1. Chính sách, pháp luật về cứu trợ xã hội?
Có thể hiểu, cứu trợ xã hội (CTXH) là sự cứu tế và trợ giúp của nhà nước, cộng đồng xã hội đối với các thành viên của mình khi họ lâm vào hoàn cảnh khó khăn đặc biệt vì các nguyên nhân khác nhau nhằm giúp họ vượt qua hoàn cảnh khó khăn, tái hòa nhập đời sống cộng đồng xã hội.
Chính sách, pháp luật về CTXH là một bộ phận quan trọng của chính sách, pháp luật an sinh xã hội nói chung. Trong đó xác định rõ đối đượng và điều kiện hưởng cứu trợ, các chế độ cứu trợ, nguồn kinh phí thực hiện cứu trợ...
Từ trước đến nay, chính sách CTXH đã được thể chế hóa thành các quy định pháp luật để điều chỉnh hoạt động CTXH. Qua mỗi giai đoạn phát triển kinh tế - xã hội, pháp luật về CTXH ngày càng được hoàn thiện hơn. Hiện nay, điều chỉnh các hoạt động CTXH có các văn bản pháp luật chủ yếu sau:
- Nghị định của Chính phủ số 67/2007/NĐ-CP ngày 13/4/2007 về chính sách trợ giúp các đối tượng bảo trợ xã hội;
- Nghị định của Chính phủ số 13/2010/NĐ-CP ngày 27/02/2010 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 67/2007/NĐ-CP;
- Thông tư của Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội số 09/2007/TT-BLĐTBXH ngày 13/7/2007 hướng dẫn một số điều của Nghị định số 67/2007/NĐ-CP;
- Thông tư của Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội số 26/2008/TT-BLĐTBXH ngày 10/11/2008 sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư số 09/2007/TT-BLĐTBXH;
- Thông tư liên tịch của Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội và Bộ Nội vụ số 32/2009/TTLT-BLĐTBXH-BNV ngày 21/9/2009 hướng dẫn nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức và định mức cán bộ, nhân viên của cơ sở bảo trợ xã hội công lập.
- Nghị định của Chính phủ số 68/2008/NĐ-CP ngày 30/5/2008 quy định điều kiện, thủ tục thành lập, tổ chức, hoạt động và giải thể cơ sở bảo trợ xã hội;
- Thông tư của Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội số 07/2009/TT-BLĐTBXH ngày 30/3/2009 hướng dẫn thực hiện một số điều của Nghị định số 68/2008/NĐ-CP;
- Nghị định của Chính phủ số 148/2007/NĐ-CP ngày 25/9/2007 về tổ chức, hoạt động của quỹ xã hội, quỹ từ thiện;
- Thông tư của Bộ Nội vụ số 09/2008/TT-BNV ngày 31/12/2008 hướng dẫn thực hiện một số điều của Nghị định số 148/2007/NĐ-CP.
Ngoài ra, còn nhiều văn bản pháp luật khác khác của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp về công tác CTXH.
2. Thực trạng chính sách, pháp luật về cứu trợ xã hội ở Việt Nam
2.1. Về đối tượng và điều kiện hưởng CTXH
CTXH gồm hai chế độ: CTXH thường xuyên và CTXH đột xuất. Pháp luật hiện hành quy định về đối tượng và điều kiện hưởng CTXH như sau:
a. Đối tượng và điều kiện hưởng CTXH thường xuyên:
(1) Trẻ em mồ côi và người có hoàn cảnh tưởng tự trẻ em mồ côi, bao gồm:
- Trẻ em mồ côi cả cha và mẹ, mất nguồn nuôi dưỡng;
- Trẻ em bị bỏ rơi, mất nguồn nuôi dưỡng
- Trẻ em mồ côi cha hoặc mẹ nhưng người còn lại là mẹ hoặc cha mất tích theo quy định của Bộ luật Dân sự hoặc không đủ năng lực, khả năng để nuôi dưỡng theo quy định của pháp luật;
- Trẻ em có cha và mẹ, hoặc cha hoặc mẹ đang trong thời gian chấp hành hình phạt tù tại trại giam, không còn người nuôi dưỡng;
- Trẻ em nhiễm HIV/AIDS thuộc hộ gia đình nghèo.
- Người chưa thành niên từ đủ 16 đến dưới 18 tuổi nhưng đang đi học văn hóa, học nghề, có hoàn cảnh như các trẻ em nêu trên.
(2) Người cao tuổi, bao gồm:
- Người cao tuổi cô đơn, thuộc hộ gia đình nghèo;
- Người cao tuổi còn vợ hoặc chồng nhưng già yếu, không có con, cháu, người thân thích để nương tựa, thuộc hộ gia đình nghèo.
(3) Người từ 85 tuổi trở lên không có lương hưu hoặc trợ cấp bảo hiểm xã hội.
(4) Người tàn tật nặng không có khả năng lao động hoặc không có khả năng tự phục vụ.
(5) Người mắc bệnh tâm thần thuộc các loại tâm thần phân liệt, rối loạn tâm thần đã được cơ quan y tế chuyên khoa tâm thần chữa trị nhiều lần nhưng chưa thuyên giảm.
(6) Người nhiễm HIV/AIDS không còn khả năng lao động, thuộc hộ gia đình nghèo.
(7) Gia đình, cá nhân nhận nuôi dưỡng trẻ em mồ côi, trẻ em bị bỏ rơi.
(8) Hộ gia đình có từ 02 người trở lên tàn tật nặng, không có khả năng tự phục vụ hoặc có từ 02 người mắc bệnh tâm thần thuộc các loại tâm thần phân liệt, rối loạn tâm thần đã được cơ quan y tế chuyên khoa tâm thần chữa trị nhiều lần nhưng chưa thuyên giảm.
(9) Người đơn thân thuộc diện hộ nghèo, đang nuôi con nhỏ dưới 16 tuổi; trường hợp con đang đi học văn hoá, học nghề được áp dụng đến dưới 18 tuổi.
b. Đối tượng và điều kiện hưởng CTXH đột xuất:
Đối tượng được CTXH đột xuất là những người, hộ gia đình gặp khó khăn do hậu quả thiên tai hoặc những lý do bất khả kháng khác gây ra, bao gồm:
(1) Hộ gia đình có người chết, mất tích;
(2) Hộ gia đình có người bị thương nặng;
(3) Hộ gia đình có nhà bị đổ, sập, trôi, cháy, hỏng nặng;
(4) Hộ gia đình bị mất phương tiện sản xuất, lâm vào cảnh thiếu đói;
(5) Hộ gia đình phải di dời khẩn cấp do nguy cơ sạt lở đất, lũ quét;
(6) Người bị đói do thiếu lương thực;
(7) Người gặp rủi ro ngoài vùng cư trú dẫn đến bị thương nặng, gia đình không biết để chăm sóc;
(8) Người lang thang xin ăn trong thời gian tập trung chờ đưa về nơi cư trú.
So với quy định trước đây, cả đối tượng hưởng CTXH thường xuyên và CTXH đột xuất đều được mở rộng một cách đáng kể. Từ chỗ có 4 nhóm đối tượng hưởng CTXH thường xuyên và 7 nhóm đối tượng hưởng CTXH đột xuất theo Nghị định số 07/2000/NĐ-CP ngày 09/3/2000 về chính sách CTXH và Nghị định số 168/2004/NĐ-CP ngày 20/9/2004 sửa đổi, bổ sung Nghị định số 07/2000/NĐ-CP, nay đã có 9 nhóm đối tượng được hưởng CTXH thường xuyên và 8 nhóm đối tượng được hưởng CTXH đột xuất theo Nghị định số 67/2007/NĐ-CP ngày 13/4/2007 và Nghị định số 13/2010/NĐ-CP ngày 27/02/2010 sửa đổi, bổ sung Nghị định số 67/2007/NĐ-CP. Trong từng nhóm đối tượng đã được quy định trong các văn bản pháp luật trước đây cũng có sự mở rộng bằng cách thêm đối tượng cụ thể trong nhóm hoặc giảm bớt những điều kiện cụ thể mà từng đối tượng phải đáp ứng. Có thể khẳng định đây là điểm tiến bộ lớn nhất của chính sách, pháp luật về CTXH hiện nay so với giai đoạn trước. Điều này phản ánh trình độ phát triển kinh tế - xã hội của nước ta qua từng thời kỳ, song điều quan trọng hơn là sự quan tâm của Đảng và Nhà nước ta đến công tác xã hội nói chung, công tác CTXH nói riêng ngày càng được khẳng định nhằm thực hiện mục tiêu đưa chính sách CTXH đến với mọi cá nhân, hộ gia đình gặp khó khăn, bất hạnh, tạo điều kiện tối đa để người dân tiếp cận với các chính sách xã hội một cách thuận tiện nhất.
Tuy nhiên, bên cạnh thành công đó thì quy định về đối tượng và điều kiện hưởng CTXH vẫn còn bộc lộ những hạn chế nhất định, như:
- Độ bao phủ của chính sách CTXH chưa thực sự rộng khắp, chưa tạo điều kiện thật thuận lợi cho các đối tượng có nhu cầu tiếp cận được với sự bảo vệ của chính sách này, nhất là ở những địa phương có điều kiện kinh tế khó khăn.
- Chưa có sự thống nhất giữa việc xác định đối tượng trẻ em (người dưới 16 tuổi) được hưởng CTXH với việc xác định độ tuổi của người lao động (người đủ 15 tuổi). Thiết nghĩ những người đã đủ 15 tuổi cần đi làm để tự nuôi sống bản thân, không nên đưa vào đối tượng hưởng CTXH, trừ trường hợp đặc biệt không thể đi làm kiếm sống.
- Chưa có sự giải thích công bằng về điều kiện hưởng CTXH. Nhìn chung các đối tượng hưởng CTXH thường xuyên điều kiện khá khắt khe, chưa kể việc có những đối tượng thực tế đủ điều kiện hưởng CTXH thường xuyên nhưng vì sự thiếu thiện chí, công tâm hoặc vô trách nhiệm của những người làm công tác xét duyệt hồ sơ mà vô tình hay hữu ý đã gạt bỏ một lượng không nhỏ các đối tượng đủ điều kiện ra ngoài danh sách được hưởng CTXH thường xuyên của địa phương mình. Trong khi đó, điều kiện và thực tế thực hiện CTXH đột xuất lại khá dễ dàng, đại khái.
2.2. Các chế độ CTXH
* Chế độ CTXH thường xuyên bao gồm:
- Trợ cấp hàng tháng tùy từng đối tượng cụ thể và điều kiện sinh hoạt (tại cộng đồng hay tại cơ sở bảo trợ xã hội, nhà xã hội tại cộng đồng).
- Được cấp thẻ bảo hiểm y tế hoặc khám, chữa bệnh không phải trả tiền ở các cơ sở y tế công lập.
- Hỗ trợ học văn hóa, học nghề đối với các đối tượng còn đang theo học văn hóa, học nghề.
- Hỗ trợ kinh phí mai táng khi chết.
- Riêng những đối tượng thuộc diện đặc biệt khó khăn không thể tự lo được cuộc sống thì được xem xét, tiếp nhận vào cơ sở bảo trợ xã hội hoặc nhà xã hội tại cộng đồng. Các đối tượng sống tại cơ sở bảo trợ xã hội của nhà nước ngoài các chế độ trên, còn được hưởng:
+ Trợ cấp để mua sắm tư trang, vật dụng phục vụ cho sinh hoạt đời sống thường ngày;
+ Trợ cấp để mua thuốc chữa bệnh thông thường; riêng người nhiễm HIV/AIDS được hỗ trợ điều trị nhiễm trùng cơ hội mức 250.000 đồng/người/năm;
+ Trợ cấp vệ sinh cá nhân hàng tháng đối với đối tượng nữ trong độ tuổi sinh đẻ.
* Chế độ CTXH đột xuất bao gồm:
- Trợ cấp một lần bằng tiền hay bằng hiện vật tùy từng đối tượng và loại rủi ro mà đối tượng gặp phải.
- Hộ gia đình có người là lao động chính bị chết, mất tích; hộ gia đình bị mất phương tiện sản xuất; hộ gia đình có nhà bị đổ, sập, trôi, cháy, hỏng nặng, lâm vào cảnh bị đói do thiếu lương thực, ngoài khoản trợ cấp một lần, được xem xét trợ giúp thêm các khoản sau cho đến khi hộ thoát khỏi diện nghèo:
+ Miễn, giảm học phí cho người đang học văn hoá, học nghề.
+ Được cấp thẻ bảo hiểm y tế hoặc khám chữa bệnh miễn phí tại các cơ sở chữa bệnh của Nhà nước.
+ Được vay vốn ưu đãi để phát triển sản xuất.
Xét về ưu điểm thì quy định về các chế độ CTXH hiện nay có những ưu điểm sau:
- Nhà nước đã quy định nhiều loại chế độ trợ cấp khác nhau để đáp ứng các loại nhu cầu khác nhau của các đối tượng hưởng cứu trợ.
- Mức trợ cấp CTXH thường xuyên đã được quy định căn cứ vào mức sống tối thiểu của cộng đồng dân cư để đảm bảo cho đối tượng hưởng trang trải cho những nhu cầu cấp thiết nhất trong cuộc sống hàng ngày.
- Đối tượng hưởng CTXH đột xuất đã được bổ sung thêm các chế độ ngoài trợ cấp một lần bằng tiền hay bằng hiện vật.
Tuy nhiên, bên cạnh đó còn một vài điểm chưa hợp lý cần tiếp tục nghiên cứu, chỉnh sửa cho phù hợp hơn. Đó là:
- Chưa có sự thống nhất trong việc quy định chế độ áp dụng cho nhóm đối tượng (7), (8), (9) trong chế độ CTXH thường xuyên.
- Mức chuẩn trợ cấp CTXH thường xuyên (180.000 đồng/tháng, áp dụng từ ngày 13/4/2010) vẫn còn khá thấp so với mức chuẩn nghèo của Việt Nam (khoảng 80% chuẩn nghèo hiện nay và dưới 60% chuẩn nghèo giai đoạn 2011 – 2015). Theo mức chuẩn này, cá nhân có thể được trợ cấp CTXH thường xuyên thấp nhất là 180.000 đồng/tháng, mức cao nhất là 360.000 đồng/tháng. Như vậy, so với mức sống tối thiểu (được coi là bằng lương tối thiểu chung – mức áp dụng từ ngày 01/5/2010 là 730.000 đồng/tháng) thì mức trợ cấp CTXH thường xuyên thấp nhất chỉ đáp ứng 24,66%, cao nhất chỉ đáp ứng 49,32% mức sống tối thiểu. Vẫn biết mức trợ cấp CTXH thường xuyên được quy định trong Nghị định 13/2010/NĐ-CP chỉ là mức thấp nhất, trên cơ sở đó tùy vào điều kiện kinh tế - xã hội của địa phương mà có thể quy định áp dụng cho người hưởng cứu trợ mức trợ cấp cao hơn. Song dù sao mức trợ cấp đã được quy định khó có thể giúp người hưởng cứu trợ vượt qua được khó khăn và có thể tạo ra sự không đồng đều trong mức trợ giúp giữa các địa phương bởi nguồn kinh phí đảm bảo cho công tác này không giống nhau.
2.3. Nguồn kinh phí thực hiện CTXH
Nguồn kinh phí thực hiện CTXH trước hết do ngân sách nhà nước bảo đảm, bên cạnh đó còn dựa vào nguồn đóng góp tự nguyện (từ thiện) của các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước. Cụ thể:
* Nguồn kinh phí trợ cấp CTXH thường xuyên thuộc cấp nào thì do ngân sách cấp đó đảm bảo theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước và các văn bản hướng dẫn thi hành.
Ngoài ra, các cơ sở bảo trợ xã hội, nhà xã hội tại cộng đồng được tiếp nhận, sử dụng và quản lý các nguồn kinh phí và hiện vật (nếu có) do các tổ chức, cá nhân đóng góp và giúp đỡ từ thiện.
* Nguồn kinh phí để thực hiện cứu trợ đột xuất bao gồm: Ngân sách địa phương tự cân đối; Trợ giúp của các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước hỗ trợ trực tiếp cho địa phương hoặc thông qua Chính phủ, các đoàn thể xã hội.
Trường hợp các nguồn kinh phí trên không đủ để thực hiện cứu trợ đột xuất thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh báo cáo Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội và Bộ Tài chính để tổng hợp đề xuất trình Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định hỗ trợ từ nguồn ngân sách trung ương.
Quy định về nguồn kinh phí thực hiện CTXH như hiện nay thể hiện được vai trò, trách nhiệm của nhà nước, nhất là các địa phương đối với công tác CTXH, đồng thời thể hiện được trách nhiệm của cộng đồng xã hội đối với các thành viên của mình. Tuy nhiên, qua quy định này cũng dễ dàng nhận thấy những bất cập sau đây:
- Kinh phí thực hiện CTXH (cả thường xuyên và đột xuất) chủ yếu dựa vào ngân sách địa phương tự cân đối. Điều này gây ra rất nhiều khó khăn cho những địa phương nguồn thu ít hoặc các địa phương thường xảy ra thiên tai, dịch bệnh. Từ đó gây ra sự thiếu công bằng trong việc tiếp cận chính sách xã hội của người dân trong các địa phương khác nhau như đã đề cập.
- Sự trợ giúp trên tinh thần từ thiện của cộng đồng xã hội cho công tác CTXH là thực sự cần thiết. Tuy nhiên với sự thiếu thuận tiện về mặt thủ tục và những biểu hiện tiêu cực trong việc sử dụng các nguồn tài chính, hiện vật thực hiện CTXH (trong đó có phần đóng góp từ thiện của cộng đồng xã hội) đã làm ảnh hưởng không nhỏ tới sự tham gia của cộng đồng xã hội vào công tác này. Điều này thể hiện sự bất cập trong công tác quản lý nhà nước về công tác CTXH nói chung, quản lý nguồn tài chính thực hiện CTXH nói riêng, trong đó đáng chú ý là công tác tổ chức thực hiện CTXH.
3. Khuyến nghị
Từ những đánh giá về những điểm bất hợp lý trong chính sách, pháp luật về CTXH ở Việt Nam hiện nay, chúng tôi có một số khuyến nghị sau:
- Thứ nhất, về đối tượng và điều kiện hưởng CTXH:
+ Cần nghiên cứu mở rộng đối tượng hưởng CTXH phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội từng thời kỳ. Chẳng hạn, trong đối tượng hưởng CTXH thường xuyên có thể áp dụng cho cả những hộ gia đình có thu nhập dưới mức chuẩn nghèo do Chính phủ công bố từng thời kỳ hay những hộ gia đình, cá nhân nhận nuôi dưỡng người cao tuổi cô đơn không nơi nương tựa...; trong đối tượng hưởng CTXH đột xuất có thể mở rộng cho cả những cá nhân gặp khó khăn đột xuất mà không phải do nguyên nhân khách quan, như: nạn nhân của bạo lựa gia đình, nạn nhân của việc buôn bán phụ nữ, trẻ em...
+ Cần chỉnh sửa lại điều kiện hưởng CTXH thường xuyên của nhóm trẻ em mồ côi và các đối tượng tương tự theo quy định tại khoản 1 Điều 4 Nghị định số 67/2007/NĐ-CP để bảo đảm sự thống nhất giữa việc xác định đối tượng trẻ em được hưởng CTXH với việc xác định độ tuổi của người lao động. Theo chúng tôi nên hạ độ tuổi của nhóm này xuống dưới 15 tuổi, trừ trường hợp đặc biệt (đang đi học văn hóa) thì có thể áp dụng đến dưới 18 tuổi. Nếu quy định như vậy sẽ bảo đảm được trách nhiệm của đối tượng hưởng trợ cấp CTXH với chính mình, tránh sự ỷ lại và tránh lãng phí nguồn kinh phí CTXH trong bối cảnh kinh phí còn eo hẹp, cần phải phân bổ cho nhiều đối tượng khác.
+ Cần bảo đảm công bằng hơn trong điều kiện hưởng CTXH giữa các nhóm đối tượng CTXH thường xuyên và giữa đối tượng CTXH thường xuyên với đối tượng CTXH đột xuất.
- Thứ hai, về các chế độ áp dụng đối với các đối tượng hưởng CTXH:
+ Cần có sự thống nhất trong việc quy định chế độ áp dụng cho nhóm đối tượng (7), (8), (9) trong chế độ CTXH thường xuyên.
+ Cần nghiên cứu nâng mức trợ cấp CTXH thường xuyên để các đối tượng hưởng có thể tiếp cận được mức sống tối thiểu một cách chắc chắn, thay vì phải thụ động trông chờ vào sự giúp đỡ hảo tâm của cộng đồng xã hội như hiện nay.
- Thứ ba, về nguồn kinh phí thực hiện CTXH:
Vẫn tiếp tục duy trì kinh phí thực hiện CTXH từ hai nguồn như hiện nay: ngân sách nhà nước và sự đóng góp từ thiện của cộng đồng xã hội. Song:
+ Cần điều tiết kinh phí từ ngân sách nhà nước cho công tác CTXH một cách hợp lý hơn để tháo gỡ khó khăn cho những địa phương nguồn thu ít và các địa phương thường xảy ra thiên tai, dịch bệnh, đồng thời bảo đảm công bằng trong việc tiếp cận chính sách xã hội của người dân trong tất cả các địa phương.
+ Cần thành lập quỹ CTXH thống nhất để có thể tập trung, khuyến khích các nguồn đóng góp tự nguyện của các tổ chức, cá nhân và có điều kiện để có thể tổ chức thực hiện thống nhất, bảo đảm cho quỹ này được chi đúng mục đích, đạt hiệu quả cao nhất.
- Thứ tư, về tổ chức thực hiện:
+ Cần đẩy mạnh công tác tuyên truyền, vận động toàn dân tham gia công tác cứu trợ xã hội, trong đó nên nghiên cứu và đưa vào áp dụng rộng rãi hơn mô hình “chăm sóc thay thế” (các cá nhân, hộ gia đình có điều kiện tự nguyện nhận chăm sóc các đối tượng CTXH). Việc mở rộng mô hình này một mặt thể hiện được truyền thống tốt đẹp của người dân Việt Nam – lá lành đùm là rách, mặt khác giảm gánh nặng cho ngân sách nhà nước.
+ Cần nhân rộng mô hình “nhà xã hội” và khuyến khích phát triển các cơ sở bảo trợ xã hội của tư nhân để khắc phục hiện tượng quá tải của các cơ sở bảo trợ xã hội của nhà nước. Trong đó cần tranh thủ sự tham gia trực tiếp hoặc cộng tác của các tổ chức chính trị - xã hội, các đoàn thể nhân dân và khi cần thiết nên có sự hỗ trợ tài chính từ ngân sách nhà nước.
+ Cần phát triển mạng lưới nhân viên xã hội nhằm tham vấn, giúp các đối tượng tiếp cận với chính sách CTXH.
- Thứ năm, cần pháp điển hóa pháp luật về CTXH bằng việc ban hành Luật CTXH (Luật Trợ giúp xã hội).
TS Nguyễn Xuân Thu-Trường Đại học Luật Hà Nội