Tiếp theo các bài viết về giải quyết khiếu nại, tố cáo, để góp một phần nhỏ đáp ứng nhu cầu công tác lãnh đạo, chỉ đạo và thực hiện giải quyết khiếu nại, tố cáo về hộ tịch, trong bài viết này, tác giả xin trình bày một số vấn đề bất cập giữa pháp luật về hộ tịch và pháp luật về khiếu nại, tố cáo hiện hành, nguyên nhân, các giải pháp tháo gỡ và một số chú ý khi giải quyết khiếu nại, tố cáo về hộ tịch (có thể áp dụng tương tự trong giải quyết khiếu nại ở nhiều lĩnh vực khác nhau).
Tại Điều 84 của Nghị định 158/2005/NĐ-CP ngày 27/12/2005 về đăng ký và quản lý hộ tịch đã quy định: “Quyền khiếu nại của cá nhân, tổ chức liên quan đến việc đăng ký và quản lý hộ tịch
Cá nhân, tổ chức (sau đây gọi là người khiếu nại) có quyền khiếu nại với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về những quyết định hành chính của cơ quan đăng ký và quản lý hộ tịch hoặc hành vi hành chính trong đăng ký và quản lý hộ tịch của cán bộ, công chức làm công tác hộ tịch khi có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình.”
Việc giải quyết khiếu nại, tố cáo trong đăng ký và quản lý hộ tịch trước đây được quy định tại Nghị định 83/1998/NĐ-CP của Chính phủ về đăng ký hộ tịch và Thông tư số 12/1999/TT-BTP của Bộ Tư pháp, nay được thay thế bằng Nghị định số 158/2005/NĐ-CP, Nghị định số 136/2006/NĐ-CP ngày 16/11/2006 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Khiếu nại, tố cáo và luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật khiếu nại, tố cáo. Để phù hợp với Luật khiếu nại, tố cáo đã được sửa đổi, bổ sung, so với nghị định 83/1998/NĐ-CP, việc giải quyết khiếu nại, tố cáo về đăng ký và quản lý hộ tịch trong Nghị định 158/2005/NĐ đã có những điểm mới. Đồng thời, do đặc điểm là một lĩnh vực chuyên ngành có những đặc thù nhất định nên thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo về hộ tịch cũng mang những nét đặc thù riêng, nhất là về thẩm quyền giải quyết khiếu nại của Bộ trưởng Bộ Tư pháp và Chủ tịch Uỷ ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh.
Trước hết về khiếu nại và giải quyết khiếu nại được quy định tại Chương III, Mục 1, gồm 6 điều từ Điều 84 đến Điều 89. Trong đó xác định rõ thẩm quyền, trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại. Theo đó, Chủ tịch UBND các cấp, Giám đốc Sở Tư pháp và Bộ trưởng Bộ Tư pháp được xác định là những người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại trong đăng ký và quản lý hộ tịch. Cụ thể như sau:
Chủ tịch UBND cấp xã: Giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính và hành vi hành chính của mình hoặc hành vi hành chính của cán bộ tư pháp hộ tịch trong đăng ký và quản lý hộ tịch.
Trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày nhận được khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết, Chủ tịch UBND cấp xã phải thụ lý để giải quyết và thông báo bằng văn bản cho người khiếu nại biết. Trong trường hợp khiếu nại không được thụ lý cũng phải thông báo bằng văn bản và nêu rõ lý do.
Thời hạn giải quyết khiếu nại không quá 30 ngày, kể từ ngày thụ lý; Đối với vụ việc phức tạp, thì thời hạn giải quyết khiếu nại không quá 45 ngày.
Đối với vùng sâu, vùng xa, đi lại khó khăn, thì thời hạn giải quyết khiếu nại không quá 45 ngày kể từ ngày thụ lý để giải quyết. Đối với vụ việc phức tạp thì thời hạn giải quyết khiếu nại có thể kéo dài hơn nhưng không quá 60 ngày, kể từ ngày thụ ký để giải quyết.
Việc giải quyết khiếu nại phải thể hiện bằng quyết định giải quyết khiếu nại.
Trước khi ra quyết định giải quyết khiếu nại, Chủ tịch UBND cấp xã phải gặp gỡ, đối thoại trực tiếp với người khiếu nại, người bị khiếu nại để làm rõ nội dung khiếu nại, yêu cầu của người khiếu nại và hướng giải quyết khiếu nại. Đây là một điểm mới mà Nghị định 83 trước đây chưa quy định.
Trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày hết thời hạn giải quyết theo quy định trên mà khiếu nại không được giải quyết hoặc kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại của Chủ tịch UBND cấp xã mà người khiếu nại không đồng ý thì có quyền khiếu nại lên Chủ tịch UBND cấp huyện hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án theo quy định của pháp luật.
Đối với khu vực vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn thì thời hạn nói trên được kéo dài, nhưng không quá 45 ngày.
Đối với việc giải quyết khiếu nại của Chủ tịch UBND cấp huyện: Trước đây Nghị định 83 và Thông tư 12/1999/TT-BTP về hướng dẫn thực hiện Nghị định 83 mới xác định phạm vi giải quyết của Chủ tịch UBND cấp huyện là những việc mà Chủ tịch UBND cấp xã giải quyết rồi nhưng vẫn còn khiếu nại. Nay Nghị định 158/2005/NĐ-CP đã mở rộng và làm rõ hơn, đó là:
Chủ tịch UBND cấp huyện thụ ký và giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình; hành vi hành chính của cán bộ Phòng Tư pháp và những vụ việc Chủ tịch UBND cấp xã đã giải quyết nhưng vẫn còn khiếu nại.
Về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại trong hộ tịch của Chủ tịch UBND cấp huyện có 2 bước phải tuân theo, đó là giải quyết khiếu nại lần đầu và giải quyết khiếu nại lần tiếp theo.
Giải quyết khiếu nại lần đầu thực hiện như quy định đối với giải quyết khiếu nại của Chủ tịch UBND cấp xã. Đối với khiếu nại lần tiếp theo được thực hiện theo đúng trình tự, thủ tục quy định tại Điều 86 Nghị định 158/2005/NĐ-CP. Cụ thể, trong thời hạn 10 ngày kể từ ngày nhận được khiếu nại thuộc thẩm quyền (mà không thuộc Điều 32 Luật Khiếu nại, tố cáo) thì Chủ tịch UBND cấp huyện phải thụ lý giải quyết và thông báo bằng văn bản cho người khiếu nại biết, nếu không giải quyết cũng phải thông báo bằng văn bản và nêu rõ lý do. Người giải quyết khiếu nại tiếp theo phải gặp gỡ, đối thoại trực tiếp với người khiếu nại và người bị khiếu nại trong trường hợp cần thiết.
Thời hạn giải quyết khiếu nại lần tiếp theo không quá 45 ngày kể từ ngày thụ lý, nếu vụ việc phức tạp, thì thời hạn có thể kéo dài nhưng không quá 60 ngày.
Đối với vùng sâu, vùng xa, đi lại khó khăn, thì thời hạn giải quyết khiếu nại không quá 60 ngày kể từ ngày thụ lý để giải quyết. Đối với vụ việc phức tạp thì thời hạn giải quyết khiếu nại có thể kéo dài hơn nhưng không quá 70 ngày, kể từ ngày thụ ký để giải quyết.
Trong thời hạn 30 ngày (ở vùng sâu, vùng xa là 45 ngày) kể từ ngày hết thời hạn giải quyết theo quy định nêu trên mà vụ việc không được giải quyết hoặc kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý thì có quyền khiếu nại lên người giải quyết khiếu nại tiếp theo, trừ trường hợp đó là quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng.
Về giải quyết khiếu nại của Giám đốc Sở Tư pháp: Trước đây Nghị định 83/1998/NĐ-CP quy định Giám đốc Sở Tư pháp thụ lý, giải quyết khiếu nại về việc cán bộ hộ tịch thuộc Sở từ chối đăng ký hộ tịch và trình tự, thủ tục giải quyết thực hiện như của Chủ tịch UBND cấp tỉnh. Nay Nghị định 158/2005/NĐ-CP xác định phạm vi giải quyết của Giám đốc Sở Tư pháp là đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của chính mình; hành vi hành chính của cán bộ hộ tịch của của Sở Tư pháp trong đăng ký và quản lý hộ tịch.
Về thời gian, trình tự, thủ tục giải quyết được thực hiện như của Chủ tịch UBND cấp xã đã nêu ở trên.
Về giải quyết khiếu nại của Chủ tịch UBND cấp tỉnh và Bộ trưởng Bộ Tư pháp:
Theo Điều 23 Luật khiếu nại, tố cáo thì Chủ tịch UBND cấp tỉnh có thẩm quyền: 1. Giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình; 2. Giải quyết khiếu nại mà Chủ tịch UBND cấp huyện đã giải quyết nhưng còn có khiếu nại; quyết định này là quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng; 3. Giải quyết khiếu nại mà Giám đốc Sở hoặc cấp tương đương thuộc UBND cấp tỉnh đã giải quyết nhưng vẫn còn khiếu nại mà nội dung thuộc phạm vi quản lý của UBND cấp tỉnh; quyết định này là quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng; 4. Xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng có vi phạm pháp luật, gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức theo yêu cầu của Tổng Thanh tra.
Vì trong lĩnh vực hộ tịch, Giám đốc Sở Tư pháp trực tiếp giúp Chủ tịch UBND cấp tỉnh ký, giải quyết các việc về hộ tịch, do đó, sẽ không có các quyết định hành chính, hành vi hành chính về hộ tịch trực tiếp của Chủ tịch UBND cấp tỉnh nữa nên không thể có khiếu nại. Vì vậy, Chủ tịch UBND cấp tỉnh không thể giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình như quy định tại khoản 1 Điều 23 Luật khiếu nại, tố cáo nêu trên. Mặt khác, hộ tịch là lĩnh vực có nội dung chuyên môn thuộc quyền quản lý nhà nước của Bộ Tư pháp, mà Sở Tư pháp là cơ quan ngành dọc chuyên ngành của Bộ Tư pháp, có chức năng giúp UBND về công tác hộ tịch tại địa phương. Do đó, lĩnh vực hộ tịch là lĩnh vực không thuộc phạm vi quản lý của UBND cấp tỉnh nên Chủ tịch UBND cấp tỉnh không giải quyết tiếp các quyết định giải quyết khiếu nại của Giám đốc Sở Tư pháp khi có khiếu nại như quy định tại khoản 3 Điều 23 Luật khiếu nại, tố cáo nêu trên nữa. Do đó, tại Điều 88 của Nghị định số 158/2005/NĐ-CP chỉ quy định: “Chủ tịch UBND cấp tỉnh thụ lý và giải quyết khiếu nại về hộ tịch mà Chủ tịch UBND cấp huyện đã giải quyết nhưng còn có khiếu nại”.
Như vậy, so với Nghị định 83 thì thẩm quyền giải quyết của Chủ tịch UBND cấp tỉnh trong Nghị định 158 đã có điểm khác, đó là Chủ tịch UBND cấp tỉnh chỉ giải quyết khiếu nại về hộ tịch mà Chủ tịch UBND cấp huyện đã giải quyết nhưng còn có khiếu nại. Còn đối với những trường hợp Giám đốc Sở Tư pháp đã giải quyết nhưng còn khiếu nại thì Chủ tịch UBND cấp tỉnh không giải quyết tiếp mà thuộc thẩm quyền của Bộ trưởng Bộ Tư pháp xem xét.
Đối với các quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng của của Chủ tịch UBND cấp tỉnh có vi phạm pháp luật (vi phạm về trình tự, thủ tục khi xác minh, kết luận và ra quyết định; có sai lầm nghiêm trọng về áp dụng chính sách pháp luật trong khi giải quyết), gây thiệt hại đến lợi ích của nhà nước, quyền lợi của công dân thì sẽ được Bộ trưởng Bộ Tư pháp xem xét lại theo kiến nghị của Tổng Thanh tra.
Về trình tự, thủ tục cũng như thời gian giải quyết khiếu nại của Chủ tịch UBND cấp tỉnh, Bộ trưởng Bộ Tư pháp được thực hiện theo quy định tại khoản 2 Điều 86 Nghị định 158/2005/NĐ-CP quy định về giải quyết khiếu nại của Chủ tịch UBND cấp huyện.
Về tố cáo và giải quyết tố cáo: Được quy định tại Mục 2 – Chương III, gồm 4 điều, từ Điều 90 đến Điều 93 Nghị định 158/2005/NĐ-CP.
Về thủ tục tiếp nhận đơn tố cáo cũng như trình tự, thủ tục giải quyết được thực hiện theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo hiện hành và các văn bản hướng dẫn thi hành. Theo đó, đơn tố cáo phải ghi rõ họ tên, địa chỉ, nội dung tố cáo gửi đến cơ quan có thẩm quyền giải quyết.
Lưu ý: Không xem xét, giải quyết những tố cáo giấu tên, mạo tên, không rõ địa chỉ, không có chữ ký trực tiếp mà sao chụp chữ ký hoặc những tố cáo đã được cấp có thẩm quyền giải quyết nay tố cáo lại nhưng không có bằng chứng mới.
Thẩm quyền giải quyết tố cáo được xác định cụ thể tại Điều 92, đó là Chủ tịch UBND cấp xã thụ lý và giải quyết tố cáo đối với hành vi vi phạm pháp luật của cán bộ tư pháp hộ tịch; Chủ tịch UBND cấp huyện thụ lý và giải quyết với hành vi vi phạm pháp luật trong đăng ký và quản lý hộ tịch của Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND cấp xã, cán bộ Phòng Tư pháp huyện phụ trách công tác hộ tịch; Giám đốc Sở Tư pháp giải quyết tố cáo đối với hành vi vi phạm pháp luật của cán bộ hộ tịch Sở Tư pháp; Chủ tịch UBND cấp tỉnh giải quyết việc tố cáo đối với những vi phạm của Giám đốc Sở Tư pháp, lãnh đạo UBND cấp huyện được giao phụ trách công tác hộ tịch; Thủ trưởng cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp của người giải quyết tố cáo giải quyết các vụ việc tiếp theo khi cấp dưới đã giải quyết nhưng người tố cáo không đồng ý.
Thời hạn giải quyết tố cáo không quá 60 ngày kể từ ngày thụ lý. Đối với vụ việc phức tạp thì có thể kéo dài thời gian nhưng không quá 90 ngày.
Thẩm quyền, trình tự, thủ tục, thời hạn, thời hiệu giải quyết khiếu nại được quy định từ Điều 85 đến Điều 89 của Nghị định 158/2005/NĐ-CP. Theo đó có 5 chủ thể giải quyết khiếu nại về hộ tịch là: Chủ tịch UBND cấp xã, Chủ tịch UBND cấp huyện, Giám đốc Sở Tư pháp, Chủ tịch UBND cấp tỉnh, Bộ trưởng Bộ Tư pháp.
Một số vấn đề bất cập cần được tháo gỡ:
- Theo Điều 88 và Điều 89 của Nghị định 158/2005/NĐ-CP thì quyết định giải quyết khiếu nại của Bộ trưởng Bộ Tư pháp và quyết định giải quyết khiếu nại của Chủ tịch UBND cấp tỉnh là quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng nhưng theo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật khiếu nại, tố cáo hiện hành thì không còn giới hạn của giải quyết khiếu nại, thuật ngữ "Quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng" đã bị bãi bỏ. Như vậy, về giải quyết khiếu nại thì Nghị định 158/2005/NĐ-CP đã có sự bất cập so với Luật khiếu nại, tố cáo hiện hành.
- Khoản 8, Điều 1 của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật khiếu nại, tố cáo hiện hành thì “Việc khiếu nại đã có quyết định giải quyết khiếu nại lần hai” không được thụ lý giải quyết. Do đó, nếu áp dụng chế định này thì Bộ trưởng Bộ Tư pháp và Chủ tịch UBND cấp tỉnh sẽ không được thụ lý giải quyết khiếu nại sau khi có Quyết định giải quyết khiếu nại của Chủ tịch UBND cấp huyện hoặc Quyết định giải quyết khiếu nại của Giám đốc Sở Tư pháp. Nếu đương sự muốn tiếp tục khiếu nại Quyết định giải quyết khiếu nại của Chủ tịch UBND cấp huyện hoặc Quyết định giải quyết khiếu nại của Giám đốc Sở Tư pháp thì phải khởi kiện ra toà.
- Xét về thời hạn và thời hiệu giải quyết khiếu nại của Nghị định 158/2005/NĐ-CP và Luật khiếu nại, tố cáo hiện hành là khác nhau.
Nguyên nhân của sự bất cập nêu trên là do khi xây dựng Nghị định 158/2005/NĐ-CP (ban hành 27/12/2005), các “Nhà làm luật” đã vận dụng các nguyên tắc của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 để xây dựng chế định về giải quyết khiếu nại về hộ tịch. Trong khi đó, từ năm 1998 đến nay, Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 đã được sửa đổi bổ sung 02 lần theo Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật khiếu nại tố cáo năm 2004 và Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật khiếu nại tố cáo năm 2005.
Hầu hết các văn bản pháp luật có liên quan đến giải quyết khiếu nại được xây dựng trước thời điểm Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật khiếu nại tố cáo năm 2005 có hiệu lực (01/6/2006) đều lâm vào tình trạng tương tự như Nghị định 158/2005/NĐ-CP.
Giải pháp trước mắt
Vấn đề đặt ra là: trong trường hợp có sự bất cập về cùng một vấn đề giữa 2 hay nhiều văn bản quy phạm pháp luật thì áp dụng văn bản pháp luật nào ? Để giải quyết vấn đề nêu trên, có nhiều quan điểm khác nhau dưới đây:
- Quan điểm thứ nhất: thực hiện nguyên tắc ưu tiên văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành. Cụ thể, trong các trường hợp nêu trên thì phải áp dụng Nghị định 158/2005/NĐ-CP để giải quyết khiếu nại về hộ tịch.
- Quan điểm thứ hai: thực hiện nguyên tắc ưu tiên văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành. Nhưng khiếu nại, tố cáo là một lĩnh vực chuyên ngành để giải quyết các trường hợp nêu trên nên phải áp dụng Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2005, Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998.
- Quan điểm thứ ba: thực hiện nguyên tắc ưu tiên văn bản quy phạm pháp luật cao nhất. Do đó trong các trường hợp nêu trên thì phải áp dụng Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2005, Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 vì những văn bản này cao hơn Nghị định 158/2005/NP-CP.
Theo tác giả thì phải chọn giải pháp áp dụng các văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành và khi giải quyết khiếu nại về hộ tịch thì phải áp dụng các chế định về giải quyết khiếu nại của Nghị định 158/2005/NP-CP. Pháp luật chuyên ngành ở đây được hiểu là pháp luật về hộ tịch. Do đó, tác giả lựa chọn quan điểm thứ nhất. Tức là khi giải quyết khiếu nại về hộ tịch thì người giải quyết khiếu nại phải tuân thủ theo pháp luật về hộ tịch. Đối với các nội dung về khiếu nại, tố cáo không được quy định trong Nghị định 158/2005/NĐ-CP thì chúng ta áp dụng theo Luật khiếu nại, tố cáo hiện hành.
Giải pháp lâu dài
- Hầu hết các chế định liên quan đến khiếu nại trong các văn bản Luật xây dựng trước năm 2006 đều đã bị bất cập so với Luật Khiếu nại, tố cáo hiện hành. Nguyên nhân chính là do pháp luật về khiếu nại luôn được sửa đổi nhưng vẫn không theo kịp với yêu cầu của sự phát triển xã hội trong nền kinh tế thị trường đang phát triển và hoà nhập với quốc tế như hiện nay.
Theo tác giả, để khắc phục triệt để vấn đề bất cập về giải quyết khiếu nại trong các văn bản Luật nói chung so với Luật Khiếu nại, tố cáo hiện hành và giải quyết khiếu nại về hộ tịch nói riêng so với Luật Khiếu nại, tố cáo hiện hành thì chúng ta cần tập trung thống nhất vào một văn bản Luật đó là Luật Khiếu nại, tố cáo hiện hành. Theo đó, khi xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật nói chung và hoàn thiện hệ thống pháp luật về hộ tịch nói riêng chỉ nên quy định tính nguyên tắc về giải quyết khiếu nại là áp dụng theo Luật khiếu nại, tố cáo hiện hành và hướng dẫn chi tiết về giải quyết khiếu nại trong từng lĩnh vực cụ thể thì phân cấp cho Chính phủ quy định việc giải quyết khiếu nại thì mới đảm bảo tính linh hoạt, tính khả thi, hạn chế bất cập. Nếu làm được như vậy, khi thực tiễn đòi hỏi phải sửa đổi Luật Khiếu nại, tố cáo thì chỉ cần sửa đổi, bổ sung Luật Khiếu nại, tố cáo và không cần sửa đổi bổ sung chế định giải quyết khiếu nại ở tất cả các văn bản pháp luật khác. Như vậy, về lĩnh vực giải quyết khiếu nại sẽ tạo nên tính đồng bộ - đây là một động cơ lớn để thúc đẩy công tác giải quyết khiếu nại lên một tầm cao mới.
- Sửa đổi lại Luật Khiếu nại, tố cáo theo hướng tách riêng ra làm 02 Luật, đó là Luật Khiếu nại và Luật tố cáo vì những căn cứ mà tác giả đã phân tích tại bài viết “Phân biệt khiếu nại và tố cáo, một số vấn đề cần lưu ý khi giải quyết khiếu nại, tố cáo”.
- Xây dựng Nghị định về xử lý trách nhiệm đối với người giải quyết khiếu nại vi phạm pháp luật về khiếu nại, tố cáo. Trong đó cần quy định rõ từng hành vi vi phạm và chế tài xử lý kèm theo, quy định về bảo vệ người khiếu nại, quy định về đảm bảo thực hiện Quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực thi hành… để nhân dân giám sát, theo dõi và có quyền tố cáo khi người giải quyết khiếu nại vi phạm các hành vi được quy định trong Nghị định.
- Phải sửa đổi bổ sung Pháp lệnh các thủ tục giải quyết các vụ án hành chính theo hướng mở rộng thẩm quyền xét xử cho Toà hành chính theo nguyên tắc giao cho Toà hành chính xét xử tất cả các khiếu nại về quyết định hành chính và hành vi hành chính để mở “lối thoát” cho người khiếu nại (trong đó có khiếu nại về hộ tịch).
- Xây dựng cơ quan Tài phán hành chính trên nguyên tắc hoạt động độc lập, theo ngành dọc, không có liên quan gì với chính quyền đại phương (càng sớm càng tốt) để phán quyết khiếu nại hành chính nhằm đảm bảo khách quan, độc lập, tránh tình trạng “con xử bố”, (Toà án huyện xử UBND huyện, Toà án tỉnh xét xử UBND tỉnh), “bố xử con” (cấp trên giải quyết lại quyết định giải quyết khiếu nại của cấp dưới), “tôi xử tôi” (Khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch UBND tỉnh thì do chính Chủ tịch UBND tỉnh giải quyết lần đầu…) như hiện nay.
Tuy nhiên, trong thực tế giải quyết khiếu nại về hộ tịch lại có nhiều vấn đề không được quy định cụ thể trong pháp luật hộ tịch. Tác giả xin lưu ý người giải quyết khiếu nại và người khiếu nại một số vấn đề sau:
Vấn đề thứ nhất: Khi giải quyết khiếu nại về hộ tịch, có một số nội dung, nguyên tắc, chế định lại không được quy định trong Pháp luật về hộ tịch thì phải vận dụng các chế định, các nguyên tắc đã được quy định tại Luật Khiếu nại, tố cáo hiện hành, Nghị định số 136/2006/NĐ-CP ngày 14/11/2006 của Chính phủ Quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo và các Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo. Ví dụ: trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại, Luật sư tham gia giúp đỡ người khiếu nại, đối thoại, thành lập Đoàn xác minh, lập hồ sơ giải quyết khiếu nại, quy định về các văn bản giải quyết khiếu nại…
Vấn đề thứ hai: Có mấy cấp giải quyết khiếu nại trong hộ tịch ? Giải quyết khiếu nại trong hộ tịch có Quyết định giải quyết cuối cùng không ?
Tại Điều 85, Điều 86, Điều 88 của Nghị định 158/2005/NP-CP đã quy định có 03 cấp giải quyết khiếu nại đó là: Chủ tịch UBND xã, Chủ tịch UBND huyện và Chủ tịch UBND tỉnh. Về vấn đề đã có sự bất cập với Luật khiếu nại tố cáo hiện hành nhưng khi áp dụng nhưng the tác giả, chúng ta vẫn thực hiện theo Nghị định 158/2005/NĐ.
Vấn đề thứ ba: Người khiếu nại về hộ tịch có quyền được khởi kiện ra Toà án không ?
Theo quy định của Pháp luật về khiếu nại tố cáo thì sau khi có quyết định giải quyết khiếu nại lần 1 hoặc lần 2 thì người khiếu nại có quyền khởi kiện ra Toà hành chính. Tại khoản 4, Điều 1 của Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 2006 đã quy định:
"…Các khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án:
…15. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý hộ tịch…"
Theo đó, người khiếu nại về hộ tịch có quyền khởi kiện tại Toà án.
Vấn đề thứ tư: Người khiếu nại về hộ tịch có được mời Luật sư tham gia giúp đỡ không ?
Về vấn đề này không được quy định trong Nghị định 158/2005/NP-CP nhưng người khiếu nại có quyền mời Luật sư giúp đỡ và phải tuân thủ quy định tại Điều 3 của Nghị định số 136/2006/NĐ-CP:
“1. Khi giúp đỡ người khiếu nại về pháp luật, luật sư có những quyền sau đây:
a) Giúp người khiếu nại viết đơn khiếu nại; cùng với người khiếu nại liên hệ với cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan đến việc khiếu nại để thu thập tài liệu, bằng chứng; đưa ra bằng chứng để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại;
b) Tham gia cùng người khiếu nại gặp gỡ, đối thoại với người giải quyết khiếu nại, người bị khiếu nại và những người khác liên quan;
c) Tham gia các giai đoạn khác trong quá trình giải quyết khiếu nại;
d) Giúp người khiếu nại thực hiện các quyền của người khiếu nại theo quy định của pháp luật để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của họ.
2. Khi giúp đỡ người khiếu nại về pháp luật, luật sư có nghĩa vụ thực hiện theo đúng nội dung yêu cầu giúp đỡ của người khiếu nại phù hợp với quy định của pháp luật; không được kích động, cưỡng ép, mua chuộc, dụ dỗ người khiếu nại khiếu nại sai sự thật hoặc lợi dụng quyền khiếu nại để xuyên tạc, vu khống, xâm phạm trật tự công cộng, gây thiệt hại đến lợi ích của cơ quan, tổ chức, cá nhân.
3. Khi tham gia quá trình giải quyết khiếu nại để giúp đỡ người khiếu nại về pháp luật, luật sư phải xuất trình các giấy tờ sau đây:
a) Thẻ luật sư;
b) Giấy yêu cầu giúp đỡ về pháp luật của người khiếu nại;
c) Giấy giới thiệu của tổ chức hành nghề luật sư đối với trường hợp luật sư hành nghề trong tổ chức hành nghề luật sư hoặc giấy giới thiệu của Đoàn luật sư nơi luật sư đó là thành viên đối với trường hợp luật sư hành nghề với tư cách cá nhân.
4. Cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan có trách nhiệm tạo điều kiện thuận lợi để luật sư giúp đỡ người khiếu nại về pháp luật trong quá trình giải quyết khiếu nại.”
Đây là một “bước tiến mới “ của Luật Khiếu nại, tố cáo vì trước đó Luật sư không được tham gia khiếu nại. Khi có Luật sư tham gia giúp đỡ người khiếu nại sẽ “nâng tầm” tri thức về pháp luật cho cả 2 đối tượng là người giải quyết khiếu nại và người khiếu nại và giải quyết khiếu nại cũng được nâng lên về “chất”.
Vấn đề thứ năm: Đang giải quyết khiếu nại thì các cơ quan có thẩm quyền có được căn cứ vào quyết định hành chính để ra quyết định hành chính khác không (ví dụ: đang khiếu nại về năm sinh trong Giấy khai sinh thì cơ quan có thẩm quyền có quyền ra quyết định nghỉ hưu cho đương sự đang khiếu nại không ? ).
Khiếu nại là quyền hợp pháp của công dân nhưng bên cạnh đó, trong khi khiếu nại thì công dân vẫn phải có nghĩa vụ chấp hành các quyết định hành chính như quy định tại Điều 5 của Nghị định 136/2006/NĐ-CP: “Trong quá trình thực hiện việc khiếu nại, người khiếu nại vẫn phải chấp hành quyết định hành chính, hành vi hành chính mà mình khiếu nại, trừ trường hợp quyết định, hành vi đó bị tạm đình chỉ thi hành theo quy định tại Điều 35 của Luật Khiếu nại, tố cáo và khoản 15 Điều 1 của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2005.”. Theo đó, người giải quyết khiếu nại trong lúc đang tiến hành giải quyết khiếu nại thì người khiếu nại vẫn phải chấp hành các quyết định hành chính của cơ quan có thẩm quyền.
Tuy nhiên, người giải quyết khiếu nại được áp dụng một số chế định sau:
+ Điều 35 Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998: “Trong quá trình giải quyết khiếu nại, nếu xét thấy việc thi hành quyết định hành chính bị khiếu nại sẽ gây hậu quả khó khắc phục, thì người giải quyết khiếu nại lần đầu phải ra quyết định tạm đình chỉ việc thi hành quyết định đó. Thời hạn tạm đình chỉ không vượt quá thời gian còn lại của thời hạn giải quyết lần đầu. Quyết định tạm đình chỉ phải được gửi cho người khiếu nại, người có quyền, lợi ích liên quan. Khi xét thấy lý do của việc tạm đình chỉ không còn thì phải huỷ bỏ ngay quyết định tạm đình chỉ đó.”.
+ Khoản 15 Điều 1 của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2005: “Trong quá trình giải quyết khiếu nại lần hai, nếu xét thấy việc thi hành quyết định hành chính bị khiếu nại, quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu sẽ gây hậu quả khó khắc phục thì người giải quyết khiếu nại lần hai phải ra quyết định hoặc kiến nghị cấp có thẩm quyền ra quyết định tạm đình chỉ việc thi hành quyết định đó.
Thời hạn tạm đình chỉ không vượt quá thời gian còn lại của thời hạn giải quyết. Quyết định tạm đình chỉ phải được gửi cho người khiếu nại, người giải quyết khiếu nại lần đầu, người có quyền, lợi ích liên quan. Khi xét thấy lý do của việc tạm đình chỉ không còn thì phải huỷ bỏ ngay quyết định tạm đình chỉ đó."
Vấn đề thứ sáu: Giải pháp xử lý đối với tình trạng khiếu nại vượt cấp.
Trong thực tế khiếu nại vượt cấp có rất nhiều nguyên nhân, nhưng nguyên nhân chính là do cấp giải quyết khiếu nại cơ sở còn vi phạm Pháp luật về khiếu nại, tố cáo. Tức là người giải quyết khiếu nại không giải quyết đúng theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục theo quy định của pháp luật về khiếu nại,
tố cáo, giải quyết khiếu nại không thấu tình đạt lý…nghiêm trọng hơn là
“phớt lờ” không giải quyết, không trả lời hoặc trả lời qua loa, chung chung, né tránh, không ra Quyết định giải quyết khiếu nại vì sợ bị “đưa ra Toà” hoặc bị “kiện” tiếp lên trên.
Về cơ sở pháp lý để giải quyết vấn đề bức xúc nêu trên thì chưa có văn bản pháp luật nào quy định cụ thể trách nhiệm, chế tài để xử lý trách nhiệm mà chỉ quy định chung chung tại khoản 4, Điều 6 của Nghị định 136/2006/NĐ-CP như sau: “Đối với đơn khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của cấp dưới nhưng quá thời hạn quy định mà chưa được giải quyết thì Thủ trưởng cơ quan nhà nước cấp trên yêu cầu cấp dưới giải quyết, đồng thời có trách nhiệm chỉ đạo, kiểm tra, đôn đốc việc giải quyết của cấp dưới và áp dụng biện pháp theo thẩm quyền để xử lý đối với người thiếu trách nhiệm hoặc cố tình trì hoãn việc giải quyết khiếu nại đó. Trong trường hợp cần áp dụng biện pháp vượt quá thẩm quyền của mình thì kiến nghị cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền để xử lý.”.
Theo đó, cấp trên không được giải quyết khiếu nại thay cấp dưới mà chỉ có thẩm quyền chỉ đạo, kiểm tra, đôn đốc hoặc xử lý trách nhiệm đối với cấp dưới nếu có đủ bằng chứng cho thấy cấp dưới thiếu trách nhiệm hoặc cố tình trì hoãn việc giải quyết khiếu nại.
Thực tế, theo khảo sát trên phạm vi cả nước, có hàng vạn đơn thư khiếu nại vượt cấp, quá thời hạn vẫn không giải quyết hoặc bị “phớt lờ” không giải quyết nhưng chưa có trường hợp nào bị xử lý theo quy định nêu trên. Do đó, việc xây dựng “Nghị định về xử lý trách nhiệm đối với người giải quyết khiếu nại vi phạm pháp luật về khiếu nại, tố cáo.” là đòi hỏi bức xúc từ thực tế, cần phải tiến hành càng sớm càng tốt. Đặc biệt, để giải quyết dứt điểm tình trạng “phớt lờ” nêu trên, trong Nghị định cần có chế tài thật nghiêm khắc với trường hợp này và quy định cấp trên khi nhận được đơn khiếu nại vượt cấp thì phải ra ngay văn bản đôn đốc (có quy định thời hạn phải giải quyết xong khiếu nại), tiến hành kiểm tra; Sau khi ra văn bản đôn đốc lần 1 mà cấp dưới vẫn không giải quyết thì ra quyết định xử lý trách nhiệm và giao cho cấp trên trực tiếp của người bị xử lý thụ lý giải quyết đơn khiếu nại đó (riêng đối với Chủ tịch UBND cấp tỉnh, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ vi phạm thì Thanh tra Chính phủ thụ lý giải quyết đơn khiếu nại đó và kiến nghị Thủ tướng xử lý trách nhiệm đối với các chủ thể nêu trên ).
Vấn đề thứ bảy: Đây là đề nghị của tác giả đối với người giải quyết khiếu nại: Trong công tác giải quyết khiếu nại cần phải thực hiện theo 04 phương châm sau:
+ Tích cực, chủ động, phòng ngừa các khả năng phát sinh khiếu nại;
+ Khi đã xảy ra tranh chấp, khiếu nại thì người giải quyết khiếu nại phải vận dụng tốt công tác tuyên truyền, vận động, giáo dục, hoà giải trên tinh thần “Thoả hiệp dù có thiệt thòi cũng bằng mười kiện cáo” để hạn chế mức thấp nhất khiếu kiện do mâu thuẫn trong nội bộ nhân dân, do “cay cú” cá nhân mà “chiến đấu đến cùng”.
+ Giải quyết khiếu nại phải hạn chế mức thấp nhất khiếu nại phát sinh và khiếu nại tiếp theo.
+ Người giải quyết khiếu nại phải biết luôn luôn lắng nghe, luôn luôn thấu hiểu, phải nhìn nhận vụ việc từ phía người dân, coi hành vi xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của người dân như xâm phạm đến chính mình, tự mình thắt chặt kỷ cương công tác giải quyết khiếu nại để giảm bớt ai oán của người dân, để thắt chặt tình cảm của dân đối với Đảng.
Trên đây là một số giải pháp tháo gỡ và khắc phục những vấn đề bất cập trong hệ thống pháp luật về hộ tịch và pháp luật về khiếu nại, tố cáo. Để giúp cho người giải quyết khiếu nại và người khiếu nại tháo gỡ một số vướng mắc, trong bài viết, tác giả đã lồng trong nội dung để trả lời một số câu hỏi bức xúc của độc giả , chúng tôi rất mong tiếp nhận được sự đóng góp ý kiến xây dựng nghiệp vụ cho Ngành, chia sẻ thông tin, kiến thức hoặc hỏi đáp, thắc mắc về nghiệp vụ giải quyết khiếu nại, tố cáo theo địa chỉ của tác giả: Hoàng Quốc Hùng – Thanh tra Bộ Tư pháp, Tel: 8231127 & 0913001513 & Email: Hunghq@moj.gov.vn.