I. Chính sách trong văn bản quy phạm pháp luật
1. Quy định về chính sách trong văn bản quy phạm pháp luật
Để nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật, đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, phù hợp với thực tiễn, thống nhất nội dung chính sách trong toàn bộ quá trình soạn thảo VBQPPL,Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (được sửa đổi, bổ sung năm 2020), Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật (được sửa đổi, bổ sung một số điều bởi Nghị định số 154/NĐ-CP) đã bổ sung và quy định rõ quy trình hoạch định, phân tích chính sách trước khi soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật theo hướng tách bạch với quy trình soạn thảo văn bản.
Theo đó, tơ quan, tổ chức có trách nhiệm tiến hành đánh giá tác động của từng chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh với các nội dung như sau: vấn đề cần giải quyết của chính sách; mục tiêu của chính sách; giải pháp để thực hiện chính sách; tác động tích cực, tiêu cực của chính sách; chi phí, lợi ích của các giải pháp; so sánh chi phí, lợi ích của các giải pháp; lựa chọn giải pháp của cơ quan, tổ chức và lý do của việc lựa chọn; đánh giá tác động thủ tục hành chính; tác động về giới (nếu có).
Bên cạnh đó, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (được sửa đổi, bổ sung năm 2020), Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật (được sửa đổi, bổ sung một số điều bởi Nghị định số 154/NĐ-CP) cũng quy định rõ trách nhiệm của cơ quan/cá nhân liên quan trong việc lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật trong đó có trách nhiệm lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động của dự thảo văn bản...
2. Các loại văn bản có chứa chính sách, phải đánh giá tác động chính sách
Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (được sửa đổi, bổ sung năm 2020), Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật (được sửa đổi, bổ sung một số điều bởi Nghị định số 154/NĐ-CP), chính sách được xây dựng chủ yếu trong giai đoạn lập đề nghị xây dựng VBQPPL hoặc trong giai đoạn soạn thảo VBQPPL cụ thể, như sau:
- Chính sách phải được xây dựng và thông qua trong giai đoạn lập đề nghị xây dựng văn bản đối với: luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH; một số Nghị định của Chính phủ; nghị quyết của HĐND cấp tỉnh. Đây chính là điểm mới cơ bản của Luật BHVBQPPL 2015 để đảm bảo chất lượng chính sách của quốc gia, cũng như chính sách của địa phương. Chính sách phải được xây dựng và được cơ quan có thẩm quyền, chịu trách nhiệm về tổ chức thi hành chính sách thông qua trước khi được quy định cụ thể trong các VBQPPL bằng quá trình soạn thảo (quy phạm hoá chính sách).
- Chính sách phải được ĐGTĐ ở bước đầu của giai đoạn soạn thảo VBQPPL đối với nghị định quy định chi tiết chính sách được giao trong luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; quyết định của Thủ tướng Chính phủ, quyết định của UBND cấp tỉnh, nếu chưa được đánh giá trong giai đoạn lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, UBTVQH.
Theo quy định tại Điều 4, Nghị định số 34/NĐ-CP thì các trường hợp lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật là:
1. Luật, pháp lệnh.
2. Nghị quyết của Quốc hội quy định tại điểm b và c khoản 2 Điều 15 của Luật; nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội quy định tại điểm b khoản 2 Điều 16 của Luật.
3. Nghị định của Chính phủ quy định tại khoản 3 Điều 19 của Luật
4. Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quy định tại khoản 4 Điều 27 của Luật.
Như vậy, với quy định tại Điều 4 ngoài luật, pháp lệnh do Quốc hội ban hành thì các văn bản sau phải lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, cụ thể:
- Đối với loại Nghị quyết của Quốc hội quy định tại điểm b và c khoản 2 Điều 15 của Luật, Nghị quyết ban hành để quy định:
b) Thực hiện thí điểm một số chính sách mới thuộc thẩm quyền quyết định của Quốc hội nhưng chưa có luật điều chỉnh hoặc khác với quy định của luật hiện hành;
c) Tạm ngưng hoặc kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần luật, nghị quyết của Quốc hội đáp ứng các yêu cầu cấp bách về phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quyền con người, quyền công dân;
- Đối với loại Nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội quy định tại điểm b khoản 2 Điều 16 của Luật, được ban hành để quy định:
b) Tạm ngưng hoặc kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội đáp ứng các yêu cầu cấp bách về phát triển kinh tế - xã hội;
- Đối với loại Nghị định của Chính phủ quy định tại khoản 3 Điều 19 của Luật được ban hành để quy định:
Vấn đề cần thiết thuộc thẩm quyền của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý xã hội. Trước khi ban hành nghị định này phải được sự đồng ý của Ủy ban thường vụ Quốc hội
- Đối với loại Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quy định tại khoản 4 Điều 27 của Luật.được ban hành để quy định:
Biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương
3. Thực trạng việc lấy ý kiến đối với chính sách trong quá trình lập đề nghị xây dựng VBQPPL và soạn thảo VBQPPL
Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) và các văn bản hướng dẫn thi hành đã quy định cũng quy định rõ trách nhiệm của cơ quan/cá nhân liên quan trong việc lấy ý kiến góp ý, phản biện đối với dự thảo báo cáo đính giá tác động của chính sách và các hồ sơ tài liệu kèm theo trong quá trình lập đề nghị xây dựng văn bản QPPL; tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của cá nhân, cơ quan, tổ chức quá trình xây dựng VBQPPL. Bên cạnh đó, Luật PBGDPL năm 2012 cũng quy định các thông tin pháp luật phải được đăng tải trên trang thông tin điện tử của bộ, ngành, đoàn thể trung ương, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (cấp tỉnh), trong đó có dự thảo VBQPPL để lấy ý kiến theo quy định của pháp luật (điểm d khoản 1 Điều 13). Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 quy định về việc thực hiện quyền tiếp cận thông tin của công dân, trong đó xác định những thông tin phải được công khai rộng rãi bao gồm cả các dự thảo VBQPPL theo quy định của pháp luật về ban hành VBQPPL (điểm c khoản 1 Điều 17). Như vậy, có thể thấy rằng, quy định hiện hành về việc lấy ý kiến, phổ biến, công khai đối với chính sách trong giai đoạn hoạch định chính sách và soạn thảo văn bản QPPL.
Tuy nhiên, trong thực tế, việc lấy ý kiến đối với đề nghị xây dựng chính sách và dự thảo VBQPPL đã bộc lộ những tồn tại, hạn chế sau đây:
Thứ nhất, hoạt động lấy ý kiến đối với đề nghị xây dựng và dự thảo VBQPPL nhìn chung còn mang tính hình thức, chủ yếu được thực hiện thông qua việc đăng tải trên Cổng/Trang thông tin điện tử của bộ, ngành, địa phương. Tuy nhiên, đa số các đề nghị xây dựng VBQPPL và dự thảo VBQPPL đăng tải trên Cổng thông tin điện tử
không nhận được ý kiến góp ý, phản biện của các cơ quan, tổ chức, cá nhân. Do vậy, mục đích của việc xin ý kiến để hoàn thiện chính sách, văn bản quy phạm pháp luật là chưa đạt được.
Thứ hai, một số quy định, chính sách trong dự thảo VBQPPL chưa phù hợp với thực tiễn nên
chưa tạo được sự đồng thuận trong xã hội. Điều này dẫn đến việc chính sách, văn bản sau khi được ban hành khó hoặc không thể triển khai trên thực tế do gặp phải ý kiến trái chiều, phản ứng tiêu cực từ cộng đồng xã hội.
Thư ba, một số cơ quan chủ trì soạn thảo
chưa quan tâm đúng mức đến việc lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp và Nhân dân về dự thảo chính sách ngay từ khi lập đề nghị xây dựng, dự thảo văn bản trong quá trình soạn thảo VBQPPL và cũng như chưa chú trọng tổ chức thông tin, phổ biến, truyền thông để tạo đồng thuận xã hội. Việc tiếp thu ý kiến góp ý còn đại khái, hình thức, chưa thực sự cầu thị, việc giải trình ý kiến cũng chưa đầy đủ, thấu đáo.
Thứ tư, dự thảo báo cáo đánh giá tác động chính sách, dự thảo VBQPPL và các tài liệu kèm theo cũng
chưa xác định rõ chính sách quan trọng cần lấy ý kiến, do vậy không thu hút sự quan tâm và tham gia góp ý của cơ quan, tổ chức, cá nhân.
Những tồn tại, hạn chế nêu trên đã ảnh hưởng đến chất lượng soạn thảo của VBQPPL và trách nhiệm giải trình, tiếp thu, hoàn thiện dự thảo VBQPPL của các cơ quan chủ trì soạn thảo; làm ảnh hưởng trực tiếp đến tính công khai, minh bạch của văn bản, giảm hiệu lực, hiệu quả thực thi chính sách sau khi được ban hành, qua đó tác động đến sự phát triển của đời sống, kinh tế, xã hội…
II. Vai trò của truyền thông chính sách và phạm vi các chính sách có tác động lớn đến xã hội trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật cần tập trung truyền thông
1. Vai trò của truyền thông chính sách trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
Với chức năng của mình, cơ quan truyền thông có thể cung cấp thông tin cho công chúng một cách nhanh chóng, chính xác, cập nhật từng ngày, từng giờ, thậm chí từng phút. Hiểu rõ vai trò, sức mạnh to lớn của cơ quan truyền thông như vậy, nên hiện nay, các cá nhân/cơ quan có thẩm quyền đã sử dụng truyền thông là một nguồn tin quan trọng khi xây dựng chính sách, lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.
Truyền thông chính sách đóng vai trò quan trọng đối với mỗi công đoạn của quy trình chính sách. Từ khâu hoạch định chính sách, truyền thông chính sách giúp xác định được đúng và trúng vấn đề chính sách, bảo đảm sự đồng thuận trong xã hội. Trong khâu xây dựng chính sách, truyền thông chính sách giúp quá trình lựa chọn giải pháp công cụ chính sách phù hợp. Trong khâu thực hiện chính sách, truyền thông chính sách giúp việc giám sát chính sách được thực hiện với sự tham gia của cả xã hội. Trong khâu đánh giá chính sách, truyền thông chính sách giúp làm rõ được kết quả chính sách, đồng thời tuyên truyền cho kết quả chính sách, giúp sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện chính sách phù hợp với thực tế xã hội.
Với khả năng xác định trọng tâm một vấn đề, tạo ra công luận và phản ánh công luận, cơ quan truyền thông đã trở thành một kênh, bộ phận không thể thiếu của quá trình hoạch định chính sách. Theo đó, sức mạnh của truyền thông không chỉ ở chỗ nó thuyết phục người ta chú trọng đến khía cạnh này hay khía cạnh khác của vấn đề mà còn ở chỗ định hướng để tạo sự đồng thuận của dư luận xã hội đối với một chính sách nhất định. Thông qua đó, cơ quan truyền thông đã trực tiếp tác động đến quá trình đề xuất chính sách và lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Trong một số trường hợp, cơ quan truyền thông còn có thể làm thay đổi thái độ và sự lựa chọn chính sách mà những người xây dựng chính sách đã có từ trước.
Bên cạnh việc tuyên truyền, phổ biến những chính sách, quy định mới, những quy định tiến bộ, cơ quan truyền thông còn góp phần phê phán những quy định trong các văn bản đã lỗi thời, lạc hậu, không còn phù hợp với thực tiễn làm căn cứ cho việc ban hành văn bản thay thế hoặc văn bản sửa đổi, bổ sung cho phù hợp.
2. Tiêu chí xác định chính sách có tác động lớn đến xã hội cần tập trung truyền thông
Theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) và các văn bản hướng dẫn thi hành, hiện nay, có 10 loại văn bản cần phải đánh giá tác động chính sách; như vậy, số lượng chính sách trong các VBQPPL là rất lớn, việc tổ chức truyền thông tất cả chính sách trong quá trình hoạt định và soạn thảo văn bản sẽ khó khả thi do nguồn lực bảo đảm cho công tác này quá lớn. Bên cạnh đó, Kết luận số 80/KL-TW về việc tiếp tục thực hiện Chỉ thị số 32-CT/TW cũng đã xác định:
“Bảo đảm tính đồng bộ, xuyên suốt, hiệu quả giữa PBGDPL với xây dựng, tổ chức thi hành pháp luật”, “Kịp thời thông tin đầy đủ ngay từ khi soạn thảo các vấn đề có tác động lớn đến xã hội, các vấn đề được xã hội quan tâm hoặc cần định hướng dư luận xã hội để tạo sự đồng thuận cao trong thực thi chính sách, pháp luật”. Do vậy, thực hiện Kết luận số 80, để đảm bảo phù hợp với bối cảnh nguồn lực hiện tại, việc truyền thông chính sách chỉ nên tập trung vào các chính sách lớn, có tác động đến xã hội.
Một số tiêu chí để xác định chính sách có tác động lớn đến xã hội cần tập trung truyền thông cụ thể sau:
Thứ nhất, chính sách truyền thông phải là các chính sách trong các dự thảo VBQPPL mà Luật Ban hành VBQPPL quy định xây dựng báo cáo đánh giá tác động chính sách. Tức là các văn bản được xây dựng theo quy trình 2 bước (lập đề nghị và soạn thảo) và những văn bản không phải lập đề nghị nhưng trong quá trình soạn thảo phải xây dựng báo cáo đánh giá tác động chính sách (Nghị định theo quy định tại khoản 1 và khoản 2 Điều 19 Luật Ban hành; Quyết định của Thủ tướng Chính phủ;…)
Theo đó, cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm tổ chức thực hiện việc việc truyền thông dự thảo chính sách kể từ khi tổ chức lấy ý kiến đối với đề nghị xây dựng VBQPPL cho đến khi thông qua, ban hành VBQPPL. Hoạt động truyền thông tập trung vào các nội dung: (i) Sự cần thiết ban hành chính sách; mục đích, quan điểm xây dựng chính sách; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của chính sách; (ii) Nội dung cơ bản của chính sách; các giải pháp để thực hiện chính sách, trong đó nêu rõ những quy định mới hoặc có sự điều chỉnh so với quy định hiện hành trong mối tương tác trách nhiệm, nghĩa vụ, thẩm quyền, quyền và lợi ích của cơ quan Nhà nước và người dân, doanh nghiệp; (iii) Tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng VBQPPL hoặc dự thảo VBQPPL.
Thứ hai, chính sách cần truyền thông phải là những chính sách có tác động trực tiếp, cụ thể đến quyền, nghĩa vụ của người dân, tổ chức, doanh nghiệp; tác động lớn đến kinh tế, xã hội, giới, thủ tục hành chính. Các tiêu chí này sẽ được đánh giá trên cơ sở phân tích chi phí, lợi ích đối với các chủ thể khác nhau (tác động kinh tế); dự báo đối với một số nội dung về dân số, việc làm, sức khỏe,.. (tác động xã hội); dự báo tác động về giới, tính hợp lý và chi phí tuân thủ thủ tục hành chính; dự báo khả năng thi hành và tuân thủ của hệ thống pháp luật.
Thứ ba, các chính sách đó phải có mức độ tác động của chính sách được xác định trên phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính cấp tỉnh.
Thứ tư, các chính sách cần truyền thông phải là những chính sách còn có nhiều ý kiến tranh luận, nhận được nhiều phản hồi trong quá trình xin ý kiến góp ý của các đối tượng chịu tác động. Đây chính là tiêu chí quan trọng nhất để đánh giá mức độ quan trọng của chính sách. Bởi lẽ, mục đích của truyền thông không chỉ là cung cấp thông tin, tạo điều kiện, thu hút người dân và những bên liên quan tham gia vào quy trình xây dựng chính sách mà quan trọng hơn đó là tạo được sự đồng thuận của tất cả các đối tượng đối với chính sách được nhà nước đưa ra truyền thông. Vì vậy, đối với những chính sách còn nhiều ý kiến khác nhau thì việc truyền thông từ sớm từ xa càng quan trọng. Thông qua hoạt động truyền thông, cơ quan chủ trì soạn thảo sẽ được lắng nghe ý kiến phản hồi để từ đó kịp thời bổ sung, điều chỉnh, xây dựng chiến lược, kế hoạch cũng như nội dung phù hợp để tạo được sự đồng thuận của xã hội trong hoạch định chính sách.
Như vậy, nếu như chúng ta làm tốt công tác truyền thông chính sách văn bản QPPL ở cả 2 bước của quá trình xây dựng văn bản QPPL là lập đề nghị văn bản QPPL và soạn thảo văn bản QPPL để người dân biết, đồng tình, ủng hộ, thực hiện, kiểm tra và người dân thụ hưởng sẽ góp phần xây dựng hệ thống pháp luật đầy đủ, kịp thời, đồng bộ, thống nhất và khả thi, công khai, minh bạch, ổn định, lấy quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của người dân, doanh nghiệp làm trọng tâm thúc đẩy đối mới sáng tạo, bảo đảm yêu cầu phát triển nhanh, bền vững, thực hiện đúng mục tiêu của nhiệm kỳ Đại hội Đảng lần thứ XIII đã đề ra là “
Hoàn thiện đồng bộ hệ thống pháp luật, cơ chế, chính sách nhằm phát huy mạnh mẽ dân chủ xã hội chủ nghĩa, quyền làm chủ của nhân dân …”./.