo quan điểm trên thì ông C không thể khởi kiện QĐGQKN này được.
Trường hợp hai: QĐGQKN có nội dung chưa đáp ứng được đúng và đầy đủ quyền lợi chính đáng, hợp pháp của người khởi kiện, thậm chí gây thiệt hại cho quyền lợi của người khiếu nại:
Trong trường hợp này, nếu chỉ coi QĐGQKN về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh mới là đối tượng khởi kiện, còn các QĐGQKN khác không phải là đối tượng khởi kiện, người khiếu nại sẽ phải “chịu oan” và thiệt thòi rất lớn. Vì không thể khởi kiện QĐGQKN, người khiếu nại chỉ có thể quay về khởi kiện quyết định ban đầu. Tuy nhiên, quyết định ban đầu lúc này đã hết hiệu lực, không thể khởi kiện được nữa, mà thay vào đó là nội dung của QĐGQKN mới. QĐGQKN mới lại không phải là đối tượng khởi kiện, người khiếu nại lúc này bị “xoáy” vào một vòng luẩn quẩn, không thể khởi kiện được quyết định nào. Chưa kể, QĐGQKN mới có thể có nội dung gây ảnh hưởng, thiệt hại mới cho người khiếu nại mà quyết định trước đấy không có. Lúc này người khiếu nại lại trở về “câu chuyện cũ” là phải khởi kiện quyết định ban đầu, trong khi lại phải “hứng chịu” những thiệt hại mới mà QĐGQKN gây ra nhưng lại không được khởi kiện trực tiếp đối với QĐGQKN đã xâm hại đến quyền lợi ích của mình.
3. Quan điểm chỉ có QĐGQKN có nội dung bổ sung, thay đổi, huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ QĐHC trước đó mới được coi là đối tượng khởi kiện
Về quan điểm này, tác giả xin trình bày ba bất cập sau đây:
Thứ nhất, việc chỉ coi các QĐGQKN có nội dung bổ sung, thay đổi, huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính trước đó mới là đối tượng khởi kiện, còn các QĐGQKN có nội dung giữ nguyên phần nội dung của quyết định trước đó mà không có thay đổi gì thì không phải là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính sẽ dẫn đến việc chủ thể có thẩm quyền ra QĐGQKN giải quyết một cách tuỳ tiện. Với quan điểm này thì QĐGQKN lần 2 là quyết định có hiệu lực và phải được thi hành, không một chủ thể nào có quyền xem xét tính hợp pháp trong cách giải quyết của quyết định. Điều này vô hình chung đã tạo ra cho chủ thể ra QĐGQKN một “quyền lực tối thượng”, bởi quyết định này là “bất khả xâm phạm”, không ai có quyền “đụng” vào. Chủ thể ra quyết định này được “đặc cách”, “đứng ngoài vòng pháp luật” và không phải chịu trách nhiệm gì về việc ra QĐGQKN của mình.
Thứ hai, việc hiểu theo quan điểm này sẽ dễ dàng dẫn đến việc “vẽ đường cho hươu chạy”. Trên thực tế đã có nhiều trường hợp các Thẩm phán “giao bóng” cho chủ thể ra QĐGQKN với lý do quyết định ban đầu còn đang bị khiếu nại, phải có quyết định giải quyết khiếu nại rồi Toà mới nhận đơn khởi kiện. Trong khi đó, chủ thể nhận đơn khiếu nại lại cố tình kéo dài thời gian giải quyết khiếu nại. Người khiếu nại chỉ còn biết “nhẫn nhịn” chờ đợi QĐGQKN để sau đó còn được mang đơn đến tòa án để khởi kiện!
Cũng có trường hợp người dân không hiểu luật, cứ chờ đợi mãi mà vẫn chưa thấy có QĐGQKN, đến khi không chờ nổi nữa mới đem đơn đi kiện thì lúc đó đã quá thời hạn được khởi kiện.
Thứ ba, người ra quyết định hành chính ban đầu và quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu là một. Trường hợp này trên thực tế xảy ra rất nhiều và phổ biến. Thông thường, khi một quyết định hành chính được ban hành, chủ thể ra quyết định bao giờ cũng “hỏi ý kiến” cấp trên trước khi ra quyết định, hoặc chính các cơ quan, tổ chức, cá nhân cấp trên ra “chỉ thị” để cấp dưới làm theo. Như vậy ngay từ đầu, nội dung của các quyết định này đã là “mệnh lệnh” của cấp trên, theo đó người bị khiếu nại và người giải quyết khiếu nại lần đầu là một chủ thể, người giải quyết khiếu nại lần 2 là cấp trên của người ra quyết định hành chính ban đầu và đã có sự chỉ đạo thống nhất từ trước!
Ngoài ra, nếu phân loại các loại quyết định thì nếu quyết định giải quyết khiếu nại không thuộc lĩnh vực tố tụng thì không thể phân loại QĐGQKN vào loại quyết định nào khác ngoài quyết định hành chính. Nếu QĐGQKN không phải là một quyết định hành chính thì tác giả xin được phép hỏi các chuyên gia pháp lý: đây là loại quyết định gì?
Qua những phân tích trên có thể thấy việc quy định về đối tượng khởi kiện trong vụ án hành chính còn hết sức chung chung, chưa quy định được cụ thể rõ ràng những trường hợp nào là đối tượng khởi kiện, từ đó tạo ra các cách hiểu sai trong việc áp dụng pháp luật, cũng như tạo ra khe hở cho các cơ quan tiến hành tố tụng dựa vào để làm những việc trái pháp luật.
Cần nhìn nhận thẳng vào vấn đề là hiện nay có rất nhiều quyết định hành chính sai được ban hành bởi các cơ quan, tổ chức nhà nước có thẩm quyền, nhưng số lượng vụ án hành chính được giải quyết đúng hay được thụ lý là rất ít, mà một số nguyên nhân cơ bản là những lý do nêu trên. Tình trạng cán bộ “sách nhiễu”, lợi dụng pháp luật để làm khó người dân trong việc thụ lý đơn khởi kiện, cũng như việc né tránh để không “đụng chạm” tới các cá nhân, cơ quan công quyền vẫn xảy ra. Trên hết, pháp luật được thiết lập để xây dựng một nhà nước pháp quyền của dân, do dân và vì dân, nhưng với quy định như trên thì người dân bị đẩy vào thế “cô lập”, “lạc lõng” giữa hàng loạt các quy định của pháp luật và các cơ quan công quyền, bất lực với chính những quyền lợi chính đáng của mình. Chính vì vậy, thiết nghĩ việc sớm có văn bản hướng dẫn cụ thể về thẩm quyền giải quyết đối với các quyết định giải quyết khiếu nại hành chính là hết sức cần thiết. Tác giả cho rằng quyết định giải quyết khiếu nại về các quyết định hành chính và hành vi hành chính là một quyết định hành chính và đương nhiên thuộc đối tượng khởi kiện của vụ án hành chính. Qua đó mới tránh được việc áp dụng pháp luật một cách tuỳ tiện trong việc thụ lý hay không thụ lý đơn khởi kiện của người dân, hạn chế một phần nhũng nhiễu, tiêu cực trong các cơ quan có thẩm quyền, tăng cường trách nhiệm và cơ chế giám sát đối với người giải quyết khiếu nại, góp phần xây dựng một nhà nước của dân, do dân và vì dân.
Trên đây là một số vấn đề cần trao đổi, thảo luận, nếu có nhu cầu nghiên cứu thêm về lĩnh vực này xin vào trang Web của Bộ Tư pháp theo địa chỉ: http://nghiepvu.moj.gov.vn và chọn mục Thanh tra (sau khi vào trang Web này xin bạn bấm phím F5 để cập nhật trang Web). Cuối cùng, rất mong tiếp nhận những ý kiến phản hồi, trao đổi, chia xẻ kiến thức của các đồng nghiệp để cùng nhau xây dựng nghiệp vụ cho Ngành ngày càng hoàn thiện hơn. Thông tin phản hồi xin liên hệ theo địa chỉ của tác giả: Hoàng Quốc Hùng – Phó Chánh Thanh tra Bộ Tư pháp, Tel: 62739572 & 0913001513 & Email: Hunghq@moj.gov.vn./.