Hệ thống pháp luật là tổng thể các quy phạm pháp luật, các nguyên tắc, định hướng và mục đích của pháp luật có mối liên hệ nội tại và thống nhất với nhau, được phân định thành các ngành luật, các chế định pháp luật, được thể hiện trong các hình thức pháp luật. Xét về mặt nội dung, hệ thống pháp luật là sự phản ánh các điều kiện kinh tế - xã hội, truyền thống, lịch sử, phong tục tập quán, đặc điểm tâm lý dân tộc của đất nước trong một giai đoạn phát triển cụ thể của lịch sử. Ở Việt Nam hiện nay, hệ thống pháp luật được thể hiện trong các tập quán pháp và các văn bản quy phạm pháp luật. Có thể trong tương lai, hệ thống pháp luật nước ta còn được thể hiện trong các án lệ. Hiện nay, đất nước ta đang trong tiến trình hội nhập vào nền kinh tế quốc tế thì việc tạo ra một hành lang pháp lý vững chắc, hoàn chỉnh, thống nhất là một việc rất cần thiết. Để làm tốt việc đó, hệ thống hóa lại hệ thống pháp luật là một việc làm cần thiết và có tầm quan trọng thiết thực. Một quốc gia đương đại không được tổ chức và hoạt động trên cơ sở một hệ thống pháp luật hoàn chỉnh thì sẽ gặp nhiều khó khăn trong phát triển và hội nhập. Pháp luật vừa là công cụ để Nhà nước quản lý xã hội, vừa là thước đo trình độ phát triển của các thiết chế dân chủ đang tồn tại trong nội tại của một quốc gia. Do đó Việt Nam đang trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền và hội nhập kinh tế quốc tế thì công tác hệ thống hóa phải được coi trọng.
Có thể hiểu rằng, hệ thống hóa pháp luật là hoạt động nhằm sắp xếp, hoàn thiện các quy phạm pháp luật, các văn bản quy phạm pháp luật theo một trật tự nhất định nhằm đạt được những mục đích đã đề ra. Điều 170 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định:
“Cơ quan nhà nước trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm rà soát, hệ thống hóa các văn bản quy phạm pháp luật; nếu phát hiện có quy định trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo, hết hiệu lực hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội thì tự mình hoặc kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền kịp thời đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung, ban hành văn bản mới hoặc thay thế văn bản quy phạm pháp luật”. Qua đó, nó đã xác định được mục đích của việc phải hệ thống hóa pháp luật. Ngoài ra, việc hệ thống hóa pháp luật còn phục vụ đắc lực cho việc tuyên truyền, phổ biến, lưu trữ các văn bản quy phạm pháp luật.
1. Khái quát về công tác hệ thống hóa pháp luật
Hệ thống hóa pháp luật là hoạt động nhằm chấn chỉnh luật, đưa chúng vào một hệ thống nhất định. Theo quy định của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật là việc tập hợp, sắp xếp các văn bản quy phạm pháp luật đã được rà soát, xác định còn hiệu lực theo các tiêu chí quy định tại Nghị định này (khoản 6 Điều 2). Công tác hệ thống hóa pháp luật cho phép các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền có sự nhìn nhận tổng quát về pháp luật hiện hành, phát hiện những quan điểm không phù hợp, mâu thuẫn ,chồng chéo và những lỗ hổng của sự điều chỉnh pháp luật, từ đó có biện pháp khắc phục, hoàn thiện. Hệ thống hóa pháp luật còn góp phần nâng cao ý thức pháp luật,thực hiện nghiêm chỉnh pháp luật cho mọi tầng lớp nhân dân, đặc biệt đối với hoạt động bảo vệ pháp luật. Sự sắp xếp có trình tự và hệ thống những quy phạm pháp luật cho phép các cơ quan có thẩm quyền và các đơn vị, cá nhân dễ dàng truy cứu, tìm kiếm những quy phạm pháp luật cần thiết, làm sáng tỏ tư tưởng của chúng và áp dụng được đúng đắn để giải quyết những vụ việc cụ thể. Thực tế cho thấy nếu không có công tác hệ thống hóa pháp luật hoặc việc thực hiện này còn yếu, kém hiệu quả thì nó không chỉ gây khó khăn cho các cơ quan bảo vệ pháp luật nói riêng, các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền nói chung và mọi tầng lớp nhân dân trong tra cứu, tìm kiếm văn bản mà quan trọng hơn là không thể khắc phục được những sự không phù hợp, mâu thuẫn, chồng chéo, thậm chí cả những lỗ hổng của sự điều chỉnh pháp luật đối với các lĩnh vực quan hệ xã hội nhất định.
Hệ thống hóa pháp luật nhằm mục đích:
Thứ nhất, tạo ra một hệ thống văn bản quy phạm pháp luật cân đối, hoàn chỉnh, thống nhất, trong đó vai trò của các đạo luật ngày càng có vai trò quan trọng đối với sự điều chỉnh các quan hệ xã hội.
Thứ hai, khắc phục tình trạng lỗi thời, mâu thuẫn và những lỗ hổng của hệ thống pháp luật.
Thứ ba, làm cho nội dung pháp luật phù hợp với những yêu cầu của đời sống, có hình thức rõ ràng, dễ hiểu, tiện lợi cho việc sử dụng.
Có hai hình thức hệ thống hóa pháp luật, đó là tập hợp hóa và pháp điển hóa.
Tập hợp hóa là hình thức thu thập và sắp xếp các văn bản pháp quy theo từng vấn đề (theo cơ quan ban hành, theo thời gian ban hành, theo cấp độ hiệu lực pháp lý...) thành tập luật lệ hiện hành. Các đặc trưng của hình thức hệ thống hóa này thể hiện ở một số điểm cơ bản sau: (i) Hình thức sắp xếp này không làm thay đổi phạm vi hiệu lực của các văn bản đó.Trong tập luật lệ này, các quy phạm, các chương, điều hoặc toàn bộ văn bản pháp quy được trích dẫn hoặc đưa vào toàn bộ theo nguyên bản. (ii) Sự liên kết các quy phạm được hệ thống hóa theo vấn đề không tạo nên chế định pháp lý mới mà chỉ dừng lại ở việc tập hợp hóa các văn bản theo vấn đề đó. Toàn bộ cấu trúc hình thức của mỗi quy phạm, mỗi chương, điều trong bản gốc quy phạm nào đó được đánh số thứ tự chương, điều, mục, khoản như thế nào thì ở trong tập luật lệ hiện hành vẫn giữ nguyên thứ tự đó như trong bản gốc. (iii) Hình thức này không làm thay đổi nội dung, không bổ sung những quy định mới mà chỉ nhằm loại bỏ những quy phạm đã hết hiệu lực hoặc rõ ràng là mâu thuẫn với văn bản của cấp trên. (iv) Việc thực hiện hệ thống hóa này có thể do bất cứ cá nhân ,tổ chức hoặc cơ quan Nhà nước thực hiện. Các cá nhân, tổ chức, cơ quan Nhà nước chỉ cần tập hợp, thu thập văn bản, tiến hành rà soát, sắp xếp chúng theo vấn đề và sau đó quyết định xuất bản tập hệ thống hóa pháp luật hiện hành.
Pháp điển hóa là hoạt động của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền trong đó không những tập hợp các văn bản đã có theo một trình tự nhất định, loại bỏ những quy phạm lỗi thời, mâu thuẫn mà còn chế định thêm những quy phạm mới để thay thế cho các quy phạm đã bị loại bỏ và khắc phục những chỗ trống được phát hiện trong quá trình tập hợp văn bản, sửa đổi các quy phạm hiện hành, nâng cao hiệu lực pháp lý của chúng...Kết quả của công việc pháp điển là một văn bản quy phạm pháp luật ra đời. Đó là một bộ luật tương ứng với một ngành luật nhất định hay một bản điều lệ tập hợp các quy phạm cho một lĩnh vực nhất định, trong đó các kết quả của nó là một văn bản pháp luật mới hoặc có hiệu lực pháp lý cao hơn hoặc rộng hơn về phạm vi điều chỉnh, hoàn chỉnh hơn về kỹ thuật lập pháp hoặc đồng thời đạt được tất cả các yêu cầu đó.
Hai hình thức hệ thống hóa pháp luật trên là những công việc phức tạp, tỉ mỉ, đòi hỏi phải tiến hành phù hợp với những yêu cầu của kỹ thuật lập pháp. Kỹ thuật lập pháp bao gồm những quy tắc, những phương pháp, biện pháp khoa học xử lý tư liệu quy phạm và cấu tạo, xây dựng dự án văn bản quy phạm pháp luật.
2. Thực trạng công tác hệ thống hóa pháp luật ở nước ta
2.1. Công tác pháp điển hóa
Ở Việt Nam, pháp điển hóa không phải bây giờ mới được thực hiện vì trong lịch sử nước ta, dưới các triều đại phong kiến Việt Nam đã có các công trình mang tính chất pháp điển hóa như Bộ hình thư thời nhà Lý (1010), Bộ Hình
luật thư thời nhà Trần, Quốc triều hình luật thời nhà Lê, Bộ luật Gia Long thời nhà Nguyễn. Nó chứng tỏ rằng ông cha ta đã nhận thức được pháp điển hóa là một công việc rất cần thiết cho một quốc gia, một chế độ nhằm đảm bảo cho một nền thịnh trị ở một quốc gia. Công tác pháp điển hóa luôn được Đảng và Nhà nước quan tâm và trên thực tế đã đạt được một số thành tựu nhất định bởi một trong những mục tiêu của Chiến lược lập pháp là phải làm tốt công tác pháp điển hóa. Tuy nhiên, hệ thống pháp luật nước ta vẫn còn nhiều hạn chế, khiếm khuyết. Cùng một lĩnh vực có rất nhiều văn bản, do nhiều cơ quan có thẩm quyền khác nhau ban hành . Điều đó dẫn tới tình trạng nhiều lúc không biết đâu là văn bản chính và sẽ thực thi theo văn bản nào. Do đó, đòi hỏi chúng ta phải làm và làm tốt công tác pháp điển hóa, góp phần làm cho hệ thống pháp luật được minh bạch, đáp ứng yêu cầu của công cuộc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân.
Ngày 16/4/2012, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã thông qua Pháp lệnh pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật, tạo cơ sở pháp lý nền tảng cho công tác xây dựng Bộ pháp điển. Theo đó, pháp điển là việc cơ quan nhà nước rà soát, tập hợp, sắp xếp các quy phạm pháp luật đang còn hiệu lực trong các văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành để xây dựng Bộ pháp điển. Bộ pháp điển gồm 45 chủ đề, mỗi chủ đề có một hoặc nhiều đề mục (có với 265 đề mục thuộc 45 chủ đề). Pháp lệnh quy định trách nhiệm của Bộ Tư pháp trong công tác pháp điển như sau: (
i) Trình cơ quan có thẩm quyền ban hành hoặc ban hành theo thẩm quyền các văn bản quy phạm pháp luật về pháp điển; (ii) Hướng dẫn việc thực hiện pháp điển; đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ cho cán bộ làm công tác pháp điển; (iii) Kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện pháp điển của các cơ quan thực hiện pháp điển; (iv) Xử lý theo thẩm quyền hoặc trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ xử lý những vấn đề vướng mắc liên quan đến việc thực hiện pháp điển; (v) Lập Đề án xây dựng Bộ pháp điển trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt; (vi) Xây dựng Trang thông tin điện tử pháp điển; duy trì thường xuyên Bộ pháp điển trên Trang thông tin điện tử pháp điển; quản lý, ban hành quy định về huy động nguồn lực xã hội trong việc xuất bản Bộ pháp điển bằng văn bản; (vii) Định kỳ hằng năm báo cáo Chính phủ về công tác pháp điển.
Thực hiện nhiệm vụ được giao, Bộ Tư pháp đã tham mưu trình Thủ tướng Chính phủ ký, ban hành Quyết định số 1267/QĐ-TTg ngày 29/7/2014 về việc phê duyệt Đề án xây dựng Bộ Pháp điển, xác lập lộ trình xây dựng Bộ pháp điển; xác định các điều kiện về thể chế, tổ chức nhân sự, kinh phí và các điều kiện cần thiết khác bảo đảm tiến độ, chất lượng của Bộ pháp điển theo quy định của Pháp lệnh pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật. Bộ Pháp điển có lộ trình xây dựng trong 10 năm từ 2014 đến 2023 và chia thành ba giai đoạn: Giai đoạn 1 (2014 - 2017) hoàn thành 22 đề mục; Giai đoạn 2 (2018 - 2020) hoàn thành 144 đề mục và Giai đoạn 3 (2021 - 2023) hoàn thành 99 đề mục. Hiện nay, Bộ Pháp điển điện tử đang tiếp tục được xây dựng, hoàn thiện theo lộ trình đề ra và được đăng tải công khai trên Cổng thông tin điện tử pháp điển (phapdien.moj.gov.vn). Toàn bộ cá nhân, tổ chức có thể truy cập, khai thác, tìm kiếm các quy định của pháp luật trong Bộ pháp điển điện tử.
2.2. Công tác tập hợp hóa pháp luật
Để thực hiện tốt công tác pháp điển hóa thì trước hết phải làm tốt công tác tập hợp hóa. Bởi lẽ tập hợp hóa không chỉ tạo cơ sở tiền đề cho công tác pháp điển hóa mà các “tuyển tập văn bản” theo từng nghành ,lĩnh vực điều chỉnh của pháp luật này còn có ý nghĩa rất lớn giúp các cơ quan tư pháp tra cứu ,tìm kiếm văn bản trong quá trình thực thi pháp luật. Tuy nhiên ,cũng giống như pháp điển hóa, công tác hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật vẫn chưa được quan tâm đúng mức, việc tra cứu, tìm kiếm văn bản vì thế gặp rất nhiều khó khăn.Thông thường thì việc khai thác văn bản được lấy từ những nguồn khác như:
- Công báo: Đây là ấn phẩm thông tin chính thức của Nhà nước, do Chính phủ thống nhất quản lý, đăng văn bản quy phạm pháp luật, điều ước quốc tế đã có hiệu lực đối với nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam và các văn bản pháp luật khác theo quy định. Tuy nhiên, Công báo không phải là kết quả của công tác tập hợp hóa, đó chỉ là hình thức công bố chính thức văn bản pháp luật. Hơn nữa Công báo vẫn chưa được phổ cập rộng rãi; Công báo chủ yếu đăng văn bản pháp luật của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, các Bộ và cơ quan ngang Bộ và địa phương. Đối với văn bản của các cơ quan tư pháp thì hầu như chỉ đăng tải các văn bản liên ngành, còn văn bản của từng ngành còn hạn chế. Ngay cả trong trường hợp có đủ thì việc khai thác văn bản từ nguồn này cũng gặp khó khăn do số lượng văn bản rất lớn, của tất cả các cơ quan ở Trung ương lại nằm rải rác ở nhiều số Công báo khác nhau theo thời gian ban hành văn bản, không ít các văn bản đã được sửa đổi hoặc hết hiệu lực nhưng người xem thì không thể nắm được.
- Cùng với sự phát triển của công nghệ thông tin, trên thị trường đang lưu hành khá nhiều loại đĩa CD về pháp luật, mỗi đĩa CD tập hợp một số lượng lớn văn bản văn bản pháp luật của các cơ quan Nhà nước ở Trung ương từ những năm 1945 đến nay. Các đĩa CD về ưu điểm là dễ khai thác, dễ tra cứu. Nhưng bên cạnh đó cũng có một số hạn chế như không phải ai cũng sử dụng máy tính, trên thực tế các đĩa CD về pháp luật còn khá nhiều lỗi phần mềm và các lỗi ngôn ngữ (dấu chấm,dấu phẩy ...) rất dễ gây ra cách hiểu và cách vận dụng khác nhau. Cũng giống như Công báo, đây chỉ là hình thức tập hợp thuần túy, trong nhiều trường hợp chúng ta không dễ biết văn bản đó còn hay đã hết hiệu lực.
- Một hình thức khác nữa là sự tập hợp hóa của các cá nhân, đơn vị tự mình đứng ra tập hợp lại. Hình thức này sẽ đưa được pháp luật vào trong nhân dân nhanh hơn, dễ dàng hơn. Song ở đây cũng bộc lộ khá nhiều nhược điểm: do một cá nhân, đơn vị làm nên khó có thể tập hợp được hết các loại văn bản mà chỉ có các văn bản liên quan đến vấn đề nghiên cứu của người đứng ra làm mới được tập hợp; để làm công việc này tốn rất nhiều công sức nên chất lượng của văn bản sẽ không được đảm bảo...
3. Trước tầm quan trọng của công tác hệ thống hóa pháp luật, trong quá trình hệ thống hóa cần chú ý tới các nguyên tắc đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của các văn bản quy phạm pháp luật; không bỏ lọt văn bản trong quá trình rà soát, hệ thống hóa; đảm bảo nguyên tắc hệ thống hóa theo chuyên đề, lĩnh vực điều chỉnh của pháp luật, theo thẩm quyền ban hành và theo trình tự thời gian; đảm bảo sự phối hợp giữa các cơ quan Nhà nước trong việc hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật…Đối với công tác pháp điển nói riêng, khi thực hiện cần tuân thủ nguyên tắc gồm: (i) Không làm thay đổi nội dung của quy phạm pháp luật được pháp điển; (ii) Theo thứ bậc hiệu lực pháp lý của quy phạm pháp luật từ cao xuống thấp; (iii) Cập nhật quy phạm pháp luật mới được ban hành vào Bộ pháp điển và loại bỏ quy phạm pháp luật hết hiệu lực khỏi Bộ pháp điển và (iv) Tuân thủ thẩm quyền, trình tự, thủ tục thực hiện pháp điển./.