Luật và Pháp lệnh của Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội là văn bản quy phạm pháp luật chứa đựng những chủ trương, chính sách lớn, điều chỉnh toàn bộ các quan hệ trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội. Do đó, hoạt động xây dựng luật và pháp lệnh của Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội có một vị trí hết sức quan trọng trong quá trình lập pháp. Hoạt động này ngày càng trở nên quan trọng trong điều kiện nước ta hiện nay.
Trong những năm qua, Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã có nhiều cố gắng trong hoạt động xây dựng luật, pháp lệnh, góp phần quan trọng vào việc tiếp tục thể chế hóa đường lối, chính sách của Đảng trên các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội, làm cho hệ thống pháp luật ngày càng hoàn thiện hơn, đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý xã hội bằng pháp luật, phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh và hội nhập kinh tế quốc tế. Bên cạnh những kết quả đã đạt được, hoạt động xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội vẫn còn nhiều hạn chế. Trong phạm vi bài này, tôi chỉ giới hạn nội dung trình bày trong phạm vi những hạn chế trong hoạt động xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội và phương hướng khắc phục. Những hạn chế đó là:
1. Sự quá tải một cách trầm trọng của Chương trình xây dựng luật và pháp lệnh của Quốc hội. Các dự án luật, pháp lệnh do các cơ quan tổ chức trình là quá lớn so với khả năng chuẩn bị cũng như quỹ thời gian, còn một số dự án được đưa vào Chương trình nhưng chưa xem xét một cách toàn diện (Trong nhiệm kỳ Quốc hội khóa XI, số dự án luật, pháp lệnh được thông qua chỉ đạt gần 80%).
- Phương hướng khắc phục: Cần có sự thay đổi linh hoạt về mức độ, phạm vi điều chỉnh của luật, pháp lệnh đối với các nhóm quan hệ xã hội. Bên cạnh việc xây dựng các luật, pháp lệnh có phạm vi điều chỉnh rộng lớn, điều chỉnh đồng bộ một nhóm quan hệ xã hội như hiện nay, chúng ta cũng cần ban hành các luật, pháp lệnh linh hoạt hơn, có phạm vi điều chỉnh hẹp, tập trung vào những vấn đề bức xúc nhưng cần thiết phải có sự điều chỉnh của luật. Cần đổi mới các nội dung thảo luận về dự án luật, pháp lệnh, tại các phiên họp của Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội, các đại biểu chỉ thảo luận những vấn đề lớn còn có ý kiến khác nhau do ban soạn thảo đưa ra. Đồng thời, thay vì thời gian thảo luận dự án ở tổ quá nhiều như hiện nay, Quốc hội cần tăng cường thời gian làm việc tại hội trường đi vào các vấn đề trọng tâm, trọng điểm của dự án cần thông qua.
2. Việc lập chương trình xây dựng luật và pháp lệnh chưa sát thực tế, chưa dự báo đầy đủ yêu cầu của thực tiễn nên tính khả thi chưa cao. Hệ thống pháp luật còn thiếu những luật, pháp lệnh điều chỉnh những lĩnh vực quan trọng của đời sống xã hội như bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng, mang thai hộ, quảng cáo... Việc ban hành luật, pháp lệnh chỉ mới đáp ứng được một phần nhỏ nhu cầu điều chỉnh trước mắt các mối quan hệ xã hội quan trọng.
- Phương hướng khắc phục: Tiếp tục ban hành những luật, pháp lệnh quan trọng để điều chỉnh những lĩnh vực chủ yếu của đời sống xã hội như đã nêu trên.
3. Do chưa nhận thức đầy đủ và quan tâm đúng mức đến nhiệm vụ xây dựng luật, pháp lệnh nên một số cơ quan chủ trì soạn thảo, tham gia soạn thảo chưa dành thời gian hợp lý và đề cao tinh thần trách nhiệm trong việc chuẩn bị dự án nên chất lượng một số dự án luật, pháp lệnh chưa bảo đảm.
- Phương hướng khắc phục: Các cơ quan cần tập trung, dành thời gian thỏa đáng hơn cho công tác xây dựng luật, pháp lệnh và xem đây là nhiệm vụ trọng tâm trong hoạt động của mình.
4. Tình trạng dự án không được tổ chức soạn thảo kịp thời, đúng trình tự vẫn còn; Hầu hết các dự án luật không được gửi đến cơ quan thẩm tra, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Quốc hội đúng thời hạn quy định. Kỷ cương, kỷ luật trong công tác xây dựng văn bản còn lỏng lẻo. Sự “khất lần” thời gian trình đang diễn ra một cách phổ biến (đến hạn nhưng không trình hoặc đưa ra các lý do không chính đáng), mặt khác cũng có Bộ, ngành trình đúng tiến độ, nhưng không đủ thủ tục hoặc không bảo đảm chất lượng.
- Phương hướng khắc phục: Cần có một quy định (dưới hình thức Nghị quyết của Quốc hội hoặc Ủy ban Thường vụ Quốc hội) về tăng cường năng lực cho hoạt động lập pháp thông qua các mối quan hệ giữa các cơ quan (đặc biệt là giữa cơ quan của Quốc hội với các Bộ, ngành thuộc Chính phủ), tiếp tục đổi mới cách thức phối hợp giữa các cơ quan hữu quan trong công tác xây dựng pháp luật; xác định rõ trách nhiệm và mối quan hệ phối hợp giữa cơ quan chủ trì soạn thảo và các cơ quan tham gia.
5. Hoạt động của Ban soạn thảo dự án luật, pháp lệnh, sự phối hợp giữa cơ quan chủ trì soạn thảo với các cơ quan, tổ chức hữu quan còn thiếu chặt chẽ và mang tính hình thức.
- Phương hướng khắc phục: Đề cao vai trò của Ban soạn thảo. Ban soạn thảo phải có đại diện của Bộ, ngành và các chuyên gia, các nhà khoa học trong lĩnh vực cần dự thảo, các cơ quan cần có sự phối hợp chặt chẽ trong công tác xây dựng luật, pháp lệnh. Thực tế cho thấy, khi soạn thảo mỗi dự án luật, pháp lệnh chúng ta lại thành lập một ban soạn thảo “mang tính lâm thời”, do vậy chưa có tính chuyên nghiệp trong việc soạn thảo các dự án. Để khắc phục tình trạng này thì trong mỗi Bộ, cơ quan ngang bộ cần phải có một Thứ trưởng phụ trách công tác xây dựng pháp luật chuyên trách. Ở cấp Chính phủ cần thành lập một Hội đồng Thứ trưởng của các bộ, ngành. Hội đồng này có nhiệm vụ thảo luận, chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh trước khi đưa ra cuộc họp của Chính phủ.
6. Các quy định về vai trò và sự tham gia của Đại biểu Quốc hội trong quá trình xây dựng dự án luật, pháp lệnh được ghi nhận trong các văn bản pháp luật cao nhất của Nhà nước ta: Hiến pháp, Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, trong thực tế, vai trò của Đại biểu Quốc hội còn hạn chế. Vai trò này có chăng chỉ là việc Đại biểu Quốc hội thảo luận cho ý kiến và biểu quyết về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Đại biểu Quốc hội ít khi trình dự án luật, pháp lệnh cho Quốc hội (quyền sáng kiến lập pháp) mặc dù pháp luật có quy định cho phép.
- Phương hướng khắc phục: Cần có biện pháp nâng cao năng lực, trình độ cho các Đại biểu Quốc hội, cán bộ công chức trong bộ máy của Quốc hội, cung cấp cho họ những chính sách và pháp luật của một số nước trong khu vực và trên thế giới về các lĩnh vực có liên quan. Nên có định hướng khuyến khích Đại biểu Quốc hội trình các dự án luật, pháp lệnh hoặc chủ trì soạn thảo dự án luật, pháp lệnh. Trước mắt nên bắt đầu từ các luật, pháp lệnh đơn giản. Văn phòng Quốc hội cụ thể hóa cơ chế giúp đỡ các đại biểu Quốc hội về kinh phí và các điều kiện cần thiết khác để thực hiện việc này, cần có phương án bố trí hợp lý số đại biểu hoạt động chuyên trách, trong đó tập trung vào lĩnh vực xây dựng luật, pháp lệnh. Trong thời gian tới, thay vì mỗi năm họp 2 phiên họp thường kỳ như hiện nay, Quốc hội có thể họp một năm 3 kỳ với thời gian họp hợp lý.
7. Cán bộ, công chức tham gia xây dựng văn bản chưa được trang bị đầy đủ kỹ năng, kỹ thuật soạn thảo, hoạch định những tư tưởng chính của văn bản.
- Phương hướng khắc phục: Nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ làm công tác xây dựng luật, pháp lệnh bằng việc bồi dưỡng các kiến thức chuyên ngành, kỹ năng xây dựng pháp luật và hoạch định chính sách, mở các lớp ngắn hạn trong và ngoài nước để bồi dưỡng, tăng cường đội ngũ cán bộ chuyên môn nhằm bảo đảm tính khả thi và hiệu lực thực tế của các luật, pháp lệnh.
8. Việc tiếp thu, lấy ý kiến của các nhà quản lý, nhà khoa học, các đối tượng chịu sự điều chỉnh trực tiếp của văn bản còn hạn chế.
- Phương hướng khắc phục: Xây dựng cơ chế huy động sự tham gia tích cực của các chuyên gia, nhà khoa học vào công tác xây dựng luật, pháp lệnh, tăng cường năng lực của bộ máy giúp việc của Quốc hội trong công tác lập pháp. Trong quá trình soạn thảo, thông qua luật, pháp lệnh, có những vấn đề gì còn có những quan điểm khác nhau giữa các cơ quan nên có thảo luận, phản biện thật sự khoa học, khách quan, tránh quan niệm cho rằng, theo “thẩm quyền của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội” thì cứ ban hành mà không hỏi ý kiến các cơ quan chủ trì soạn thảo luật, pháp lệnh, dẫn đến khó triển khai quy định cụ thể trong thực tiễn được, cần có phản biện khoa học về các vấn đề quan trọng trong nội dung dự thảo; tổ chức các cuộc hội thảo về các nội dung liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực và các đối tượng chịu sự điều chỉnh trực tiếp của các quy phạm pháp luật để thống nhất các nội dung trong dự thảo.
9. Kinh phí cho soạn thảo luật, pháp lệnh hiện nay còn rất hạn chế, chưa thật sự đáp ứng để bảo đảm cho việc nâng cao chất lượng và thu hút các nhà khoa học, các nhà quản lý vào quá trình phản biện khoa học, khách quan.
- Phương hướng khắc phục: Tăng cường kinh phí cho hoạt động xây dựng luật, pháp lệnh. Các dự án luật, pháp lệnh phải được xem như những công trình khoa học lớn, có sự đầu tư thích đáng về mặt tài chính để thu hút trí tuệ của các chuyên gia, các nhà khoa học vào công tác lập pháp. Hằng năm, Chính phủ cần dự toán một khoản ngân sách hợp lý cho việc xây dựng luật, pháp lệnh trình Quốc hội quyết định. Cần có cơ chế tài chính hữu hiệu để công tác xây dựng văn bản có hiệu quả hơn, nếu được thí điểm một vài văn bản được xây dựng dưới hình thức “đấu thầu” thì chất lượng sẽ khả quan hơn, nên có thí điểm và nhân rộng trong quá trình xây dựng luật, pháp lệnh.
Bùi Dương Phú-Sở Tư pháp tỉnh Bến Tre