Đặt vấn đề
Cảnh báo tình hình phát sinh trách nhiệm bồi thường của Nhà nước là một biện pháp quan trọng, nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về công tác bồi thường nhà nước, cảnh báo được dựa trên cơ sở tổng hợp, phân tích các số liệu phát sinh trong hoạt giải quyết khiếu nại, giải quyết tố cáo của các cơ quan nhà nước, các bản án, quyết định của Tòa án các cấp về giải quyết vụ án hành chính, vụ án hình sự và vụ án dân sự qua các năm để xác định các nhóm chuyên môn trong hoạt động quản lý hành chính, tố tụng và thi hành án, hoạt động nào hay xảy ra sai phạm để đưa ra cảnh báo về những nguy cơ làm phát sinh trách nhiệm bồi thường của Nhà nước nhằm giúp cho các cơ quan trong hoạt động quản lý hành chính, tố tụng và thi hành án chủ động trong công tác tiếp nhận, giải quyết các yêu cầu bồi thường kịp thời, đúng pháp luật nếu phát sinh yêu cầu bồi thường của người bị thiệt hại.
Hiện nay, mặc dù các văn bản pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước (TNBTCNN) chưa quy định về công tác cảnh báo tình hình làm phát sinh TNBTCNN, tuy nhiên, do tính chất và ý nghĩa quan trọng của công tác này đối với công tác bồi thường nhà nước nói chung, hoạt động theo dõi công tác bồi thường nhà nước nói riêng, nên trong bài viết này, tác giả tập trung phân tích về ý nghĩa và tầm quan trọng của công tác cảnh báo cũng như cách thức phối hợp thực hiện công tác cảnh báo tình hình phát sinh TNBTCNN như là một biện pháp tổ chức thi hành, nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động theo dõi công tác bồi thường nhà nước, đồng thời, tạo thông tin giúp Sở Tư pháp các địa phương tham khảo thực hiện công tác này trên thực tiễn.
I. Những vấn đề chung về công tác cảnh báo
1. Khái niệm, đặc điểm của cảnh báo
1.1. Khái niệm cảnh báo
Cảnh báo là báo trước cho biết việc nguy cấp có thể sẽ xảy ra
[1].
Như vậy, từ khái niệm về cảnh báo, ta có thể rút ra được khái niệm về cảnh báo tình hình phát sinh trách nhiệm bồi thường của Nhà nước là “hoạt động của cơ quan quản lý nhà nước về công tác bồi thường nhà nước, thông qua việc tổng hợp, phân tích các số liệu về quyết định giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật về khiếu nại chấp nhận một phần hoặc toàn bộ nội dung khiếu nại của người khiếu nại và bản án, quyết định của Tòa án tuyên hủy một phần hoặc hoặc hủy toàn bộ quyết định hành chính, hành vi hành chính để xác định nguy cơ có thể phát sinh trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính, tố tụng và thi hành án”.
1.2. Đặc điểm của cảnh báo
Trong lĩnh vực bồi thường nhà nước, cảnh báo có 3 đặc cơ bản sau:
Thứ nhất, không chắc chắn cho đến khi thực tế diễn ra;
Thứ hai, không thể cảnh báo nếu thiếu thông tin về vấn đề cần cảnh báo;
Thứ ba, cảnh báo mang đến cho các cơ quan trong hoạt động quản lý hành chính, tố tụng và thi hành án những căn cứ để chủ động xây dựng các phương án để tiếp nhận và thực hiện giải quyết yêu cầu bồi thường kịp thời, đúng pháp luật.
1.3. Ý nghĩa của cảnh báo
- Giúp cơ quan quản lý nhà nước về công tác bồi thường nhà nước nắm chắc thông tin về các vụ việc yêu cầu Nhà nước bồi thường có thể phát sinh trong tương lai trong hoạt động quản lý hành chính, tố tụng và thi hành án.
- Giúp các cơ quan trong hoạt động quản lý hành chính, tố tụng và thi hành án trong việc thường xuyên giám sát, kiểm tra thực hiện các quy trình nghiệp vụ trong giải quyết công việc, bảo đảm không để xảy ra vi phạm khi thi hành công vụ làm phát sinh trách nhiệm bồi thường của Nhà nước.
2. Xây dựng quy trình thực hiện cảnh báo
Để hoạt động cảnh báo tình hình phát sinh trách nhiệm bồi thường của Nhà nước được thực hiện thuận lợi, tác giả đề xuất xây dựng quy trình cảnh báo gồm các bước sau:
Bước 1: Xác định mục tiêu, thời gian cảnh báo
- Mục tiêu của cảnh báo là nhằm giúp cơ quan quản lý nhà nước về công tác bồi thường nhà nước nắm chắc những hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây thiệt hại đã được xác định tại các quyết định giải quyết khiếu nại, các quyết định hủy, thu hồi, sửa đổi, bổ sung một quyết định vì quyết định đó được ban hành trái pháp luật, kết luận nội dung tố cáo, kết luận thanh tra và các quyết định xử lý hành vi vi phạm pháp luật dựa trên kết luận nội dung tố cáo, kết luận thanh tra đó, các bản án, quyết định của Tòa án trong giải quyết các vụ án hành chính để có biện pháp chỉ đạo, cảnh báo các cơ quan đã phát sinh vụ việc nêu trên chủ động trong việc tiếp nhận, thụ lý và giải quyết vụ việc nếu có phát sinh yêu cầu bồi thường.
- Thời gian thực hiện cảnh báo thông thường là năm kế tiếp sau khi kết thúc kế hoạch công tác của năm trước đó theo quy định của pháp luật về Thống kê. Tác giả cân nhắc thời gian chốt có thể là 6 tháng (từ ngày 01/01 đến ngày 30/06 của năm kế hoạch) hoặc 1 năm (từ ngày 01/01 đến ngày 31/12 của năm kế hoạch).
Bước 2: Thu thập số liệu
- Các quyết định giải quyết khiếu nại có chấp nhận 1 phần hoặc toàn bộ nội dung khiếu nại của người khiếu nại do cơ quan quản lý hành chính, tố tụng và thi hành án ban hành và thuộc phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước.
- Bản án, quyết định của Tòa án trong giải quyết các vụ án hành chính có tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan, người có thẩm quyền của cơ quan quản lý nhà nước và thuộc phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước.
- Bản án, quyết định về giải quyết vụ án hình sự không có nội dung kết hợp giải quyết bồi thường mà bị cáo là người thi hành công vụ gây thiệt hại và các bản án, quyết định về giải quyết vụ án dân sự không có nội dung giải quyết bồi thường nhưng có nội dung hủy bỏ quyết định của cơ quan, tổ chức có liên quan để giải quyết dứt điểm tranh chấp dân sự giữa các cá nhân, tổ chức thông thường hoặc giữa các cá nhân, tổ chức thông thường với cơ quan nhà nước.
- Bản án, quyết định của cơ quan, người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự xác định rõ người bị thiệt hại thuộc trường hợp được nhà nước bồi thường.
- Quyết định xử lý kỷ luật người thi hành công vụ do có hành vi trái pháp luật, trên cơ sở thực hiện các kết luận giải quyết tố cáo, kết luận giải quyết khiếu nại và bản án, quyết định của Tòa án.
Bước 3: Phân loại số liệu theo nhóm hoạt động
Căn cứ vào quy định của Luật TNBTCNN năm 2017 để phân thành các nhóm chính: (1) các thông tin thuộc nhóm hoạt động quản lý hành chính; (2) các thông tin thuộc nhóm hoạt động tố tụng và (3) các thông tin thuộc nhóm hoạt động thi hành án.
Tại mỗi nhóm, tùy vào số lượng phát sinh nhiều hay ít mà có thể phân loại sâu hơn theo từng lĩnh vực để thuận lợi cho việc phân tích.
Ví dụ: Trong nhóm (1) về hoạt động quản lý hành chính, có thể phân thành các nhóm như: Lĩnh vực đất đai; lĩnh vực xử phạt vi phạm hành chính; lĩnh vực thuế; lĩnh vực hải quan; lĩnh vực đầu tư …
Tương tự, nhóm (2) và (3) cũng chia thành các nhóm như:
- Nhóm (2) thành tố tụng hình sự, tố tụng dân sự và tố tụng hành chính;
- Nhóm (3) thành thi hành án hình sự và thi hành án dân sự.
Bước 4: Thông báo kết quả cảnh báo
Trên cơ sở phân loại số liệu theo từng hoạt động ở bước này, cơ quan quản lý nhà nước nước sẽ tiến hành gửi cảnh báo khả năng phát sinh trách nhiệm bồi thường nhà nước cho các cơ quan có phát sinh vi phạm trong trong hoạt động quản lý hành chính, tố tụng và thi hành án.
Cơ quan nhận được thông báo về cảnh báo nắm thông tin và lên kế hoạch chuẩn bị các điều kiện, phương án cho việc sẵn sang tiếp nhận, thụ lý và giải quyết, hoặc phối hợp để giải quyết yêu cầu bồi thường khi phát sinh hồ sơ yêu cầu bồi thường của người yêu cầu bồi thường.
Bước 5: Theo dõi kết quả cảnh báo
- Việc theo dõi kết quả cảnh báo và thực tiễn phát sinh phải được xem xét kỹ giữa cơ quan quản lý nhà nước và các cơ quan tham gia phối hợp.
- Trên cơ sở kết quả phát sinh các vụ việc yêu cầu bồi thường để xác định các nguyên nhân tác động đến kết quả cảnh báo, từ đó có giải pháp cho việc cảnh báo các năm tiếp theo sát đúng hơn.
3. Những yếu tố ảnh hưởng đến cảnh báo
Tác giả đưa ra những yếu tố ảnh hưởng đến hoạt động cảnh báo như sau:
- Sự chỉ đạo của các cơ quan quản lý cấp trên ở trung ương đối với các cơ quan thuộc phạm vi quản lý của mình như TANDTC, VKSNDTC, các Bộ, ngành có liên quan; sự chỉ đạo của UBND cấp tỉnh đối với các cơ quan chuyên môn, UBND các cấp thuộc phạm vi quản lý của mình.
- Sự phối hợp của các cơ quan nhà nước trong việc cung cấp thông tin số liệu về giải quyết khiếu nại, tố cáo; của Tòa án trong việc cung cấp bản án, quyết định giải quyết các vụ án hình sự, dân sự, hành chính.
- Người bị thiệt hại không thực hiện quyền yêu cầu bồi thường hoặc thời hiệu yêu cầu bồi thường đã hết.
4. Trách nhiệm của cơ quan chủ trì cảnh báo
- Xây dựng kế hoạch dự báo và xin ý kiến các cơ quan trong ngành, lĩnh vực dự kiến tham gia hoạt động cảnh báo;
- Tổ chức hội nghị với các cơ quan tham gia dự báo để thống nhất về tiêu chí cảnh báo, nội dung thống kê, cách thức thống kê số liệu;
- Tiến hành phân tích số liệu do các cơ quan trong lĩnh vực được cảnh báo cung cấp và căn cứ vào các tiêu chí để đưa ra các cảnh báo;
- Gửi kết quả cảnh báo cho các cơ quan có vụ việc có khả năng phát sinh yêu cầu bồi thường;
- Phối hợp với các cơ quan tham gia dự báo tiến hành so sánh kết quả cảnh báo yêu cầu bồi thường và thực tiễn phát sinh yêu cầu bồi thường trên thực tiễn, phân tích những nguyên nhân, làm cơ sở cho việc dự báo của kỳ sau bảo đảm chính xác hơn với thực tiễn.
7. Trách nhiệm của cơ quan phối hợp cảnh báo
- Tham gia ý kiến vào các tiêu chí cảnh báo thuộc ngành, lĩnh vực mình quản lý theo đề nghị của cơ quan chủ trì cảnh báo;
- Cung cấp số liệu thống kê theo đề nghị của cơ quan chủ trì cảnh báo;
- Nhận kết quả cảnh báo, tự mình hoặc chỉ đạo cơ quan cấp dưới trực tiếp dự kiến các phương án sẽ tổ chức tiếp nhận, thụ lý giải quyết, khi có yêu cầu bồi thường phát sinh;
- Tham gia cùng cơ quan chủ trì cảnh báo để so sánh kết quả cảnh báo yêu cầu bồi thường và thực tiễn phát sinh yêu cầu bồi thường trên thực tiễn, phân tích những nguyên nhân, làm cơ sở cho việc cảnh báo của kỳ sau bảo đảm chính xác hơn với thực tiễn.
II. Phối hợp thực hiện công tác cảnh báo
Trên cơ sở đề xuất quy trình thực hiện cảnh báo đã nêu ở phần trên, Sở Tư pháp chủ trì hoạt động phối hợp thực hiện các công việc như sau:
1. Xây dựng kế hoạch
Trên cơ sở báo cáo công tác bồi thường nhà nước hằng năm của các cơ quan trong hoạt động quản lý hành chính, tố tụng và thi hành án trên địa bàn tỉnh gửi về (thông thường trong tháng 11 hằng năm), Sở Tư pháp dự thảo kế hoạch thực hiện cảnh báo tình hình phát sinh trách nhiệm bồi thường của Nhà nước cho năm sau. Kế hoạch cần có những nội dung cơ bản như sau:
1.1. Về mục đích, yêu cầu
- Mục đích:
+ Tăng cường sự phối hợp thực hiện công tác bồi thường nhà nước giữa các cơ quan trong hoạt động quản lý hành chính, tố tụng và thi hành án tại địa phương;
+ Nâng cao hiệu quả công tác bồi thường nhà nước nói chung và công tác theo dõi công tác bồi thường nhà nước nói riêng.
- Yêu cầu:
+ Bảo đảm sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan trong cung cấp, trao đổi thông tin phục vụ công tác cảnh báo;
+ Số liệu cung cấp bảo bảo đảm chính xác, kịp thời để việc cảnh báo đạt hiệu quả cao nhất.
1.2. Về nội dung của kế hoạch
Sở Tư pháp xác định các nội dung cần phối hợp (cụ thể là các loại văn bản cần trao đổi, gửi thông tin về Sở Tư pháp) với các cơ quan trong hoạt động quản lý hành chính, tố tụng và thi hành án thuộc phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước để là cơ sở cho việc thống kê số liệu phục vụ cho việc cảnh báo như:
- Các loại văn bản cần cung cấp liên quan đến phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước mà các cơ quan đang quản lý hoặc đang thực hiện.
- Mẫu thống kê danh sách các văn bản cung cấp.
- Trách nhiệm của các cơ quan trong việc bảo đảm tính chính xác, đầy đủ của các số liệu.
- Thời điểm chốt số liệu và thời hạn cung cấp văn bản đã thống nhất.
- Các bước cần thực hiện (như đã nêu tại mục 2 của bài viết này).
1.3. Về tổ chức thực hiện
- Trách nhiệm của cơ quan chủ trì.
- Trách nhiệm cơ quan tham gia phối hợp.
- Kinh phí thực hiện.
1.4. Về thời gian xây dựng kế hoạch
Theo quan điểm của tác giả, để bảo đảm hiệu quả trong việc thực hiện cảnh báo cho năm tiếp theo, thời gian xây dựng Kế hoạch nên thực hiện chậm nhất vào tháng 12 của năm cần thống kê văn bản để thực hiện cảnh báo cho năm kế tiếp.
2. Xin ký kiến các cơ quan liên quan
Được thực hiện thông qua một trong hai hình thức sau đây:
2.1. Xin ý kiến bằng văn bản.
2.2. Tổ chức cuộc họp xin ý kiến.
Lưu ý: Cần nêu rõ thời hạn gửi văn bản xin ý kiến và văn bản trả lời.
3. Gửi văn bản kèm theo mẫu thống kê phù hợp với từng hoạt động
Trên cơ sở ý kiến của các cơ quan, Sở Tư pháp gửi văn bản cho các cơ quan trong hoạt động quản lý hành chính, tố tụng và thi hành án thuộc phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước để cung cấp văn bản theo thống nhất.
Thời hạn gửi văn bản đề nghị cung cấp văn bản và thống kê theo tác giả là sau 5 ngày kể từ khi xây dựng xong Kế hoạch.
4. Tổng hợp, phân tích số liệu và tiến hành cảnh báo
Sau khi nhận văn bản và thống kê số liệu của các cơ quan, Sở Tư pháp tiến hành phân loại văn bản và tiến hành phân tích văn bản, số liệu theo từng hoạt động, tương ứng với các cơ quan là cơ quan giải quyết bồi thường theo quy định của Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017.
5. Gửi kết quả cảnh báo cho các cơ quan liên quan
Trên cơ sở kết quả phân loại các văn bản thuộc các cơ quan có thể là cơ quan giải quyết bồi thường nếu có yêu cầu bồi thường của người có quyền yêu cầu bồi thường, Sở Tư pháp gửi danh sách những vụ việc có thể phát sinh yêu cầu bồi thường cho các cơ quan để chủ động trong việc xây dựng kế hoạch thực hiện giải quyết bồi thường nếu có yêu cầu.
Ví dụ: Trong năm 2022, UBND huyện A có 03 Quyết định giải quyết chấp nhận nội dung khiếu nại của công dân về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và 01 quyết định xử phạt vi phạm hành chính trái pháp luật của xã B thuộc huyện A, thì sau khi tổng hợp, Sở Tư pháp gửi danh sách các vụ việc này cho UBND xã B và UBND huyện A để cảnh báo, UBND huyện A chủ động trong việc tiếp nhận và giải quyết bồi thường nếu trong năm 2023 có yêu cầu của người yêu cầu bồi thường, đồng thời, cũng đề nghị UBND huyện A theo dõi, đôn đốc UBND xã B thực hiện việc giải quyết bồi thường nếu có yêu cầu của người yêu cầu bồi thường trong năm 2023.
Lưu ý: Việc gửi văn bản để cảnh báo cho các cơ quan cần gửi trong tháng 01 của năm cảnh báo (như ví dụ nêu trên thì cần gửi trước 31/01/2023)
6. Theo dõi, tổng hợp kết quả thực hiện cảnh báo và thông báo cho các cơ quan liên quan
Trên cơ sở văn bản đã gửi danh sách vụ việc cho các cơ quan, Sở Tư pháp sẽ tiến hành theo dõi vụ việc thông qua các kênh sau đây:
- Việc gửi văn bản trong quá trình giải quyết bồi thường của cơ quan giải quyết bồi thường.
- Hồ sơ yêu cầu bồi thường, hoặc văn bản khiếu nại, kiến nghị của người yêu cầu bồi thường; cơ quan, người có thẩm quyền gửi đến Sở Tư pháp.
- Lập danh mục các loại vụ việc đã thụ lý giải quyết, đã giải quyết xong, đang giải quyết trong kỳ theo quy định
[2].
7. Một số đề xuất kiến nghị
Để nâng cao hiệu quả các hoạt động mang tính chất phòng ngừa các vi phạm làm phát sinh trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, tác giả đề xuất một số nội dung để hoàn thiện Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017 như sau:
1. Đưa hoạt động cảnh báo phát sinh trách nhiệm bồi thường nhà nước là một biện pháp tổ chức thi hành Luật TNBTCNN quy định trong trách nhiệm thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước về công tác bồi thường nhà nước của cơ quan quản lý nhà nước về công tác bồi thường, của Tòa án nhân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, các Bộ, ngành có liên quan. Để từng bước nâng cao hiệu quả công tác bồi thường nhà nước nói chung và công tác theo dõi nói riêng.
2. Bổ sung vào Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước quy định về hằng cơ quan quản lý nhà nước về công tác bồi thường nhà nước có trách nhiệm phối hợp với các cơ quan xây dựng Báo cáo đánh giá về lề lối làm việc của các cơ qua thuộc phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước để đánh giá thực trạng, kết thực hiện các quy trình nghiệp vụ trong từng ngành, những vi phạm và nguyên nhân vi phạm dẫn đến làm phát sinh trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, từ đó, đề ra các giải pháp khắc phục, hạn chế thấp nhất những vi phạm, góp phần đẩy mạnh xây dựng nền hành chính công hiện đại, minh bạch, hiệu quả, phục vụ phát triển kinh tế - xã hội cũng như hội nhập quốc tế trong giai đoạn hiện nay./.
Trần Việt Hưng – Phó Cục trưởng
Cục Bồi thường nhà nước, Bộ Tư pháp
[1] Từ điển tiếng Việt – Vũ Chất – Số đăng ký xuất bản số 15/67 do Cục xuất bản cấp ngày 04/01/2001.
[2] Xem bài phối hợp thực hiện công tác theo dõi, đôn đốc, kiểm tra công tác bồi thường nhà nước – Mục nghiên cứu, trao đổi – Cổng thông tin điện tử Bộ Tư pháp ngày 31/05/2013.