Phần thứ nhất: Công tác xây dựng và hoàn thiện thể chế về tương trợ tư pháp sau khi Luật Tương trợ tư pháp năm 2007 có hiệu lực
Kể từ khi Luật Tương trợ tư pháp (Luật TTTP) có hiệu lực (01/7/2008), Bộ Tư pháp, với chức năng là cơ quan quản lý nhà nước về tương trợ tư pháp đã phối hợp với các Bộ/ngành trong lĩnh vực tương trợ tư pháp (Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ Ngoại giao và Bộ Công an) xây dựng và hoàn thiện hơn nữa thể chế trong nước phục vụ cho hoạt động tương trợ tư pháp. Qua rà soát và đánh giá 6 năm thực hiện, pháp luật về tương trợ tư pháp đã ngày một được hoàn thiện và mang lại cho công tác này nhiều chuyển biến tích cực nhưng vẫn còn bộc lộ những hạn chế, bất cập đòi hỏi tiếp tục được hoàn thiện trong thời gian tới.
1. Xây dựng và ban hành các văn bản thực hiện Luật TTTP
Sau 6 năm Luật TTTP có hiệu lực, Chính phủ, các Bộ, ngành đã hoàn thành việc xây dựng và ban hành các văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn thi hành Luật TTTP theo quy định của Luật này, cụ thể:
- Nghị định số 92/2008/NĐ-CP ngày 22/8/2008 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật TTTP.
- Thông tư số 144/2012/TT-BTC ngày 04/9/2012 của Bộ Tài chính quy định việc lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí bảo đảm cho công tác TTTP (Thông tư 144).
- Thông tư liên tịch số 02/2013/TTLT-VKSNDTC-TANDTC-BCA-BTP-BNG ngày 16/8/2013 hướng dẫn việc tiếp nhận, chuyển giao hồ sơ, vật chứng của vụ án để yêu cầu nước ngoài tiếp tục truy cứu trách nhiệm hình sự.
Bên cạnh đó, các Bộ, ngành cũng đã chủ động xây dựng và ban hành 06 văn bản theo thẩm quyền để triển khai Luật TTTP, cụ thể là:
Trong lĩnh vực TTTP về dân sự:
i. Thông tư liên tịch số 15/2011/TTLT-BTP-BNG-TANDTC ngày 15/9/2011 của Bộ Tư pháp, Bộ Ngoại giao và TANDTC hướng dẫn áp dụng một số quy định về TTTP trong lĩnh vực dân sự của Luật TTTP (Thông tư 15).
ii. Thông tư số 18/2014/TT-BTC ngày 11/02/2014 của Bộ Tài chính quy định mức thu, chế độ thu, nộp, quản lý và sử dụng phí thực hiện ủy thác tư pháp về dân sự (Thông tư 18).
Trong lĩnh vực TTTP về hình sự, dẫn độ và chuyển giao người đang chấp hành hình phạt tù (chuyển giao NĐCHHPT):
i. Thông tư liên tịch số 01/2013/TTLT-BCA-BTP-BNG-VKSNDTC-TANDTC ngày 22/02/2013 của Bộ Công an, Bộ Tư pháp, Bộ Ngoại giao, Viện KSNDTC, TANDTC hướng dẫn việc tiếp nhận, chuyển giao, tiếp tục thi hành án đối với người đang chấp hành án phạt tù.
ii. Thông tư liên tịch của Bộ Công an, Bộ Quốc phòng, Bộ Tư pháp, Bộ Ngoại giao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao (Viện KSNDTC), Tòa án nhân dân tối cao (TANDTC) hướng dẫn một số quy định về dẫn độ (đang được hoàn thiện để ban hành).
iii. Thông tư liên tịch của Bộ Công an, Bộ Quốc phòng, Bộ Tư pháp, Bộ Ngoại giao, Viện KSNDTC, TANDTC ban hành biểu mẫu TTTP về hình sự, dẫn độ, chuyển giao NĐCHHPT (đang được hoàn thiện để ban hành).
iv. Thông tư của Bộ Công an về quan hệ phối hợp trong lực lượng Công an nhân dân trong thực hiện TTTP về hình sự, dẫn độ, chuyển giao NĐCHHPT (đang được hoàn thiện để ban hành).
2. Đánh giá những kết quả đạt được
Trước khi Luật TTTP được ban hành, hệ thống pháp luật trong nước về TTTP còn chưa đầy đủ, thiếu đồng bộ và được quy định rải rác trong nhiều văn bản khác nhau, chủ yếu trong Bộ luật Tố tụng dân sự, Bộ luật Tố tụng hình sự hay Thông tư số 163/HTQT của Bộ Tư pháp ngày 25/3/1993 hướng dẫn về việc thực hiện UTTP hoặc các văn bản hướng dẫn đơn ngành khác. Tuy nhiên, các văn bản này mới chỉ dừng ở mức đưa ra những quy định chung về một số vấn đề về TTTP, chưa xác định được nguyên tắc và phạm vi TTTP, chưa quy định cụ thể về trình tự, thủ tục thực hiện các yêu cầu TTTP; chưa quy định cụ thể, đầy đủ về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan trong công tác TTTP cũng như về cơ chế phối hợp giữa các Bộ, ngành trong xử lý những vấn đề liên quan tới TTTP.
Với sự ra đời của Luật TTTP và các văn bản hướng dẫn thi hành, bức tranh tổng thể về các quy định pháp luật về TTTP đã có những chuyển biến tích cực. Hoạt động TTTP trong cả bốn lĩnh vực dân sự, hình sự, dẫn độ và chuyển giao NĐCHHPT đã được điều chỉnh tập trung tại một văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành có hiệu lực pháp lý cao là Luật TTTP. Luật TTTP đã thể chế hóa đường lối, chủ trương của Đảng và Nhà nước về TTTP trong bối cảnh cải cách tư pháp và cải cách pháp luật, đất nước ngày càng hội nhập sâu rộng vào thế giới và khu vực. Luật TTTP đã tạo cơ sở pháp lý cho các Bộ, ngành, địa phương triển khai toàn diện các hoạt động nhằm nâng cao hiệu quả công tác TTTP. Sau 6 năm Luật TTTP được ban hành, Chính phủ, các Bộ và TANDTC, Viện KSNDTC đã hoàn thành nhiệm vụ xây dựng văn bản QPPL theo yêu cầu của Luật TTTP và chủ động soạn thảo để ban hành các văn bản QPPL hướng dẫn thực hiện Luật TTTP theo thẩm quyền. Các văn bản QPPL soạn thảo và ban hành đều nhằm hướng dẫn chi tiết về trình tự, thủ tục, quyền hạn, trách nhiệm, sự phối hợp của các cơ quan trong thực hiện hoạt động TTTP về hình sự, dẫn độ và chuyển giao NĐCHHPT. Các văn bản này khi được ban hành đã tạo cơ sở pháp lý đồng bộ để các cơ quan có liên quan thực hiện TTTP một cách thống nhất, đúng quy trình. Đồng thời, trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong lĩnh vực TTTP cũng được xác định rõ, đã góp phần quan trọng nâng cao hiệu quả của công tác quản lý nhà nước đối với hoạt động TTTP.
Cùng với việc xây dựng và ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành Luật TTTP thì kết quả rà soát pháp luật về TTTP được hoàn thành trong năm 2012 cũng tạo nền tảng bước đầu để các cơ quan chủ trì trong từng lĩnh vực có thể chủ động nghiên cứu, đề xuất chi tiết và cụ thể việc sửa đổi, bổ sung và ban hành mới các quy định pháp luật có liên quan nhằm xây dựng một hệ thống các quy định pháp luật thống nhất và đồng bộ giữa các quy định pháp luật chuyên ngành có liên quan và các quy định pháp luật về TTTP.
Luật TTTP được ban hành và đi vào thực hiện đã góp phần nâng cao nhận thức của các cơ quan nhà nước, của cán bộ và người dân về vai trò của công tác TTTP, về chức năng, nhiệm vụ của mỗi cơ quan cụ thể trong công tác TTTP.
3. Hạn chế, bất cập và nguyên nhân
Mặc dù có nhiều bước tiến đáng ghi nhận so với thời kỳ trước khi Luật TTTP được ban hành, nhưng cũng cần thẳng thắn thừa nhận công tác TTTP vẫn còn những hạn chế, bất cập chưa theo kịp với các yêu cầu phát triển của đất nước và hội nhập quốc tế.
- Tiến độ ban hành một số văn bản hướng dẫn thi hành Luật còn chậm: Luật TTTP có hiệu lực vào ngày 01/7/2008 nhưng phải sau 3 năm thi hành Luật, hầu hết các văn bản liên ngành hướng dẫn thi hành mới được bắt đầu ban hành làm ảnh hưởng đến việc thực hiện các yêu cầu TTTP tại các Cơ quan Trung ương và địa phương, ảnh hưởng đến hoạt động tố tụng của các Tòa án, quyền và lợi ích của người dân khi tham gia vào các vụ việc có yếu tố nước ngoài;
- Luật TTTP điều chỉnh cả 04 lĩnh vực là TTTP về dân sự, hình sự, dẫn độ và chuyển giao NĐCHHPT chưa thực sự phù hợp. Cách tiếp cận tổng hợp cả bốn lĩnh vực như Luật TTTP hiện hành làm cho Luật cồng kềnh, không có điểm trọng tâm, nhất là khi nội dung của các lĩnh vực không có nhiều gắn kết, tính chất và trình tự, thủ tục thực hiện ở mỗi lĩnh vực rất khác nhau. Điều này cũng làm cho công tác quản lý nhà nước, phối hợp liên ngành trong triển khai thi hành Luật cũng bộc lộ những bất cập, chưa hợp lý;
- Phạm vi tương trợ tư pháp theo quy định của Luật TTTP còn hẹp, các quy định pháp luật hiện hành về TTTP còn khoảng trống so với yêu cầu thực tế. Phạm vi điều chỉnh của Luật TTTP chưa bao gồm TTTP trong lĩnh vực hành chính trong khi thực tiễn hiện có nhiều yêu cầu ủy thác thu thập chứng cứ giải quyết các vụ án hành chính.
Các quy định của Luật TTTP trong lĩnh vực TTTP về dân sự quy định những nội dung mang tính nguyên tắc về phạm vi TTTP, hướng dẫn chung về lập hồ sơ, trình tự, thủ tục yêu cầu và thực hiện yêu cầu TTTP, chi phí TTTP. Tuy nhiên, trên thực tế, TTTP về dân sự gồm nhiều lĩnh vực hôn nhân gia đình, kinh tế, thương mại, thi hành án..., mỗi lĩnh vực lại có những đặc thù riêng khi thực hiện TTTP (ví dụ như việc thực hiện TTTP trong lĩnh vực thi hành án dân sự không chỉ đơn giản là việc tống đạt giấy tờ, lấy lời khai như giải quyết các vụ việc dân sự tại tòa án mà còn liên quan đến các quyền, nghĩa vụ về tài sản, nhân thân của người phải thi hành án, hay các yêu cầu TTTP liên quan đến bắt giữ tàu biển, thu hồi tài sản...) cần có quy định cụ thể, chi tiết để có thể thực hiện thuận lợi và thống nhất. Việc chỉ áp dụng một văn bản chung là Luật TTTP mà chưa có văn bản hướng dẫn thi hành đối với những lĩnh vực có nội dung đặc thù riêng dẫn đến những khoảng trống trong quy định pháp luật, khó khăn trong thực tiễn áp dụng. Sự chậm trễ trong việc ban hành các văn bản hướng dẫn đã khiến cho các cơ quan trực tiếp thực hiện TTTP, cũng như đương sự có yêu cầu thực hiện UTTP gặp nhiều khó khăn trong việc áp dụng pháp luật để thực hiện các hồ sơ UTTP. Trong khi các văn bản hướng dẫn thực hiện chưa ban hành, tâm lý chờ đợi các văn bản hướng dẫn vẫn phổ biến ở các địa phương.
Bên cạnh đó, bản thân một số quy định các văn bản hướng dẫn thi hành qua thực tiễn áp dụng cũng cho thấy có những khoảng trống, bất cập và chưa đồng bộ ở các văn bản này với thực tiễn công tác TTTP như thiếu cơ chế cụ thể về thu nộp chi phí thực hiện UTTP về dân sự làm ảnh hưởng đến hiệu quả thực hiện UTTP với những nước chưa ký Hiệp định TTTP với Việt Nam.
- Luật TTTP còn những khoảng trống so với thực tiễn nhu cầu TTTP trong lĩnh vực hình sự. Phạm vi TTTP về hình sự quy định tại Điều 17 Luật TTTP còn hạn chế, chưa phù hợp với các cam kết quốc tế của Việt Nam, chưa đáp ứng được yêu cầu thực tiễn. Bên cạnh đó, Luật TTTP chưa có quy định cụ thể về trình tự, thủ tục thực hiện một số yêu cầu tương trợ như: Triệu tập người làm chứng, người giám định, dẫn giải người chấp hành hình phạt tù ra nước ngoài để hỗ trợ điều tra hoặc cung cấp chứng cứ; chuyển giao truy cứu trách nhiệm hình sự công dân Việt Nam tại Việt Nam...
Tương tự như các quy định của Luật TTTP trong lĩnh vực hình sự, các quy định về dẫn độ vẫn chưa thực sự điều chỉnh hết các vấn đề liên quan dẫn độ phát sinh trong thực tế thực hiện hoạt động này, gây khó khăn, lúng túng cho cơ quan trong phối hợp và thực thi nhiệm vụ hay vướng mắc trong thực tiễn đàm phán, ký kết các điều ước quốc tế có liên quan. Ví dụ như vấn đề yêu cầu dẫn độ người có hành vi phạm tội có khả năng bị áp dụng hình phạt tử hình cần có cam kết của cơ quan có thẩm quyền phía Việt Nam (nếu Việt Nam yêu cầu dẫn độ) sẽ không áp dụng hoặc thi hành hình phạt tử hình đối với người được yêu cầu dẫn độ; thủ tục dẫn độ đơn giản; các biện pháp, trách nhiệm bảo vệ trong trường hợp cho phép quá cảnh người bị dẫn độ; việc áp dụng các biện pháp ngăn chặn để đề phòng trường hợp người bị dẫn độ bỏ trốn...
- Bên cạnh những bất cập, hạn chế của bản thân các quy định pháp luật hiện hành về TTTP như trên thì sự thiếu gắn kết, chưa đồng bộ và hợp lý của pháp luật tố tụng trong nước liên quan đến TTTP cũng làm ảnh hưởng không nhỏ đến việc giải quyết kịp thời các vụ việc dân sự, các vụ án hình sự có yêu cầu TTTP.
Các văn bản pháp luật tố tụng (đặc biệt là Bộ luật Tố tụng dân sự, Bộ luật Tố tụng hình sự) chưa có quy định riêng về trình tự, thủ tục, thời gian giải quyết đối với những vụ, việc có yêu cầu TTTP hay cơ sở để giải quyết vụ việc khi không nhận được kết quả TTTP mà vẫn áp dụng một quy trình chung như đối với các vụ việc không có yêu cầu TTTP. Ví dụ như trong lĩnh vực dân sự, hiện nay những vụ việc có yếu tố nước ngoài thường phát sinh yêu cầu UTTP nên bị kéo dài thời gian tố tụng (do phải qua những quy trình UTTP đặc thù trong nước và cả của phía nước ngoài); kết quả UTTP nhiều khi không thể đảm bảo theo đúng các yêu cầu của pháp luật trong nước. Trong khi các văn bản pháp luật về tố tụng lại vẫn chưa được sửa đổi, bổ sung những nội dung có liên quan đến các vụ việc có UTTP cho khả thi, phù hợp với thực tiễn thì ngành tòa án cũng chưa có văn bản hướng dẫn các tòa án địa phương trong việc thực hiện các nghiệp vụ riêng của ngành để xử lý. Điều này làm cho các cơ quan, tổ chức và cá nhân có liên quan lúng túng trong quá trình tiến hành tố tụng, dẫn đến tình trạng “án treo” vì kết quả UTTP. Hay trong lĩnh vực hình sự, Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2003 thiếu các điều khoản quy định về thời hạn tố tụng áp dụng trong trường hợp vụ án có yêu cầu nước ngoài thực hiện tương trợ, các quy định về trình tự, thủ tục tống đạt các giấy tờ, tài liệu tố tụng cho người tham gia tố tụng ở nước ngoài; căn cứ tạm đình chỉ giải quyết vụ án trong trường hợp chưa nhận được kết quả UTTP mà thời hạn giải quyết vụ án đã hết… Hay trong lĩnh vực thi hành án, Luật Thi hành án dân sự thiếu các quy định về căn cứ xử lý tài sản và các biện pháp xử lý tài sản khi người phải thi hành án ở nước ngoài trong trường hợp vụ việc có yêu cầu UTTP.
Qua tổng kết, có thể nhận định về một số nguyên nhân dẫn đến những hạn chế bất cập nêu trên cụ thể như sau:
Thứ nhất, nhận thức của các Bộ, ngành về công tác TTTP, trong đó bao gồm cả việc đầu tư, quan tâm xây dựng thể chế cho lĩnh vực này, dù đã có tiến bộ, nhưng vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu, các Bộ, ngành chưa thật quyết liệt thực hiện, việc bố trí nhân lực và nguồn lực cho công tác này còn hạn chế trong khi các văn bản này phần lớn là thông tư liên tịch cần sự phối hợp chặt chẽ của các cơ quan liên quan.
Thứ hai, các văn bản hướng dẫn thi hành Luật hầu hết là văn bản liên tịch nên phải có sự tham gia trực tiếp và thống nhất ý kiến của tất cả các cơ quan liên quan. Tuy nhiên, việc tổ chức nội bộ và phân công của các Bộ, ngành cho công tác soạn thảo văn bản còn hạn chế, chưa khoa học và phối hợp liên ngành chưa nhịp nhàng và đều khắp trong tất cả 4 lĩnh vực TTTP: dân sự, hình sự, dẫn độ và chuyển giao NĐCHHPT. Bên cạnh đó, Bộ Tư pháp cũng còn chưa phát huy hết vai trò của cơ quan quản lý nhà nước chung về TTTP trong việc giúp Chính phủ đôn đốc các Bộ, ngành đẩy nhanh tiến độ soạn thảo và ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành Luật TTTP
Thứ ba, việc thiếu đồng bộ, chưa phù hợp với thực tiễn giải quyết các vụ việc có UTTP của pháp luật tố tụng một phần là do các văn bản tố tụng đều đã được ban hành trước khi có Luật TTTP. Bên cạnh đó, các Bộ, ngành cũng chưa có được nhận thức thống nhất và chưa dành sự quan tâm để kịp thời có những giải pháp về thể chế xử lý những đặc thù riêng của các vụ việc, vụ án có yếu tố nước ngoài trong bối cảnh phát triển mới.
4. Đề xuất
- Về định hướng lâu dài cần xây dựng luật riêng điều chỉnh các lĩnh vực khác nhau của hoạt động TTTP để quy định cụ thể và đầy đủ hoạt động TTTP trong từng lĩnh vực. Trước mắt, cần sửa đổi, bổ sung Luật TTTP đảm bảo phù hợp với các cam kết quốc tế của Việt Nam, đáp ứng yêu cầu thực tiễn đấu tranh phòng, chống tội phạm, giải quyết các vụ việc dân sự trong bối cảnh hội nhập quốc tế và cải cách pháp luật, tư pháp; phân định rõ phạm vi điều chỉnh giữa Luật TTTP và các luật chuyên ngành về tố tụng tư pháp.
- Bên cạnh việc hoàn thiện thể chế, điều ước quốc tế và tổ chức thực hiện TTTP, hệ thống pháp luật tố tụng trong nước cũng phải được hoàn thiện. Các Bộ, ngành đề xuất sửa đổi, bổ sung quy định thủ tục giải quyết các vụ việc dân sự, vụ án hình sự có yếu tố nước ngoài trong Bộ luật Tố tụng dân sự, Bộ luật Tố tụng hình sự có tính đến những yêu cầu đặc thù của các vụ việc có yêu cầu UTTP để đảm bảo sự thống nhất, đồng bộ, phù hợp với thực tế và khả thi (đề xuất nêu tại Phụ lục 8-9).
- Hiện nay, TANDTC đang tổ chức tổng kết thực tiễn thi hành Bộ luật Tố tụng dân sự để sửa đổi, bổ sung. Vì vậy, những bất cập trong tố tụng giải quyết các vụ, việc dân sự có yếu tố nước ngoài có UTTP cần được rà soát, đánh giá để phân loại rõ những vướng mắc trong thực hiện UTTP thì cần được sửa đổi trong các quy định pháp luật về TTTP; những vướng mắc trong quá trình tố tụng có liên quan đến kết quả UTTP thì cần được sửa đổi trong quy định pháp luật về tố tụng dân sự.
- Cần khẩn trương xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn về chi phí thực hiện ủy thác tư pháp về dân sự theo quy định của Luật TTTP, tạo sự công khai, minh bạch và điều kiện thuận lợi cho các cơ quan cũng như người dân khi thực hiện hoạt động ủy thác tư pháp.