Phần thứ tư: Công tác quản lý nhà nước về tương trợ tư pháp
Với vai trò là cơ quan giúp Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về TTTP, Bộ Tư pháp đã chủ trì, phối hợp với các Bộ, TANDTC, Viện KSNDTC triển khai toàn diện các hoạt động quản lý nhà nước chung về TTTP theo quy định của Luật TTTP và Nghị định 92/2008/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật TTTP, với các hoạt động: hoàn thiện thể chế trong nước, đàm phán, ký và thực hiện điều ước quốc tế về TTTP; tổ chức các lớp bồi dưỡng, hướng dẫn nghiệp vụ, tổ chức kiểm tra liên ngành; xây dựng cơ sở dữ liệu về TTTP; tổ chức họp liên ngành để giải quyết những khó khăn, vướng mắc trong việc thực hiện TTTP; thực hiện nghiêm túc công tác tổng kết, báo cáo định kỳ 6 tháng và hàng năm theo quy định. Bài viết sau đây sẽ cung cấp bức tranh tổng thể về công tác quản lý nhà nước về tương trợ tư pháp (trích từ báo cáo 6 năm thi hành Luật Tương trợ tư pháp).
I. Tình hình thực hiện công tác quản lý nhà nước về tương trợ tư pháp
1. Công tác tổ chức bộ máy thực hiện
Ở các cơ quan đầu mối về TTTP (Bộ Tư pháp, Bộ Công an, Viện KSNDTC và Bộ Ngoại giao) đều đã hình thành được bộ máy chuyên trách về các lĩnh vực TTTP . Đội ngũ cán bộ làm công tác TTTP tại các cơ quan này được đào tạo bài bản về luật, có trình độ ngoại ngữ, tin học và có kiến thức về pháp luật quốc tế.
Đối với các cơ quan trực tiếp thực hiện TTTP, như các tòa án nhân dân cấp tỉnh hay cơ quan thi hành án dân sự tỉnh, Viện kiểm sát các cấp, các cơ quan tiến hành tố tụng… thì sự quan tâm tới công tác tổ chức triển khai nhiệm vụ này còn tùy thuộc vào địa phương, nhưng nhìn chung chủ yếu là các cán bộ kiêm nhiệm thực hiện nên còn chưa bài bản và chuyên nghiệp.
2. Công tác chỉ đạo, điều hành và phối hợp liên ngành
Thực hiện quy định của Luật TTTP (Điều 61) về trách nhiệm của Chính phủ trong hoạt động TTTP, Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ thường xuyên quan tâm chỉ đạo các Bộ (Bộ Tư pháp, Bộ Công an, Bộ Ngoại giao, Bộ Tài chính) và đề nghị TANDTC và Viện KSNDTC phối hợp triển khai đồng bộ các hoạt động nhằm nâng cao hiệu lực và hiệu quả của hoạt động TTTP một cách toàn diện từ công tác hoàn thiện thể chế trong nước , điều ước quốc tế đến công tác tổ chức thực hiện . Trong các năm 2012, 2013 và 2014, Chính phủ đều có Báo cáo công tác TTTP trình Quốc hội.
Với vai trò là cơ quan giúp Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về TTTP, Bộ Tư pháp đã chủ trì, phối hợp với các Bộ, TANDTC, Viện KSNDTC triển khai toàn diện các hoạt động quản lý nhà nước chung về TTTP theo quy định của Luật TTTP và Nghị định 92/2008/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật TTTP, với các hoạt động: hoàn thiện thể chế trong nước, đàm phán, ký và thực hiện điều ước quốc tế về TTTP; tổ chức các lớp bồi dưỡng, hướng dẫn nghiệp vụ, tổ chức kiểm tra liên ngành; xây dựng cơ sở dữ liệu về TTTP; tổ chức họp liên ngành để giải quyết những khó khăn, vướng mắc trong việc thực hiện TTTP; thực hiện nghiêm túc công tác tổng kết, báo cáo định kỳ 6 tháng và hàng năm theo quy định . Đặc biệt năm 2012, Bộ Tư pháp đã chủ trì, phối hợp với các Bộ, ngành tiến hành sơ kết 3 năm thi hành Luật TTTP để đánh giá tình hình triển khai Luật và đề xuất các giải pháp toàn diện nhằm nâng cao hiệu quả công tác TTTP.
Thực hiện quy định của Luật TTTP về phối hợp liên ngành, Bộ Tư pháp, TANDTC, Viện KSNDTC, Bộ Công an và Bộ Ngoại giao đã phối hợp toàn diện trong công tác xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn thực thi Luật (thông qua việc các Ban soạn thảo, Tổ biên tập, hoạt động góp ý, thẩm định), rà soát pháp luật; trong công tác đàm phán, ký các Hiệp định TTTP; tiếp nhận, chuyển giao, giải quyết các yêu cầu TTTP (thành lập các đoàn đàm phán liên ngành với sự tham gia của các cơ quan có liên quan); phối hợp xử lý những vụ việc yêu cầu UTTP có tính chất nhạy cảm và phức tạp hoặc hướng dẫn nghiệp vụ; hàng năm phối hợp trong hoạt động tổng kết, xây dựng báo cáo hàng năm trình Chính phủ và báo cáo Quốc hội theo yêu cầu.
Đặc biệt, Viện KSNDTC đã chủ động, tích cực phối hợp cùng với Bộ Công an xây dựng Quy chế phối hợp trong việc thực hiện yêu cầu tương trợ tư pháp về hình sự. Ngày 11/10/2011, Vụ Hợp tác quốc tế, Viện KSNDTC và Văn phòng Cơ quan Cảnh sát điều tra Bộ Công an đã ký Quy chế phối hợp giữa hai đơn vị trong việc thực hiện yêu cầu tương trợ tư pháp về hình sự.
Bên cạnh hoạt động phối hợp giữa các Cơ quan Trung ương thì hoạt động phối hợp giữa các cơ quan đầu mối về TTTP trong từng lĩnh vực với các cơ quan trực tiếp thực hiện ở cấp địa phương cũng được thiết lập thông qua các lớp tập huấn, hướng dẫn nghiệp vụ, kiểm tra đôn đốc hoạt động thực hiện UTTP ở các địa phương.
Ở cấp địa phương, việc thực hiện UTTP về dân sự chủ yếu do Tòa án nhân dân cấp tỉnh thực hiện , bên cạnh đó có một số lượng nhỏ yêu cầu UTTP gửi đi nước ngoài từ cơ quan thi hành án dân sự cấp tỉnh; hoạt động TTTP về hình sự, dẫn độ và chuyển giao NĐCHHPT do Viện kiểm sát, cơ quan công an cấp tỉnh thực hiện. Tòa án nhân dân và cơ quan tố tụng hình sự cấp tỉnh đã nghiêm túc thực hiện yêu cầu UTTP nước ngoài. Bên cạnh đó, các cơ quan ở địa phương cũng chủ động liên hệ với các Cơ quan đầu mối Trung ương đề nghị hướng dẫn trước khi lập hồ sơ yêu cầu UTTP gửi ra nước ngoài để đảm bảo đúng thủ tục, hạn chế việc phải trả lại hồ sơ để hoàn thiện.
3. Tuyên truyền, phổ biến các quy định pháp luật TTTP
Ngay sau khi Luật TTTP và Nghị định số 92/2008/NĐ-CP được ban hành, các Bộ, ngành đầu mối trong công tác TTTP đã định kỳ tổ chức các hội nghị, lớp tập huấn Luật TTTP cho các cán bộ làm công tác tương trợ tư pháp ở trung ương và địa phương để kiểm điểm tình hình thực hiện TTTP, nắm bắt những khó khăn, vướng mắc để tìm các giải pháp xử lý về mặt thể chế và hướng dẫn nghiệp vụ . Bên cạnh đó, các cơ quan cũng đã đẩy mạnh việc tuyên truyền, phổ biến rộng rãi nội dung Luật TTTP và các văn bản pháp luật khác về TTTP với nhiều hình thức phong phú và đa dạng như: phát hành số chuyên đề về Luật TTTP trên tạp chí Dân chủ và pháp luật, biên soạn, phát hành Sổ tay nghiệp vụ tương trợ tư pháp, đăng tải các bài viết, nghiên cứu, mở các chuyên mục giới thiệu về công tác TTTP trên các báo, tạp chí, cổng thông tin điện tử của ngành…
4. Xây dựng và hoàn thiện cơ sở thông tin pháp luật, dữ liệu về TTTP
Các Bộ, ngành đầu mối đều nhận thức rõ về sự cần thiết của việc thiết lập một hệ cơ sở dữ liệu toàn diện về TTTP trong đó không chỉ cung cấp và cập nhật các thông tin về pháp luật trong nước mà còn bao gồm các điều ước quốc tế, pháp luật nước ngoài về TTTP. Trong thời gian qua, bước đầu các Bộ, ngành đều đã nghiên cứu và triển khai xây dựng phần mềm để quản lý hồ sơ UTTP trong Bộ, ngành mình, tập hợp và đăng tải trên trang mạng của Bộ, ngành các văn bản pháp luật và điều ước quốc tế về TTTP, xây dựng chuyên trang về TTTP để cung cấp và cập nhật các thông tin pháp luật, điều ước quốc tế và hoạt động TTTP .
5. Bố trí cơ sở vật chất, kinh phí đảm bảo thực hiện
Công tác TTTP ngày càng được quan tâm bố trí cơ sở vật chất và kinh phí để hỗ trợ thực hiện. Kể từ khi Thông tư 144 được ban hành năm 2012, các cơ quan thực hiện TTTP đã được bố trí một mục kinh phí thường xuyên riêng cho hoạt động này. Bộ Tư pháp đã ứng dụng phần mềm tin học để giải quyết và quản lý các hồ sơ UTTP về dân sự, đưa số liệu thực hiện UTTP về dân sự vào nội dung thống kê chính thức của Ngành Tư pháp .
II. Đánh giá những kết quả đạt được trong hoạt động quản lý nhà nước về tương trợ tư pháp
Chính phủ và các Bộ, ngành đã quan tâm chỉ đạo và triển khai đồng bộ các giải pháp để thực hiện đủ và tốt các nhiệm vụ theo quy định của Luật TTTP từ xây dựng văn bản QPPL, đàm phán, ký các hiệp định, thực hiện UTTP và triển khai các hoạt động quản lý nhà nước khác trong lĩnh vực này như công tác phối hợp, tổng kết, đánh giá, tổ chức đoàn kiểm tra liên ngành, các lớp tập huấn nghiệp vụ... qua đó đã từng bước nâng cao hiệu quả của công tác TTTP trong cả bốn lĩnh vực.
Trước khi Luật TTTP được ban hành, không có sự phân công trách nhiệm rõ ràng, thiếu cơ chế phối hợp giữa các cơ quan hữu quan trong thực hiện TTTP. Các cơ quan trực tiếp thực hiện TTTP không có bộ phận chuyên trách, cán bộ thực hiện đều kiêm nhiệm. Bên cạnh đó, công tác TTTP cũng không được bố trí kinh phí để hỗ trợ thực hiện.
Qua 6 năm thi hành Luật TTTP, hệ thống các cơ quan chuyên trách về TTTP ở cấp Trung ương đã được thành lập với vai trò, chức năng, nhiệm vụ được xác định rõ ràng và triển khai toàn diện. Quan hệ phối kết hợp giữa các Bộ ngành trung ương, giữa các cơ quan đầu mối trung ương về TTTP trong từng lĩnh vực với địa phương đã được hình thành và ngày càng được củng cố, đặc biệt trong các hoạt động đàm phán điều ước quốc tế, xây dựng văn bản trong nước và giải quyết các vấn đề liên ngành phát sinh trong quá trình triển khai công tác TTTP. Mạng lưới các cán bộ thuộc các Bộ, ngành trực tiếp thực hiện các hoạt động TTTP cũng được thiết lập, tạo điều kiện thuận lợi cho việc trao đổi thông tin và giải quyết nhanh chóng các yêu cầu TTTP, các vấn đề phát sinh. Các hoạt động TTTP ở các cấp đều được bố trí kinh phí hỗ trợ thực hiện.
Tóm lại, Luật TTTP là đạo luật đầu tiên được Quốc hội ban hành quy định chuyên về lĩnh vực TTTP. Luật này là một bước tiến quan trọng trong quá trình hội nhập quốc tế của Việt Nam trong hợp tác quốc tế về pháp luật và tư pháp. Qua 6 năm thực hiện, Luật TTTP đã chứng tỏ được vai trò của mình, tạo cơ sở pháp lý để các hoạt động TTTP trong cả bốn lĩnh vực ngày càng đi vào nề nếp, bài bản và chuyên nghiệp.
Về tổ chức, bộ máy chuyên trách ở các cơ quan đầu mối đã được hình thành và hệ thống phối kết hợp giữa các cơ quan, cán bộ làm công tác TTTP giữa các Bộ, ngành và giữa cơ quan trung ương và cơ quan địa phương được thiết lập. Về công tác điều ước quốc tế, hoạt động đàm phán, ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế về TTTP trong cả bốn lĩnh vực dân sự, hình sự, dẫn độ và chuyển giao NĐCHHPT đều được đẩy mạnh không chỉ ở phạm vi song phương mà cả ở phạm vi khu vực và đa phương. Về hoạt động UTTP, các Bộ, ngành đã xử lý một khối lượng UTTP lớn, ngày càng gia tăng về số lượng và phức tạp về nội dung, tuy chưa đạt kết quả như mong muốn nhưng đã từng bước góp phần tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc trong hoạt động tố tụng dân sự và hình sự. Nhận thức về vai trò và tầm quan trọng của hoạt động TTTP đã có nhiều chuyển biến tích cực; các Bộ, ngành đã dành sự quan tâm và đầu tư cho hoạt động này. Dù còn những hạn chế, bất cập nhất định nhưng vị trí, vai trò của công tác TTTP ngày càng được nâng cao, hợp tác về TTTP ngày càng đi vào chiều sâu, nội dung thực chất hơn để hỗ trợ cho các cơ quan tư pháp thực hiện các nhiệm vụ được giao.
III. Hạn chế, bất cập và nguyên nhân
Cùng với những bước tiến đã đạt được thì công tác quản lý nhà nước vẫn còn bộc lộ những hạn chế, bất cập cả từ góc độ thể chế đến thực tiễn tổ chức thực hiện cần được tiếp tục nghiên cứu để hoàn thiện hơn.
Vai trò của cơ quan quản lý nhà nước chung về TTTP theo quy định của Luật TTTP khó phát huy hiệu quả do hoạt động TTTP ở 4 lĩnh vực dân sự, hình sự, dẫn độ và chuyển giao NĐCHHPT có tính chất, nội dung và cơ chế tổ chức thực hiện với những đặc thù riêng và tương đối độc lập, nhất là giữa lĩnh vực dân sự với 3 lĩnh vực còn lại. Bên cạnh đó, cho đến nay, tại TANDTC vẫn chưa có một đơn vị đầu mối chính thức về TTTP, dẫn đến sự phân công chồng chéo trong quá trình tổ chức thực hiện, sự phối hợp giữa TANDTC với các Tòa án tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, thành phố trong triển khai công tác TTTP chưa thật sự chặt chẽ, chậm trễ trong việc cung cấp các thông tin, báo cáo phục vụ cho việc xây dựng, đề xuất về mặt chính sách, pháp luật.
Mặc dù Luật TTTP và Nghị định 92/2008/NĐ-CP ngày 22/8/2013 của Chính phủ hướng dẫn thi hành một số điều của Luật TTTP đã có quy định chi tiết nhưng công tác báo cáo, kiểm điểm, đánh giá, rút kinh nghiệm còn chưa được các Bộ, ngành đầu tư tương xứng với yêu cầu, vẫn còn mang nặng tính hành chính mà chưa đi sâu đánh giá được những tác động của công tác TTTP đến hoạt động tố tụng trong nước, việc bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức có liên quan, việc thực hiện các chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước về cải cách pháp luật và cải cách tư pháp và tiến trình hội nhập quốc tế của đất nước.
- Công tác tổ chức đoàn liên ngành kiểm tra việc thực hiện UTTP về dân sự tại các tòa án nhân dân và Cơ quan đại diện Việt Nam tại nước ngoài, một trong những nhiệm vụ quản lý nhà nước về TTTP mới chỉ được triển khai bước đầu và chưa thường xuyên.
- Công tác theo dõi thi hành pháp luật mới được thực hiện một phần, chủ yếu tập trung vào công tác xây dựng văn bản hướng dẫn thi hành. Tuy nhiên tiến độ của hoạt động này cũng chưa đúng kế hoạch. Những nội dung khác như xây dựng kế hoạch theo dõi thi hành pháp luật, tổ chức tập huấn, bồi dưỡng công tác theo dõi thi hành pháp luật về TTTP, bố trí nhân lực chưa được quan tâm đúng mức.
Nguyên nhân của những tồn lại, hạn chế nêu trên phải kể đến:
- Luật TTTP hiện hành chưa có quy định rõ về thẩm quyền, trách nhiệm và cơ chế phối hợp và đảm bảo sự phối hợp chặt chẽ giữa cơ quan thực hiện chức năng quản lý nhà nước chung với cơ quan đầu mối trong từng lĩnh vực. Việc thiếu cơ sở pháp lý này đã làm hạn chế hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước trong lĩnh vực TTTP nhất là trong bối cảnh Bộ Tư pháp, cơ quan giúp Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước chung về TTTP trong đó có cả TTTP về hình sự thuộc trách nhiệm của Viện KSNDTC, TTTP về dẫn độ và chuyển giao NĐCHHPT thuộc trách nhiệm của Bộ Công an lại không có chức năng quản lý hệ thống tư pháp tương tự như Bộ Tư pháp các nước khác trên thế giới.
- Sự đầu tư, quan tâm và nhận thức về vai trò và tầm quan trọng của TTTP ở các Bộ, ngành và địa phương còn chưa đồng đều.
- Đội ngũ cán bộ làm công tác TTTP còn thiếu về số lượng và yếu về chất lượng. Trình độ của một bộ phận cán bộ thực hiện hoạt động TTTP chưa đáp ứng yêu cầu về chuyên môn, nghiệp vụ, kỹ năng xử lý công việc còn chưa nhận thức đầy đủ tầm quan trọng cũng như yêu cầu nhiệm vụ của hoạt động TTTP.
- Việc bố trí cán bộ, kinh phí và các điều kiện cần thiết cho hoạt động này còn chưa tương xứng. Sau 6 năm thực hiện Luật, số lượng đội ngũ cán bộ ở các Cơ quan Trung ương hầu như không được bổ sung trong khi hoạt động TTTP ngày càng phức tạp về nội dung, gia tăng về khối lượng với yêu cầu ngày càng cao.
Tóm lại, đánh giá chung về hoạt động TTTP trong thời gian qua có thể thấy, dù các cơ quan, Bộ, ngành đã có nhiều cố gắng nhưng hoạt động TTTP vẫn còn tồn tại, bất cập, chưa đáp ứng được yêu cầu phát sinh từ quá trình phát triển trong nước và hội nhập quốc tế. Những tồn tại, bất cập có nhiều nguyên nhân trong đó có những nguyên nhân từ thể chế và thực thi pháp luật, về nhận thức của các cấp, các ngành về tầm quan trọng của công tác TTTP. Tuy nhiên, cần nhìn nhận rằng hoạt động TTTP có đặc thù riêng, gắn với hoạt động tố tụng trong nước, với điều ước quốc tế và phụ thuộc vào sự hợp tác của phía đối tác nước ngoài. Do vậy, việc giải quyết toàn diện và triệt để những hạn chế, bất cập trên không thể trong thời gian ngắn mà cần có lộ trình thời gian để từng bước khắc phục.
III. Đề xuất về tổ chức và hoạt động quản lý nhà nước về TTTP
- Nâng cao nhận thức của các cơ quan, cán bộ pháp luật và tư pháp về vai trò, tác động và yêu cầu của hội nhập quốc tế trong quá trình xây dựng và thực thi pháp luật, nhất là Bộ luật Tố tụng dân sự, Bộ luật Tố tụng hình sự; tổ chức thi hành tốt các quy định của Luật TTTP.
- Tăng cường tổ chức thực hiện Luật TTTP và các văn bản QPPL hướng dẫn thi hành, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước và trách nhiệm của các Bộ, ngành trong việc xây dựng, hoàn thiện thể chế và thực thi pháp luật, điều ước quốc tế về TTTP nhằm đưa công tác TTTP đi vào chiều sâu có nội dung thực chất và hiệu quả.
- Tăng cường trao đổi với các cơ quan có thẩm quyền nước ngoài về những vướng mắc, bất cập trong việc thực hiện các UTTP với Việt Nam để có hướng xử lý thích hợp.
- Tăng cường hoạt động kiểm tra đôn đốc tình hình thực hiện UTTP ở cả trong nước và nước ngoài.
- Tiếp tục tăng cường công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật TTTP trong đội ngũ cán bộ thực thi pháp luật để nâng cao nhận thức về ý nghĩa và tầm quan trọng của công tác này trong bối cảnh hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng, đáp ứng yêu cầu phát triển và bảo vệ đất nước trong tình hình mới.
- Tiếp tục kiện toàn bộ máy làm công tác TTTP; thường xuyên tổ chức các chương trình đào tạo, bồi dưỡng nâng cao năng lực chuyên môn nghiệp vụ, ngoại ngữ cho cán bộ làm công tác TTTP; tăng cường các điều kiện đảm bảo về cơ sở vật chất theo kịp với sự phát triển của nhiệm vụ để phục vụ tốt hơn cho hoạt động TTTP; ứng dụng công nghệ thông tin vào công tác thực hiện UTTP./.