Ngày 10 tháng 12 năm 2003, Việt Nam đã chính thức ký Công ước Liên hợp quốc về Chống tham nhũng (gọi tắt là Công ước UNCAC) tại Hội nghị cấp cao được tổ chức tại Merida, Mê-hi-cô. Sau gần 6 năm nghiên cứu và đánh giá về sự phù hợp của hệ thống pháp luật Việt Nam, cũng như những khó khăn, thách thức và giải pháp trong quá trình thực thi Công ước, ngày 30 tháng 6 năm 2009, Chủ tịch nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã chính thức phê chuẩn Công ước tại Quyết định số 950/2009/QĐ-CTN. Công ước chính thức có hiệu lực đối với Việt Nam từ ngày 18 tháng 9 năm 2009. Đây được coi là sự kiện chính trị - pháp lý quan trọng thể hiện quyết tâm và cam kết của Việt Nam trước cộng đồng quốc tế trong công cuộc đấu tranh, chống tham nhũng.
Công ước UNCAC bao gồm 8 Chương, 71 điều, trong đó, có một chương riêng - Chương V- quy định các biện pháp toàn diện nhằm tăng cường hiệu quả việc thu hồi tài sản tham nhũng. Thu hồi mọi tài sản, phương tiện, công cụ có được hoặc có liên quan đến tội phạm tham nhũng là mục đích quan trọng và là nguyên tắc cơ bản của Công ước. Điều 51 Chương V quy định: “Hoàn trả tài sản theo quy định tại chương này là nguyên tắc cơ bản của Công ước này, và theo đó các quốc gia thành viên cung cấp cho nhau các biện pháp hợp tác và trợ giúp rộng rãi nhất”. Trên cơ sở đó, Công ước quy định các biện pháp toàn diện nhằm tăng cường hiệu quả thu hồi tài sản có được do hành vi tham nhũng. Tuy nhiên, việc thực hiện thu hồi tài sản theo Chương V gắn kết chặt chẽ với các quy định có liên quan tại các Chương khác của Công ước, đặc biệt là những quy định về các tội tham nhũng hay liên quan đến tham nhũng tại Chương III (về hình sự hóa và thực thi pháp luật); quy định về các biện pháp hợp tác quốc tế trong chống tham nhũng tại Chương IV (về hợp tác quốc tế).
Chế định thu hồi tài sản tham nhũng được quy định tại Chương V của Công ước từ Điều 51 đến Điều 59 gồm: Điều 51: Những quy định chung; Điều 52: Phòng ngừa và phát hiện việc chuyển tài sản do tham nhũng mà có; Điều 53: Các biện pháp thu hồi tài sản tham nhũng; Điều 54: Các cơ chế thu hội tài sản tham nhũng thông qua hợp tác quốc tế trong việc tịch thu; Điều 55: Hợp tác quốc tế vì mục đích tịch thu tài sản tham nhũng; Điều 56: Hợp tác đặc biệt; Điều 57: Trả lại và định đoạt tài sản; Điều 58: Đơn vị tình báo tài chính; Điều 59: Thoả thuận và dàn xếp song phương và đa phương về thu hồi tài sản tham nhũng.
Toàn bộ các điều khoản trên tạo nên một thể thống nhất, cùng quy định về một vấn đề lớn đó là: thu hồi tài sản tham nhũng và hợp tác quốc tế trong thu hồi tài sản tham nhũng, bao gồm 03 nhóm quy định: (1) nhóm những quy định chung mang tính nguyên tắc về thu hồi tài sản tham nhũng; (2) nhóm những quy định chung về phòng ngừa, phát hiện việc chuyển tài sản tham nhũng; (3) nhóm những quy định chung về các biện pháp thu hồi tài sản trực tiếp, cơ chế thủ tục và điều kiện hợp tác quốc tế trong tịch thu, trả lại và định đoạt tài sản tham nhũng. Vì mối quan hệ chặt chẽ trong tất cả các điều, khoản thuộc Chương V của Công ước, nên quá trình nghiên cứu, phân tích, đánh giá về mọi điều khoản đều không thể tách rời các điều khoản khác, cũng như không thể tách rời nội dung và tinh thần cơ bản của toàn bộ Chương V nói riêng và của Công ước nói chung.
1.1. Phòng ngừa và phát hiện việc chuyển tài sản do phạm tội mà có
Điều 52 Công ước về phòng ngừa và phát hiện việc chuyển tài sản do phạm tội mà có được xây dựng trên cơ sở các biện pháp phòng ngừa được quy định ở Chương II, đặc biệt là các biện pháp quy định tại Điều 14 về rửa tiền và xác định hàng loạt các biện pháp mà các quốc gia thành viên phải thực hiện để phòng ngừa và phát hiện các chuyển giao tài sản do phạm tội tham nhũng mà có.
Điều 52 yêu cầu các quốc gia cần áp dụng các biện pháp cần thiết nhằm yêu cầu các tổ chức tài chính tăng cường nhận dạng, kiểm soát kỹ các tài khoản đáng ngờ, nhân danh hoặc có liên quan đến những cá nhân đang hoặc đã giữ các chức vụ chủ chốt trong bộ máy nhà nước hoặc những người có liên quan của họ. Yêu cầu của Điều này dẫn đến yêu cầu về lập pháp đó là các quốc gia phải xem xét thiết lập hệ thống công khai tài chính đối với nhóm công chức nhất định, trong đó có việc yêu cầu công chức báo cáo về sự liên quan của mình đối với tài khoản ở nước ngoài, các biện pháp công khai tài chính phải bao gồm chế tài đối với hành vi không chấp hành; cho phép các cơ quan có thẩm quyền chia sẽ những thông tin liên quan với các cơ quan có thẩm quyền của quốc gia thành viên khác khi cần để điều tra, khiếu kiện và thu hồi tài sản có được do phạm các tội tham nhũng; có cơ chế yêu cầu các công chức có lợi ích hoặc chịu trách nhiệm kiểm soát một tài khoản ở nước ngoài phải báo cáo cơ quan có thẩm quyền về mối quan hệ với tài khoản đó, duy trì hồ sơ thích hợp liên quan đến các tài khoản đó và quy định chế tài đối với việc không thực hiện các yêu cầu này.
Tóm lại, quy định về phòng ngừa và phát hiện việc chuyển tài sản có được do tham nhũng được nêu tại Điều 52 sẽ mang đến một loạt vấn đề mà các nước thành viên cần có cơ chế để đảm bảo thực thi đó là:
- Yêu cầu xác minh danh tính khách hàng;
- Xác định chủ sở hữu hưởng lợi từ các tài khoản có giá trị cao;
- Tăng cường giám sát đối với các tài khoản được nắm giữ bởi những đối tượng có liên quan đến thực hiện các chức năng công;
- Yêu cầu về giám sát tăng cường đối với cả tổ chức tài chính trong nước;
- Yêu cầu về lưu giữ hồ sơ;
- Ngăn chặn việc thành lập và thiết lập mối quan hệ trao đổi thông tin với các ngân hàng vỏ bọc;
- Hệ thống công khai tài chính đối với các công chức.
1.2. Các biện pháp thu hồi tài sản trực tiếp
Có 3 biện pháp thu hồi tài sản trực tiếp được quy định tại Điều 53 Công ước. Theo đó Công ước yêu cầu các quốc gia thành viên:
(i) Cho phép quốc gia thành viên khác khởi kiện vụ án dân sự tại tòa án để xác định quyền hay quyền sở hữu đối với tài sản có được qua việc thực hiện các tội tham nhũng (điểm a);
Với biện pháp thu hồi tài sản trực tiếp này, các quốc gia thành viên cần phải có một cơ chế pháp lý trong nước cho phép quốc gia thành viên khác được khởi kiện vụ án dân sự tại tòa án của nước mình để thu hồi tài sản của họ hoặc phải có cơ chế cho phép quốc gia thành viên khác can thiệp hoặc tham gia, có mặt trong quá trình tố tụng trong nước mà mình đang tiến hành để xem xét vụ kiện yêu cầu bồi thường của các quốc gia thành viên đó. Thuận lợi của việc truy tố bị án dân sự bao gồm khả năng quy định trách nhiệm pháp lý trên cơ sở các chuẩn mực dân sự mà không cần có bản án hình sự đối với người sở hữu hay chủ tài sản, và tìm kiến tài sản trong các trường hợp không có bản án hình sự khi có đủ chứng cứ đáp ứng các chuẩn mực dân sự cho thấy rằng tài sản là có được một cách phi pháp. Theo đánh giá thực tiễn thực thi cho thấy phương án kiện dân sự để đòi bồi thường, thường là dựa trên tài sản hoặc lỗi khi thực thi pháp luật. Một quốc gia có thể yêu cầu quyền sở hữu đối với tài sản đã bị lấy đi một cách bất hợp pháp hoặc yêu cầu bồi thường cho những thiệt hại đã bị gây ra bởi tham nhũng và những sai trái trong quản lý. Có thể sử dụng biện pháp này khi không thể tiến hành truy tố hình sự (trong trường hợp bị cáo chết hoặc vắng mặt). Việc thực hiện yêu cầu này có liên quan chặt chẽ đến quy định tại khoản 1, Điều 43 của Công ước về việc yêu cầu các quốc gia thành viên xem xét hợp tác trong điều tra và tố tụng dân sự và hành chính liên quan đến tham nhũng (thông qua tương trợ tư pháp về dân sự).
(ii) Cho phép toà án của mình yêu cầu người thực hiện tội phạm được quy định trong Công ước này phải bồi thường, đền bù cho quốc gia thành viên khác đã chịu thiệt hại từ tội phạm đó (điểm b)
Quy định này yêu cầu các quốc gia thành viên phải thực hiện các biện pháp cần thiết cho phép tòa án của mình ra lệnh cho người thực hiện tội phạm tham nhũng theo quy định của Công ước phải bồi thường, đền bù cho quốc gia thành viên khác đã chịu thiệt hại từ tội phạm đó. Các quốc gia khi thực thi có thể phải rà soát pháp luật hiện hành liên quan đến việc bồi thường thiệt hại cho nạn nhân hoặc các quyết định về bồi thường để xem pháp luật trong nước đã điều chỉnh tình huống này đầy đủ theo yêu cầu của Công ước chưa. Đồng thời, để thực hiện điều này, các quốc gia thành viên phải có cơ chế cho phép các quốc gia thành viên khác được đứng trước tòa và thông báo về các thiệt hại.
(iii) Cho phép tòa án hay các cơ quan chức năng khác của mình khi ra quyết định tịch thu công nhận quốc gia thành viên có yêu cầu là chủ sở hữu hợp pháp của tài sản có được do phạm tội tham nhũng (điểm c)
Quy định này của Công ước đặt ra yêu cầu đối với các quốc gia thành viên phải có cơ chế cho phép tòa án hay các cơ quan có thẩm quyền của mình, khi ra quyết định tịch thu, công nhận tuyên bố của quốc gia thành viên khác về vấn đề chủ sở hữu hợp pháp đối với tài sản có được do phạm tội theo quy định của Công ước. Để thực hiện quy định này, các quốc gia cần rà soát pháp luật trong nước về vấn đề tài sản có được do phạm tội để xem đã có cơ chế công nhận các tuyên bố như vậy của các quốc gia khác hay chưa.
Như vậy, có thể thấy rõ, việc thực hiện các biện pháp trên của Công ước có thể yêu cầu phải ban hành hay sửa đổi pháp luật quy định về thủ tục tố tụng dân sự, hành chính hay các quy định về quyền tài phán đặt ra các yêu cầu bắt buộc về nghĩa vụ phải thực hiện các biện pháp lập pháp hoặc các biện pháp khác.
1.3. Các cơ chế thu hồi tài sản thông qua hợp tác quốc tế trong tiến hành tịch thu
Điều 54 của Công ước đòi hỏi các quốc gia thành viên phải quy định các thủ tục cần thiết để đảm bảo việc tịch thu tài sản tham nhũng ở nước ngoài cũng như việc có thể áp dụng các biện pháp tạm thời nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho việc tiến hành thủ tục tịch thu hoặc có những biện pháp phòng ngừa thông qua hợp tác quốc tế trong việc tịch thu, theo đó các quốc gia thành viên phải cung cấp tương trợ tư pháp liên quan đến tài sản tham nhũng có được bằng cách :
(i) Cho phép các cơ quan có thẩm quyền công nhận hiệu lực thi hành đối với lệnh tịch thu do toà án của quốc gia thành viên khác đưa ra (khoản 1 (a));
(ii) Cho phép các cơ quan có thẩm quyền, trong phạm vi quyền tài phán, ra lệnh tịch thu tài sản có nguồn gốc nước ngoài theo phán quyết đối với tội rửa tiền hoạt các tội phạm khác thuộc thẩm quyền xét xử của cơ quan này hoặc theo các thủ tục khác được quy định trong pháp luật nước mình (khoản 1 (b));
(iii) Cho phép các cơ quan có thẩm quyền phong toả hoặc tạm giữ tài sản dựa trên một lệnh phong toả hoặc tạm giữ được ban hành bởi cơ quan có thẩm quyền của quốc gia thành viên có yêu cầu đối với tài sản thuộc diện phải tịch thu;
(iv) Cho phép các cơ quan có thẩm quyền của mình phong toả hoặc tạm giữ tài sản khi có yêu cầu trong trường hợp có đủ căn cứ để thực hiện những hành động như vậy đối với tài sản bị tịch thu;
Điều 54 của Công ước đưa ra các có chế cần thiết để thực hiện các biện pháp hợp tác được nêu tại Điều 55 nhằm thực hiện việc tịch thu tài sản.
Khi nhận được đề nghị thu hồi tài sản có được do phạm tội tham nhũng từ quốc gia thành viên khác, các quốc gia thành viên sẽ gửi đến cơ quan có thẩm quyền của mình yêu cầu đề nghị cấp lệnh tịch thu và thi hành của lệnh tịch thu đó hoặc gửi lệnh tịch thu do toà án của quốc gia thành viên yêu cầu ban hành đến cơ quan có thẩm quyền trong nước xem xét, công nhận hiệu lực của lệnh đó. Tiếp đó, Công ước yêu cầu các quốc gia thành viên phải tiến hành các biện pháp để nhận dạng, truy tìm và phong toả hay tạm giữa tài sản do phạm tội mà có nhằm mục đích để tịch thu.
Việc thực hiện các biện pháp trên theo quy định của pháp luật trong nước hoặc theo thoả thuận quốc tế giữa nước yêu cầu và nước được yêu cầu. Chính vì vậy, trong trường hợp chưa có thoả thuận quốc tế thì cần có quy định trong nước mới có thể có cơ sở thực hiện. Điều này sẽ dẫn đến yêu cầu về hoàn thiện pháp luật trong nước đối với các quốc gia thành viên.
(v). Tịch thu không kết án hình sự
Điều 54 (khoản 1 (c) cũng yêu cầu các quốc gia thành viên phải xem xét tiến hành các biện pháp cần thiết trên cơ sở phù hợp với pháp luật nước mình, để cho phép tịch thu tài sản tham nhũng mà không cần có bản án hình sự trong các trường hợp không thể truy tố tội phạm vì lý do chết, lẩn trốn hoặc vắng mặt hoặc trong các trường hợp phù hợp khác.
1.4. Trả lại và xử lý tài sản
Điều 57 Công ước quy định về việc xử lý tài sản bị tịch thu. Theo Khoản 1 Điều 57 Công ước, việc xử lý tài sản có liên quan đến tội phạm tham nhũng đã bị tịch thu theo Điều 31 hoặc Điều 55, bao gồm cả việc trả lại chủ sở hữu hợp pháp, sẽ do quốc gia thành viên đã tiến hành tịch thu tài sản đó thực hiện theo quy định của Công ước và pháp luật quốc gia đó.
Khoản 2 Điều 57 Công ước quy định các quốc gia thành viên áp dụng các biện pháp lập pháp hoặc các biện pháp cần thiết khác để cho phép cơ quan có thẩm quyền của mình trả lại tài sản bị tịch thu khi hành động theo yêu cầu của quốc gia thành viên khác.
Để thực thi Khoản 1 và 2, Khoản 3 Điều 57 Công ước quy định về các trường hợp và nghĩa vụ trả lại tài sản bị tịch thu:
(i) Trong trường hợp tham ô công quỹ (Điều 17) hoặc tẩy rửa tài sản có được do tham ô công quỹ (Điều 23), khi việc tịch thu được thực hiện theo Điều 55 của Công ước và trên cơ sở bản án cuối cùng của quốc gia yêu cầu (quốc gia được yêu cầu có thể miễn điều kiện này), quốc gia được yêu cầu phải trả lại tài sản cho quốc gia yêu cầu. Như vậy, khi điều kiện về nội dung (Điều 17, Điều 23) và về thủ tục (Điều 55) được đáp ứng, quốc gia đã tiến hành tịch thu tài sản có nghĩa vụ trả lại tài sản cho quốc gia đã yêu cầu tịch thu;
(ii) Khi việc tịch thu tài sản có được do phạm các tội quy định tại Công ước được thực hiện theo Điều 55 của Công ước và trên cơ sở bản án cuối cùng của quốc gia yêu cầu (quốc gia được yêu cầu có thể miễn điều kiện này) và quốc gia yêu cầu chứng minh được quyền sở hữu trước đó của mình đối với tài sản hoặc nếu quốc gia được yêu cầu coi thiệt hại đối với quốc gia yêu cầu là căn cử để trả lại tài sản, thì quốc gia được yêu cầu phải trả lại tài sản cho quốc gia yêu cầu;
(iii) Trong các trường hợp khác, việc trả lại tài sản bị tịch thu cho quốc gia yêu cầu hoặc chủ sở hữu hợp pháp trước đó của tài sản hoặc bồi thường thiệt hại cho nạn nhân của tội phạm sẽ được quốc gia tịch thu coi là ưu tiên khi xem xét xử lý tài sản đó.
Quốc gia được yêu cầu có thể khấu trừ các chi phí hợp lý phát sinh trong quá trình điều tra, truy tố, xét xử để dẫn đến việc trả lại hay xử lý tài sản bị tịch thu theo Điều 57.
Việc trả lại tài sản cho nước gốc theo quy định tại Điều 57 của Công ước là một vấn đề rất nhạy cảm và phức tạp xét trên nhiều khía cạnh: kỹ thuật, kinh tế, chính trị, xã hội…Vì vậy, Công ước khuyến nghị các quốc gia thành viên dành “sự quan tâm đặc biệt” nhằm đi đến các thoả thuận hoặc dàn xếp đối với từng vụ việc cụ thể để đưa ra quyết định xử lý cuối cùng đối với tài sản bị tịch thu.
1.5. Hợp tác đặc biệt và Đơn vị tình báo tài chính
Điều 56 của Công ước quy định các quốc gia thành viên phải nỗ lực để có thể chuyển cho quốc gia thành viên khác thông tin về tài sản có được do phạm tội theo quy định trong Công ước mà không cần phải có đề nghị trước, đồng thời các quốc gia thành viên phải hợp tác với nhau để phòng chống việc chuyển tài sản do phạm các tội tham nhũng và tăng cường việc thu hồi các tài sản này.
Để đạt được mục đích này, các quốc gia thành viên phải xem xét việc thành lập một đơn vị tài chính chịu trách nhiệm nhận, phân tích và chuyển cho các cơ quan có thẩm quyền báo cáo về các giao dịch tài chính đáng ngờ (Điều 58).
Điều 59 Chương V quy định:“Các quốc gia thành viên phải xem xét việc ký kết các thoả thuận hoặc dàn xếp song phương hoặc đa phương nhằm nâng cao hiệu quả của hợp tác quốc tế theo quy định tại Chương này của Công ước”.
Tóm lại, có thể thấy thu hồi tài sản tham nhũng theo quy định của Chương V Công ước là cả một quá trình gồm nhiều giai đoạn và liên quan đến nhiều cơ quan thẩm quyền khác nhau như: từ khâu phòng ngừa và phát hiện việc chuyển tài sản do tham nhũng mà có (với vai trò nhiệm vụ quan trọng của các tổ chức tài chính, ngân hàng); ra lệnh tịch thu tài sản theo Điều 54 (thẩm quyền thuộc Tòa án); phong tỏa, tạm giữ tài sản theo Điều 54 (thẩm quyền thuộc Tòa án, Viện kiểm sát, cơ quan điều tra tùy theo giai đoạn tố tụng); nhận dạng, truy tìm và phong tỏa hay tạm giữa tài sản theo Điều 55 (thẩm quyền Tòa án, Viện kiểm sát, cơ quan điều tra tùy theo giai đoạn tố tụng); yêu cầu tương trợ tư pháp về dân sự, hành chính, hình sự (Bộ Tư pháp, Viện Kiểm sát); thực hiện thi hành phần dân sự trong các bản án hình sự về tham nhũng (Bộ Tư pháp - Cơ quan thi hành án dân sự)… Là một trong những nội dung của tố tụng nên về cơ bản thu hồi tài sản có sự gắn kết mật thiết với tương trợ tư pháp trong tất cả các lĩnh vực dân sự, hình sự, dẫn độ, hành chính.