Một là, giải quyết khiếu nại trong đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước
Trong tổ chức và hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước, sẽ khó có thể tránh khỏi có những quyết định hành chính, hành vi hành chính của đơn vị đó, doanh nghiệp đó hoặc của người có thẩm quyền trái pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức, công chức, viên chức, người lao động. Vậy, doanh nghiệp phải giải quyết khiếu nại như thế nào? Vấn đề này trước khi Luật Khiếu nại ra đời thì vẫn còn bỏ ngỏ, khi xây dựng Luật cũng vẫn còn những ý kiến khác nhau. Có ý kiến thì cho rằng do, các đơn vị sự nghiệp công lập (các cơ sở y tế, giáo dục đào tạo, nghiên cứu khoa học, cơ quan báo chí, phát thanh, truyền hình…) và các doanh nghiệp nhà nước không phải là cơ quan quản lý hành chính nhà nước và hoạt động theo những cơ chế tự chủ riêng nên không phải là đối tượng áp dụng của Luật Khiếu nại vì Luật chỉ điều chỉnh các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước. Tuy nhiên, xuất phát từ việc các đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước hoạt động trên cơ sở lợi ích công và chịu sự chỉ đạo của các cơ quan nhà nước; Việc tổ chức và hoạt động của doanh nghiêp nhà nước do pháp luật quy định và bản thân quá trình điều hành đơn vị nghiệp, doanh nghiệp nhà nước cũng có những quyết định hành chính, hành vi hành chính. Do đó, mặc dù không phải là các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước nhưng Khoản 2, Điều 3 của Luật Khiếu nại vẫn quy định áp dụng quy định của Luật này để giải quyết các khiếu nại trong đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước. Nghị định số 75/2012/NĐ-CP đã dành hẳn chương II quy định về vấn đề này, trong đó Điều 3 của Nghị định giải thích "khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính trong đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước" là việc công dân, cơ quan, tổ chức, công chức, viên chức, người lao động trong đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước theo thủ tục quy định của pháp luật về khiếu nại đề nghị đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước, người có thẩm quyền trong đơn vị, doanh nghiệp đó xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính khi có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình.
Về thẩm quyền giải quyết Nghị định quy định rõ trong trường hợp này khiếu nại được giải quyết ở hai cấp như sau: Giải quyết lần đầu, người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập, người đại diện theo pháp luật của doanh nghiệp nhà nước có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của công chức, viên chức, người lao động do mình quản lý trực tiếp. Giải quyết lần 2, người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập cấp trên trực tiếp có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính mà người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập đã giải quyết mà còn khiếu nại; đối với đơn vị sự nghiệp công lập không có đơn vị sự nghiệp công lập cấp trên trực tiếp thì người đứng đầu cơ quan nhà nước quản lý đơn vị sự nghiệp công lập đó có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai. Khiếu nại đối với quyết định: hành chính, hành vi hành chính của đơn vị sự nghiệp công lập do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập thì Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực là người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai. Người đại diện theo pháp luật của doanh nghiệp nhà nước cấp trên trực tiếp có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính mà người đại diện theo pháp luật của doanh nghiệp nhà nước cấp dưới đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại. Đối với doanh nghiệp nhà nước do Bộ trưởng, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thành lập thì Bộ trưởng, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai. Đối với doanh nghiệp nhà nước do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập thì Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ quản lý nhà nước về lĩnh vực kinh doanh chính của doanh nghiệp đó có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai.
Về quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại, người bị khiếu nại, người giải quyết khiếu nại, thời hiệu khiếu nại, thời hạn giải quyết khiếu nại, trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính trong đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước thực hiện theo quy định chung giống như đối với những trường hợp theo quy định của Luật khiếu nại.
Hai là, nhiều người cùng khiếu nại về một nội dung
Trong thời gian qua tình trạng nhiều người dân cùng tiến hành khiếu nại về một hoặc một số nội dung mà họ cho là cơ quan nhà nước đã có những quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính gây thiệt hại tới quyền, lợi ích hợp pháp của mình diễn ra khá phổ biến ở nhiều địa phương. Mặc dù chưa được quy định trong các văn bản pháp luật, song trên các phương tiện thông tin đại chúng cũng như một số văn bản hành chính lâu nay thường gọi chung việc nhiều người dân cùng tiến hành khiếu nại nêu trên là “ khiếu nại đông người”. Đặc điểm đặc trưng của loại khiếu nại này là những người tham gia khiếu nại thường là người cùng một địa phương, họ không đồng tình với việc làm của chính quyền cơ sở, đã tập trung đông người kéo lên cơ quan nhà nước cấp trên để đòi được xem xét giải quyết. Dường như tất cả các đoàn khiếu nại có nhiều người tham gia đều có sự tổ chức nên họ đã tập trung được rất nhiều người kéo đến các cơ quan Trung ương hoặc nhà riêng các đồng chí lãnh đạo Đảng và Nhà nước nhất là trong thời gian Trung ương Đảng, Quốc hội họp, hoặc trong các dịp bầu cử đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp. Trên thực tế đã xảy ra nhiều vụ việc khiếu nại có nhiều người tham gia diễn ra trên diện rộng rất phức tạp và kéo dài, có nhiều nơi đã trở thành “điểm nóng” điển hình như ở các tỉnh, thành phố như tại Thái Bình (năm 1998), Nam Định (năm 2000), Hà Tây (năm 2004) Hà Nội, Bắc Ninh, Vĩnh Phúc, Hải Dương, Hưng Yên, Thành phố Hồ Chí Minh, Tiền Giang, Bến Tre, Tây Ninh, An Giang…. Nội dung khiếu nại của các đoàn khiếu nại đông người thường tập trung vào một hoặc một số nội dung liên quan trực tiếp tới cuộc sống của người dân như: quản lý tài chính, vốn quỹ, quản lý sử dụng đất đai, giải phóng mặt bằng xây dựng cơ sở hạ tầng …. và một số chính sách xã hội khác. Tình trạng khiếu nại đông người gay gắt, kéo dài …. diễn ra ở nhiều tỉnh thành phố trong thời gian qua đã ảnh hưởng không nhỏ tới ổn định chính trị, trật tự an toàn xã hội và xây dựng kinh tế của các địa phương; ảnh hưởng xấu tới môi trường đầu tư và phát triển trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế và khu vực hiện nay. Thực tế cho thấy tình hình khiếu nại đông người thời gian gần đây diễn biến khá phức tạp, có lúc tăng lúc giảm, song tính chất thì vẫn rất gay gắt, quyết liệt…. đặc biệt là chưa có dấu hiệu dừng lại. Có thể nói, đây là loại hình thức khiếu nại mới, khác hẳn với các khiếu nại hành chính thông thường, đòi hỏi phải có cái nhìn toàn diện để có cách giải quyết thích hợp có hiệu quả khi loại hình khiếu nại này xảy ra. Chính vì thế, để góp phần ổn định tình hình chính trị - xã hội, bảo đảm quyền lợi chính đáng của công dân, tạo điều kiện thuận lợi cho các cơ quan, đơn vị trong việc xử lý đối với các khiếu nại có nhiều người cùng tham gia, Luật khiếu nại đã có quy định mới về khiếu nại nhiều người, trong đó có các hình thức khiếu nại như nhiều người khiếu nại qua đơn, nhiều người đến khiếu nại trực tiếp, địa điểm để công dân thực hiện khiếu nại nhiều người và quyết định giải quyết khiếu nại nhiều người. Trên cơ sở các quy định của Luật, Nghị định số 75/2012/NĐ- CP đã quy định chi tiết, cụ thể về việc cử người trình bày khiếu nại. Điều 5 của Nghị định quy định khi nhiều người cùng khiếu nại về một nội dung thì phải cử người đại diện để trình bày nội dung khiếu nại. Người đại diện phải là người khiếu nại. Việc cử đại diện được thực hiện như sau: Trường hợp có từ 5- 10 người khiếu nại thì cử 1 hoặc 2 người đại diện, nếu có từ 10 người khiếu nại trở lên thì có thể cử thêm người đại diện nhưng không quá 5 người. Việc cử người đại diện để trình bày khiếu nại phải được thể hiện bằng văn bản; người đại diện phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về tính hợp pháp của việc đại diện và văn bản cử đại diện.
Nghị định cũng quy định trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc phối hợp xử lý trường hợp nhiều người cùng khiếu nại về 1 nội dung ở xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã), theo đó: Khi phát sinh nhiều người cùng khiếu nại về một nội dung ở xã, phường, thị trấn, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã có trách nhiệm phân công cán bộ tiếp đại diện của những người khiếu nại để nghe trình bày nội dung khiếu nại. Trường hợp phức tạp, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã chủ trì, phối hợp với Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị - xã hội có liên quan tiếp, nghe đại diện của người khiếu nại trình bày nội dung khiếu nại. Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã có trách nhiệm chỉ đạo Công an cấp xã giữ gìn trật tự công cộng nơi có người khiếu nại tập trung; thuyết phục, hướng dẫn người khiếu nại thực hiện việc khiếu nại đúng quy định pháp luật.
Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã thụ lý để giải quyết theo quy định pháp luật khiếu nại thuộc thẩm quyền, nếu khiếu nại không thuộc thẩm quyền thì hướng dẫn công dân đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết.
Ba là, công khai quyết định giải quyết khiếu nại
Mặc dù, thời gian gần đây đã có những quy định của pháp luật về công khai minh bạch trong hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị, nói chung, công khai trong hoạt động giải quyết khiếu nại nói riêng nhưng trên thực tế việc công khai vẫn còn rất hạn chế, nhiều trường hợp còn lạm dụng những quy định về bí mật nhà nước để hạn chế công khai hoặc không thì việc công khai cũng còn khá hình thức, chưa đi vào thực chất. Để bảo đảm tính minh bạch trong giải quyết khiếu nại, lần đầu tiên Luật Khiếu nại (Khoản 2, Điều 41) đã quy định người giải quyết khiếu nại lần hai phải công bố công khai quyết định giải quyết khiếu nại theo một hoặc một số hình thức công khai gồm: công bố tại cuộc họp cơ quan, tổ chức nơi người bị khiếu nại công tác; niêm yết tại trụ sở làm việc hoặc nơi tiếp công dân của cơ quan, tổ chức đã giải quyết khiếu nại; thông báo trên phương tiện thông tin đại chúng; Khoản 3, Điều 41 của Luật cũng quy định giao cho Chính phủ quy định chi tiết về việc này. Trên cơ sở đó, Điều 12 của Nghị định đã quy định chi tiết về việc này như sau: trong thời hạn 15 ngày, kể từ khi có quyết định giải quyết khiếu nại, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần 2 có trách nhiệm công khai quyết định giải quyết khiếu nại theo các hình thức Luật định.
Trường hợp công bố tại cuộc họp thì thành phần tham dự cuộc họp phải bao gồm: Người ra quyết định giải quyết khiếu nại, người khiếu nại hoặc đại diện, người bị khiếu nại và cơ quan, tổ chức có người có liên quan. Trước khi tiến hành cuộc họp công khai, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại phải có văn bản thông báo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan biết, thời gian thông báo phải trước 3 ngày làm việc.
Việc thông báo quyết định giải quyết khiếu nại trên các phương tiện thông tin đại chúng được thực hiện trên báo nói, báo hình, báo viết, báo điện tử. Người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại có trách nhiệm chọn 1 trong các phương tiện thông tin đại chúng thực hiện việc thông báo. Trường hợp cơ quan của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại có Cổng thông tin điện tử hoặc Trang thông tin điện tử, phải công khai trên Cổng thông tin điện tử hoặc Trang thông tin điện tử. Số lần thông báo trên báo nói ít nhất 2 lần phát sóng, trên báo hình ít nhất 2 lần phát sóng, trên báo viết ít nhất 2 số báo phát hành. Thời gian đăng tải trên báo điện tử, trên Cổng thông tin điện tử hoặc trên Trang thông tin điện tử ít nhất là 15 ngày, kể từ ngày đăng thông báo. Trường hợp niêm yết tại trụ sở làm việc hoặc nơi tiếp công dân của cơ quan, tổ chức đã giải quyết khiếu nại, thời gian niêm yết quyết định giải quyết khiếu nại ít nhất là 15 ngày, kể từ ngày niêm yết.
Bốn là, thi hành quyết định giai quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật
Thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật là công việc có ý nghĩa quan trọng trong việc bảo đảm hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, khôi phục các quyền và lợi ích chính đáng của công dân, cơ quan, tổ chức… Mặc dù vậy, qua tổng kết công tác giải quyết khiếu nại cho thấy kết quả thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật còn nhiều hạn chế và có không ít khó khăn… Nguyên nhân chính dẫn đến tình trạng này một mặt là do các cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật đã không thực hiện nghiêm chỉnh, kịp thời các quy định mà quyết định giải quyết khiếu nại đề ra; mặt khác cũng phải thừa nhận rằng do các quy định pháp luật về khiếu nại về công việc này còn qúa “ sơ sài ” bởi chúng chưa hội đủ những quy định cần thiết về cách thức, trình tự, thủ tục tiến hành… thiếu các chế tài phù hợp để đảm bảo cho việc thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật có kết quả trên thực tế. Để khắc phục những hạn chế nói trên, tạo cơ sở pháp lý cho việc thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật, bên cạnh việc quy định rõ về thời điểm quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật; người có trách nhiệm thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật; cách thức, trình tự, thủ tục thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật, Luật Khiếu nại còn giao cho Chính phủ quy định chi tiết việc “ thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật”. Trên cơ sở đó, Nghị định số 75/2012/NĐ-CP đã quy định chi tiết về trách nhiệm của người giải quyết khiếu nại (Điều 13), người bị khiếu nại (Điều 14), người khiếu nại (Điều 15), người có quyền, lợi ích hợp pháp liên quan (Điều 16), cơ quan, tổ chức quản lý cán bộ, công chức (Điều 17), cơ quan được giao tổ chức thi hành (Điều 18) và trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân khác trong việc thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật.
Đặc biệt, xuất phát từ đòi hỏi của thực tế cần phải xem xét lại việc giải quyết khiếu nại có vi phạm pháp luật, mặc dù Luật Khiếu nại không giao Chính phủ quy định chi tiết nội dung này nhưng căn cứ vào các quy định tại Điều 23, 24 và 26 của Luật, Nghị định số 75/2012/NĐ- CP đã quy định khi phát hiện việc giải quyết khiếu nại vi phạm pháp luật gây thiệt hại đến lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức hoặc có tình tiết mới làm thay đổi nội dung vụ việc khiếu nại, Thủ tướng Chính phủ yêu cầu người có thẩm quyền giải quyết lại vụ việc khiếu nại hoặc giao Thanh tra Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, kiểm tra, xem xét lại vụ việc, báo cáo Thủ tướng Chình phủ chỉ đạo giải quyết.
Thanh tra Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, có quyền kiến nghị người có thẩm quyền giải quyết lại vụ việc khiếu nại hoặc báo cáo Thủ tướng Chính phủ, nếu phát hiện việc giải quyết khiếu nại vi phạm pháp luật, gây thiệt hại đến lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức hoặc có tình tiết mới làm thay đổi nội dung vụ việc khiếu nại.
Sau khi kiểm tra xem xét lại vụ việc khiếu nại, trường hợp Thủ tướng Chính phủ kết luận là đúng pháp luật, người ra quyết định giải quyết khiếu nại tổ chức thi hành quyết định giải quyết khiếu nại và thông báo công khai chấm dứt việc xem xét, giải quyết vụ khiếu nại. Trường hợp Thủ tướng Chính phủ kết luận việc giải quyết khiếu nại sai một phần hoặc sai toàn bộ, người ra quyết định giải quyết khiếu nại lại vụ việc, sửa sai, khôi phục quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại và thông báo công khai việc giải quyết lại vụ việc khiếu nại.
Người giải quyết khiếu nại, người khiếu nại, người bị khiếu nại, người có quyền, nghĩa vụ liên quan, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan, có trách nhiệm thực hiện chỉ đạo, kết luận của Thủ tướng Chính phủ, kiến nghị của Thanh tra Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng.
Nguyễn Thắng Lợi - Phó Chánh Thanh tra Bộ Tư pháp