Khái niệm thế nào là văn bản quy phạm pháp luật tuy đã được hiểu một cách tương đối thống nhất từ 1996 theo Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 và lại càng rõ hơn trong Luật Ban hành VBQPPL năm 2008. Tuy nhiên, trong quá trình áp dụng Luật, vẫn còn rất nhiều vướng mắc nảy sinh liên quan đến việc phân biệt văn bản nào là VBQPPL và những người làm công tác thực tiễn đòi hỏi nhất thiết phải có những những tiêu chí rõ ràng hơn nữa để giúp họ có thể phân biệt... Tất cả những vấn đề này đã được đề cập tới trong buổi Hội thảo khoa học với chủ đề “Nhận diện các đặc trưng của văn bản quy phạm pháp luật” do Viện Khoa học pháp lý – Bộ Tư pháp tổ chức ngày 22/8.
Lý thuyết – khó có thể đưa ra một định nghĩa cụ thể hơn
Như đã nói ở trên, xét về mặt lý thuyết (trong đó bao gồm cả lý thuyết khoa học và luật thực định) từ Luật Ban hành VBQPPL năm 1996, khái niệm về VBQPPL đã được hiểu một cách tương đối thống nhất gồm các tiêu chí cần và đủ như: có chứa quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện bằng các biện pháp theo quy định của pháp luật... Đặc biệt, khác với văn bản hành chính, việc ban hành VBQPPL phải tuân thủ các quy định chặt chẽ về trình tự, thủ tục từ cách thức tổ chức, soạn thảo, cho đến việc lấy ý kiến, thẩm định, thông qua...Và, một văn bản sẽ đương nhiên không được coi là VBQPPL nếu như thiếu chỉ một trong số những điều kiện cần và đủ đó.
Vậy, một câu hỏi đặt ra ở đây là việc làm rõ thế nào là VBQPPL có tác dụng gì? Theo PGS.TS Dương Đăng Huệ - Vụ trưởng Vụ Pháp luật dân sự - kinh tế, Bộ Tư pháp, việc làm rõ thế nào là VBQPPL sẽ có 3 tác dụng với hoạt động thực tiễn. Đó là, giúp thúc đẩy nhanh quá trình xây dựng, ban hành văn bản; giúp các cơ quan Nhà nước có điều kiện thực hiện một cách nhanh nhạy các chủ trương, chính sách và các biện pháp quản lý khác thuộc thẩm quyền của mình; cuối cùng là giúp người dân bảo vệ được quyền và lợi ích chính đáng của mình.
Thực tiễn – sinh động với nhiều dạng văn bản
Mặc dù xét về mặt lý thuyết, một định nghĩa về VBQPPL như vậy tưởng như đã quá rõ ràng để giúp cho việc xác định rõ thế nào là VBQPPL. Tuy nhiên, trong thực tế vẫn còn rất nhiều vướng mắc nảy sinh liên quan đến việc phân biệt văn bản nào là VBQPPL. TS. Đinh Dũng Sỹ - Phó Vụ trưởng – Vụ Pháp luật, Văn phòng Chính phủ đã chỉ ra một số dạng văn bản rất khó xác định đó là VBQPPL hay văn bản hành chính, không những gây nhiều tranh cãi trong giới học thuật, gây phiền toái cho cơ quan ban hành, áp dụng pháp luật và đôi khi tranh chấp, thậm chí dẫn đến tranh tụng trong tư pháp. Đó là những văn bản chứa đựng lẫn lộn cả quy tắc xử sự chung mang tính quy phạm lẫn cả những nội dung không mang tính quy phạm; là những văn bản không chứa đựng quy tắc xử sự chung nhưng lại khoác lên mình chiếc áo quy phạm pháp luật; là VBQPPL nhưng lại bị hạn chế về không gian, thời gian không để áp dụng cho tất cả mọi người, mọi quan hệ xã hội; và là văn bản mang bản chất là VBQPPL nhưng do có khiếm khuyết về trình tự, thủ tục nên không được coi là VBQPPL.
Theo GS.TS Lê Hồng Hạnh – Viện trưởng Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp, những loại văn bản khó xác định như vậy thường ra đời từ những nguyên nhân như: cơ quan ban hành “trốn” thủ tục rườm rà tức là thay vì soạn thảo các VBQPPL theo trình tự, thủ tục phức tạp thì lại ban hành văn bản cá biệt để được nhanh chóng, thuận tiện hơn; hay do sự thiếu hiểu biết về pháp luật dẫn đến văn bản không chứa quy phạm pháp luật nhưng lại được ban hành dưới hình thức VBQPPL gây tốn kém về tiền của, công sức và thời gian cũng như hạn chế tính kịp thời của văn bản. Từ thực tế này, không những những người làm công tác thực tiễn đòi hỏi nhất thiết phải có tiêu chí rõ ràng hơn nữa để giúp phân biệt nhằm xác định được trách nhiệm soạn thảo, mà việc đó cũng khắc phục được tình trạng văn bản không cần thẩm định vẫn yêu cầu phải thẩm định, văn bản cần thẩm định lại không được thẩm định, như mới đây Bộ Xây dựng đã có công văn gửi Đề án nhà ở công vụ đề nghị Bộ Tư pháp thẩm định nhưng đã bị từ chối vì theo Luật Ban hành VBQPPL hiện hành thì quyết định phê duyệt đề án không phải là VBQPPL.
Sẽ sớm có hướng dẫn tiêu chí xác định
Lĩnh hội ý kiến đa dạng của đại biểu có mặt tại Hội thảo, Thứ trưởng Thường trực Bộ Tư pháp Hoàng Thế Liên cho rằng sự xung đột giữa luật thực định và thực tiễn đối với cùng một vấn đề, mà cụ thể ở đây là tiêu chí xác định các đặc trưng của VBQPPL cũng là một điều dễ hiểu và bình thường trong hoạt động pháp luật bởi luật là “cái chung” nên không thể phản ánh hết mọi “cái riêng”, luật là “công thức” chứ không bao giờ là “lời giải” mà đã là “công thức” thì có thể phù hợp với bài toán này nhưng chưa chắc đã phù hợp với bài toán kia. Theo Thứ trưởng, có hai vấn đề nhìn thấy được ở đây là cần thiết phải sớm đưa ra một tiêu chí hướng dẫn để giúp phân biệt thế nào là văn bản hành chính, văn bản áp dụng pháp luật và VBQPPL hiện nay đang có nhiều sự nhầm lẫn, khó xác định và tăng cường năng lực cán bộ làm công tác tham mưu xây dựng văn bản.
Nhưng theo quan điểm của Thứ trưởng Liên, trước hết, muốn đưa ra một tiêu chí xác định thì cần phải làm rõ được vấn đề thẩm quyền về mặt nội dung. Từ chỗ làm rõ vấn đề này, chủ thể ban hành sẽ rất dễ phân biệt loại văn bản cần phải ban hành trong từng trường hợp cụ thể. Đặc biệt, Thứ trưởng cũng nhấn mạnh đối với những trường hợp nào cần làm ngay, điều chỉnh ngay thì các chủ thể ban hành không nên nghĩ tới hình thức VBQPPL còn nếu đã là VBQPPL thì buộc phải tuân theo đúng trình tự, thủ tục, vì VBQPPL là ý chí của Nhà nước, nhân dân, việc không tuân theo không những sai về yêu cầu pháp quyền mà còn sai về yêu cầu dân chủ...
Xuân Hoa
| Cần sửa đổi Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND Theo ý kiến của nhiều đại diện các Sở Tư pháp địa phương như thành phố Hồ Chí Minh, Đà Nẵng, Vĩnh Phúc, Hải Phòng... có mặt tại Hội thảo, Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004 và Nghị định số 91/2006/NĐ-CP hướng dẫn thi hành đến nay cũng đã nảy sinh nhiều bất cập. Điều này đòi hỏi phải sửa đổi Luật theo hướng một cơ quan chỉ ban hành một dạng văn bản. Và, đây sẽ là tiền đề cho việc hợp nhất hai Luật Ban hành VBQPPL về sau này. |
| Ngày có hiệu lực phải là ngày cụ thể do cơ quan ban hành xác định Đây tuy chỉ là một vấn đề kỹ thuật nhưng đã được nhiều đại biểu tham dự Hội thảo nhất là đại diện pháp chế Bộ, ngành đề cập tới. Theo đó, hiện nay quy định “có hiệu lực sau 45 ngày kể từ ngày đăng công báo” là vô cùng mơ hồ, chung chung và làm khó cho người thực hiện vì không phải ai cũng có điều kiện theo dõi công báo. Vì thế, nên chăng quy định này cần có sự chỉnh lý theo hướng ngày có hiệu lực cụ thể sẽ là ngày do cơ quan ban hành xác định và ghi thẳng luôn vào nội dung của văn bản sau khi đã tính toán để đảm bảo quãng thời gian giãn cách hợp lý cho việc chuẩn bị thực hiện. |