Tây Ban Nha là một quốc gia Tây Âu có sự cải cách Hiến pháp gần đây nhất. Mô hình tổ chức các cơ quan tư pháp của Tây Ban Nha có nhiều điểm khác Việt Nam. Việc cải cách ngành Toà án của nước này giữa thời điểm thông qua Hiến pháp năm 1978 và thời điểm gia nhập EU năm 1986 đã được tiến hành mạnh mẽ nhằm đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế do số lượng án tăng nhanh, tình trạng án tồn đọng nhiều, chế độ ưu đãi thẩm phán còn chưa thoả đáng v.v..
Một trong các biện pháp hữu hiệu góp phần thực hiện thành công cải cách tư pháp tại Tây Ban Nha là việc giao công tác quản lý toà án về tổ chức cho một cơ quan độc lập là Hội đồng tư pháp quốc gia. Bài viết dưới đây của tác giả Đặng Hoàng Oanh giới thiệu về cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ của thiết chế này với mục đích cung cấp một số thông tin tham khảo cho các nhà hoạch định chính sách và pháp luật của Việt Nam trong quá trình hoàn thiện tổ chức, bộ máy các cơ quan tư pháp - một trong các nhiệm vụ quan trọng đã được đặt ra trong Nghị quyết Số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị về Chiến lược về cải cách tư pháp đến năm 2020.
Tương tự như các tổ chức công khác, ngành tư pháp (toà án) cần phải được quản lý và tổ chức tốt mới có thể cung cấp dịch vụ một cách nhanh chóng và hiệu quả. Bên cạnh đó, do tính chất đặc thù so với các thiết chế công khác, ngành tư pháp còn cần phải hoạt động một cách độc lập và không chịu sức ép từ các nhánh quyền lực khác của nhà nước. Để việc quản lý toà án không ảnh hưởng đến sự độc lập của ngành tư pháp, nhiều nước đã thành lập ra các hội đồng tư pháp quốc gia— cơ quan tách biệt khỏi các cơ quan khác của nhà nước với thành phần gồm các thẩm phán được lựa chọn hoặc quản lý hệ thống toà án bằng các cách khác. Mặc dù các hội đồng này khác nhau tuỳ từng nước, nhưng sự thành công của chúng phụ thuộc vào cách thức mà các nhà hoạch định chính sách nhìn nhận vấn đề thành phần của các hội đồng, việc lựa chọn các thành viên, nhiệm vụ và trách nhiệm của họ. Kinh nghiệm của Tây Ban Nha với Hội đồng tư pháp quốc gia (Consejo General del Poder Judicia) cho thấy cách thức mà một nước đã xử lý các vấn đề này và phát hiện các nhân tố cần phải cân nhắc khi giải quyết các vấn đề đó.
Thành phần và việc lựa chọn các thành viên
Hiến pháp Tây Ban Nha quy định Hội đồng gồm có Chánh án Toà án tối cao là Chủ tịch Hội đồng và 20 thành viên với nhiệm kỳ 5 năm. Luật cơ bản về Toà án ngày 01/7/1985 của Tây Ban Nha quy định việc thành lập, tổ chức và hoạt động của toà án và các cơ quan xét xử khác.[i] Luật này cũng quy định thành phần của Hội đồng tư pháp quốc gia, chức năng của Hội đồng trong việc bổ nhiệm, đề bạt, kiểm tra và kỷ luật thẩm phán.
Ở một số nước, tất cả các thành viên Hội đồng đều là thẩm phán, trong khi tại một số nước khác thẩm phán chiếm thiểu số, thậm chí chỉ mang tính hình thức. Hội đồng tư pháp ở Tây Ban Nha kết hợp cả hai mô hình này. Hiến pháp quy định trong số 20 thành viên của Hội đồng phải có 12 thành viên là thẩm phán, 8 thành viên còn lại là luật sư hoặc luật gia. Cơ cấu thành phần như vậy là nhằm bảo đảm cho những mối quan tâm của ngành tư pháp sẽ được nhiều người ngoài giới thẩm phán biết đến. Theo Hiến pháp thì 8 thành viên không phải là thẩm phán sẽ được bổ nhiệm bởi đa số 3/5 thành viên của Nghị viện. Tuy nhiên, Hiến pháp lại không quy định về thủ tục lựa chọn 12 thẩm phán nói trên. Ban đầu, 12 thành viên này sẽ do các thẩm phán bầu nhưng vào năm 1985 Nghị viện chịu trách nhiệm lựa chọn tất cả các thành viên của Hội đồng. Sau đó, 10 thành viên đã được Hạ nghị viện lựa chọn và 10 thành viên được lựa chọn bởi Thượng nghị viện. Việc lựa chọn ở cả hai Viện đều phải theo nguyên tắc đa số 2/3. Việc chuyển từ cơ chế bầu bởi các thẩm phán sang cơ chế tuyển chọn bởi Nghị viện chỉ được quyết định sau những cuộc tranh luận gay gắt. Đảng xã hội chiếm đa số trong Nghị viện đã ủng hộ việc thay đổi này, còn Đảng bảo thủ đối lập thì chống lại. Kể từ 1985 vấn đề này đã trở thành tâm điểm trong sự căng thẳng giữa các phe phái chính trị ở Tây Ban Nha, và nhiều lập luận khác nhau đã được đưa ra nhằm ủng hộ hoặc chống lại các cách thức tuyển chọn các thành viên là thẩm phán. Những người chống việc bầu của thẩm phán nêu ra hai khó khăn. Thứ nhất, quy trình bầu cử trong đó cả thẩm phán và các hiệp hội của họ đều đóng vai trò chủ chốt có thể gây ra sự xung đột về mặt hệ tư tưởng trong ngành tư pháp - như đã từng xẩy ra trong các cuộc bầu cử vào năm 1980. Mặc dù các thẩm phán Tây Ban Nha không thể thuộc các đảng chính trị nhưng họ lại tham gia các hiệp hội tư pháp. Về mặt pháp lý, các hiệp hội này độc lập với các đảng, nhưng chúng phản ánh tư tưởng chính trị. Những người phản đối việc lựa chọn các thành viên tư pháp cho rằng các cuộc bầu cử dẫn đến sự căng thẳng mang tính đảng phái cho ngành tư pháp, làm ảnh hưởng đến hoạt động đúng đắn của ngành toà án và làm xấu đi hình ảnh của toà án trong con mắt công chúng.
Khó khăn thứ hai là nếu các thành viên Hội đồng do thẩm phán lựa chọn thì họ sẽ quan tâm nhiều hơn đến lợi ích của những người đã bầu ra mình. Sự lo ngại về cách xử sự thiên vị này không chỉ là vấn đề riêng đối với Tây Ban Nha. Điều này cũng đã được thể hiện trong đề nghị gần đây tại Pháp, theo đó các thẩm phán chỉ chiếm thiểu số trong các thành viên của Hội đồng. Bên cạnh đó, nhiều người đã phản đối mạnh mẽ việc Nghị viện Tây Ban Nha bầu toàn bộ Hội đồng. Lý do phản đối chính là phương pháp này có thể giúp cho các đảng chính trị chia chác số ghế trong Hội đồng. Người ta lo ngại rằng thành phần mang tính "ý thức hệ" có thể thể hiện sự đại diện của các đảng phái trong Nghị viện.
Theo những người phản đối, nếu điều này xảy ra thì không những làm ảnh hưởng đến hình ảnh của Hội đồng với tư cách là một cơ quan phi đảng phái, mà còn tạo điều kiện cho các đảng gây ảnh hưởng đối với các toà án. Các quyết định của Hội đồng — có tác động đến việc lựa chọn, đề bạt và theo dõi thẩm phán — sẽ thể hiện sự ảnh hưởng của các đảng đối với các thành viên Hội đồng, và do vậy, làm giảm nghiêm trọng tính độc lập của ngành tư pháp.
Mặc dù theo kinh nghiệm ở Tây Ban Nha và một số nước khác thì không có câu trả lời duy nhất đúng cho câu hỏi về cách thức lựa chọn thành viên của Hội đồng, nhưng kinh nghiệm đó đã chỉ ra một số vấn đề cần phải cân nhắc khi lựa chọn một giải pháp nào đó. Trước hết, giống như tại Tây Ban Nha, nếu Hiến pháp cho phép các nhà lập pháp một hành lang rộng khi quyết định về cách thức lựa chọn các thành viên, thì phương pháp được lựa chọn — do Nghị viện, các thẩm phán lựa chọn hoặc được lựa chọn theo phương án khác — cần được xác định bằng thoả thuận giữa đảng chiếm đa số và phe đối lập.
Ở Tây Ban Nha, mỗi khi có nỗ lực nhằm sửa đổi, bổ sung luật điều chỉnh Hội đồng trước khi có sự đồng thuận giữa các đảng thì y như rằng dẫn đến tranh cãi trong công chúng, làm giảm quyền hạn và tính hợp pháp của Hội đồng. Kết luận thứ hai là nếu phương án ưu tiên là để cho Nghị viện bầu các thành viên của Hội đồng thì vai trò của các đảng phải được giảm đến mức tối thiểu.
Do vậy, điều quan trọng là làm sao bảo đảm để quy trình bầu cử không bị các đảng chiếm đa số cũng như các đảng chiếm thiếu số lợi dụng nhằm nắm quyền lực về phía mình. Thay vào đó, các nhóm nghị sỹ khác nhau phải đạt được sự đồng thuận về các ứng cử viên có đủ tiêu chuẩn theo quy định. Điều này không những có thể được thực hiện bằng việc yêu cầu phải có một đa số lớn hơn khi bầu cử mà còn có thể được thực hiện bằng việc lập ra một uỷ ban của các đảng để giới thiệu ứng cử viên (như đã từng xẩy ra ở Tây Ban Nha năm 1996) hoặc bằng việc cho phép các hiệp hội của thẩm phán hoặc của những người hành nghề luật khác có một vai trò trong giai đoạn giới thiệu ứng cử viên. Về khía cạnh này, tháng 5 năm 2001 Chính phủ Tây Ban Nha và các đảng đối lập lớn nhất đã đạt được một thoả thuận mang tính thoả hiệp, theo đó 12 thành viên là thẩm phán của Hội đồng sẽ do Nghị viện bầu trong danh sách 36 ứng cử viên do các hiệp hội thẩm phán hoặc các nhóm thẩm phán khác giới thiệu.
Một câu hỏi thực tế cần phải đề cập là về khoảng thời gian mà các thành viên Hội đồng cần dành cho công việc của Hội đồng. Các nhà hoạch định chính sách của Tây Ban Nha quyết định rằng các thành viên Hội đồng cần dành toàn bộ thời gian và sức lực của mình cho hoạt động của Hội đồng. Quan điểm này đã bị phê phán với lập luận rằng khối lượng công việc không thể là lý do chính đáng để có 20 thành viên chuyên trách và một vị Chủ tịch. Vì số lượng thành viên đã được quy định trong Hiến pháp, do đó có ý kiến cho rằng chỉ nên có một số thành viên (trong ban thường trực) làm việc chuyên trách. Các thành viên còn lại cần phải cân đối giữa công việc của Hội đồng với hoạt động nghề nghiệp của họ.
Chức năng của Hội đồng
Tại Tây Ban Nha, cũng như ở các nước châu Âu khác, về mặt truyền thống, nhiệm vụ quản lý các hoạt động hành chính của các toà án được giao cho bên hành pháp và thường là Bộ Tư pháp thực hiện. Bên hành pháp sẽ lựa chọn thẩm phán, quyết định địa vị hành chính của thẩm phán và thi hành kỷ luật đối với thẩm phán. Khi lập ra Hội đồng tư pháp thì Tây Ban Nha phải phân chia trách nhiệm về các vấn đề tổ chức giữa Hội đồng và bên hành pháp. Do Hiến pháp chỉ quy định về các chức năng chính của Hội đồng như bổ nhiệm, đề bạt, kiểm tra và thi hành kỷ luật đối với thẩm phán, còn dành cho Nghị viện quyền quy định cụ thể về các chức năng này. Qua nhiều năm, các biện pháp khác nhau đã mở rộng nhiệm vụ của Hội đồng để tới mức bao hàm hầu như tất cả các vấn đề về tổ chức liên quan đến ngành tư pháp. Hội đồng đứng ra tổ chức việc lựa chọn thẩm phán thông qua các kỳ thi chính thức, quản lý Trường tư pháp, quyết định đề bạt, thuyên chuyển, cấp giấy phép và phân công công việc cho thẩm phán. Hội đồng còn tiến hành kiểm tra và áp dụng chế tài kỷ luật thông qua phiên họp toàn thể của Hội đồng hoặc Uỷ ban kỷ luật của mình.
Tuy nhiên, nhiều nhiệm vụ vẫn thuộc về bên hành pháp, nhất là những nhiệm vụ liên quan đến nhân viên hành chính, quản lý trụ sở và trang thiết bị làm việc của toà án. Để bảo đảm hiệu quả, ngành hành pháp thậm chí còn tiếp tục xử lý một số vấn đề ảnh hưởng trực tiếp đến thẩm phán như quản lý lương và lương hưu của thẩm phán.
Kinh nghiệm cho thấy tốt hơn hết là nên giao cho hành pháp các chức năng mà một tổ chức quản lý tập thể lớn kiểu như Hội đồng khó thực hiện được một cách có hiệu quả. Kinh nghiệm cũng cho thấy những vấn đề phát sinh khi các cơ quan nhà nước khác nhau được giao các trách nhiệm chồng chéo nhau. Hai cách tiếp cận sau đã được áp dụng. Một mặt, trong thời gian qua, hầu như mọi vấn đề liên quan đến thẩm phán đều được giao cho Hội đồng quyết định và dần dần chấm dứt sự tham gia của bên hành pháp. Trường tư pháp và chức năng tuyển chọn thẩm phán đã được chuyển giao cho Hội đồng vào năm 1994.
Gần đây Hội đồng còn đề nghị được trao quyền đối với Hội phúc lợi tư pháp. Mặt khác, nhu cầu phối hợp hoạt động giữa Hội đồng và bên hành pháp đã dẫn đến việc thành lập vào năm 1996 các uỷ ban hỗn hợp giữa Hội đồng và Chính phủ ở cấp trung ương và cấp khu vực. Hội đồng không có quyền lập pháp, mặc dù có thể ban hành các quy tắc để thực hiện các quy định liên quan đến công tác quản lý toà án. Hội đồng cũng phải hợp tác với Nghị viện. Hội đồng phải báo cáo ý kiến của mình, không có giá trị bắt buộc, về các dự thảo luật mà Chính phủ muốn trình Nghị viện liên quan đến các vấn đề ảnh hưởng đến ngành tư pháp và bảo vệ các quyền cơ bản của công dân. Báo cáo của Hội đồng phải kèm theo dự thảo luật của Chính phủ gửi cho Nghị viện. Nghị viện cũng có thể yêu cầu Hội đồng gửi báo cáo về ý kiến của Hội đồng đối với bất kỳ vấn đề nào mà Nghị việc thấy cần thiết. Mặc dù Hội đồng không có thẩm quyền chính thức để đưa ra sáng kiến pháp luật nhưng có thể gửi cho các nhà làm luật đề nghị và đề xuất, đôi khi việc này được thực hiện một cách tương đối thường xuyên. Năm 1997, Hội đồng đã soạn thảo Sách trắng về tư pháp, trong đó có các đề nghị cải cách và tinh giản ngành tư pháp và năm 2000 Hội đồng ban hành Bản kiến nghị về cải cách tư pháp.
Giám sát và trách nhiệm
Hội đồng không phải là một toà án. Nhiệm vụ của nó mang tính chất quản lý và hành chính. Theo quy định của pháp luật, Hội đồng xây dựng và thực hiện các chính sách liên quan đến tổ chức của ngành tư pháp. Như vậy, Hội đồng có trách nhiệm ban hành hướng dẫn và các định hướng, một việc có thể dẫn đến các chính sách sai lầm hoặc các chính sách đi ngược lại sự vận hành một cách có trật tự của hệ thống tư pháp. Còn nữa, vì Hội đồng chịu trách nhiệm về thực hiện các quy định pháp luật điều chỉnh ngành tư pháp cho nên có khả năng các hành vi của Hội đồng trái với các quy định pháp luật đó. Vì vậy đã nẩy sinh câu hỏi về trách nhiệm của Hội đồng: trách nhiệm chính trị về các hướng dẫn sai lầm mà Hội đồng đưa ra và trách nhiệm pháp lý về vi phạm pháp luật. Về trách nhiệm chính trị, Hiến pháp và pháp luật quy định không cách chức trong trường hợp có sự phê phán từ phía Nghị viện.
Ở Tây Ban Nha, hầu hết tất cả các vấn đề liên quan đến thẩm phán đều được giao cho Hội đồng đảm nhận. Điều này là xuất phát từ mong muốn bảo đảm sự độc lập của các thành viên Hội đồng, những người chỉ có thể bị cách chức khi họ thực hiện một hành vi cụ thể bị luật nghiêm cấm. Mặc dù vậy nhưng Hội đồng vẫn chịu sự giám sát của Nghị viện. Theo quy định của pháp luật thì Hội đồng có nghĩa vụ trình Nghị viện báo cáo hàng năm về hoạt động của mình kèm theo kiến nghị về các biện pháp cần áp dụng. Chủ tịch Hội đồng thường phải xuất hiện trước Uỷ ban tư pháp của cả hai Viện. Mỗi Viện còn có thể yêu cầu các thành viên Hội đồng có mặt tại Viện đó hoặc tại các uỷ ban của mình. Và như đã nói ở trên, Nghị viện có thể yêu cầu Hội đồng báo cáo về các hoạt động của Hội đồng. Do vậy, cho dù Hội đồng không mang trên mình nghĩa vụ chính trị nhưng phải chịu trách nhiệm trước công chúng về hành động của mình. Các hành vi hành chính của Hội đồng có thể bị xem xét lại bởi Hội đồng hành chính của Toà án tối cao. Việc này là phù hợp với pháp luật Tây Ban Nha, trong đó quy định mọi cơ quan hành chính công đều chịu sự kiểm soát tư pháp.[ii]
[i] Hiến pháp năm 1978 cho phép Nhà nước tổ chức các toà án thành 5 khu vực địa hạt. Hiến pháp chia quyền tài phán quốc gia ra thành 17 Cộng đồng tự trị khác nhau (Comunidades Autonomas) mà sau đó được chia thành các tỉnh (Provincias), quận (Partidos) và thành phố (Municipales).
Toà án Tây Ban Nha gồm ba cấp: Toà án sơ thẩm Juzgados và toà án cấp cao của tỉnh; Toà án phúc thẩm (toà án cao nhất tại mỗi Cộng đồng tự trị); Toà án tối cao tại Madrid.
Các cơ quan khác cũng hết sức quan trọng đối với hệ thống tư pháp ở Tây Ban Nha. Hội đồng tư pháp quốc gia bảo đảm sự độc lập của thẩm phán thông qua việc bổ nhiệm và giám sát cán bộ của các toà án đó. Bộ Tư pháp chịu trách nhiệm về quản lý hệ thống tư pháp ở Tây Ban Nha, kể cả phân bổ nhân sự trong các toà án. Văn phòng Tổng Chưởng lý của Nhà nước thực hiện việc truy tố các vụ án nhân danh Chính phủ và xã hội.
[ii] Tuy nhiên, cũng cần phải nói thêm rằng, việc này cũng không tránh khỏi một số ý kiến chỉ trích của những người cho rằng toà án có thể xem xét lại các hành vi của cơ quan chịu trách nhiệm quản lý các thẩm phán.
Đặng Hoàng Oanh, Vụ Hợp tác quốc tế - Bộ Tư pháp
_________________________________
Các bài có liên quan: