Từ nhiều năm qua, một trong những lo ngại trong quản lý nhà nước về bất động sản ở nước ta là nguy cơ bị mất hoặc bị làm giả “phôi” Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất. Đây là vấn đề thực tiễn đặt ra, cần được nghiên cứu để giải quyết thấu đáo khi xây dựng chính sách pháp lý trong Luật Đăng ký tài sản tại Việt Nam với mục đích hướng đến hệ thống đăng ký tài sản hiện đại, chính xác và dễ tiếp cận.
1. Theo quy định của pháp luật đất đai thì thông tin về tình trạng pháp lý của thửa đất, tài sản gắn liền với đất được ghi chung vào một hệ thống sổ lưu tại các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền (gọi là hồ sơ địa chính), trong đó trực tiếp là Sổ địa chính và Sổ theo dõi biến động đất đai. Theo đó, đơn vị được dùng để lập các Sổ nêu trên là thửa đất, đồng thời Sổ được lập, lưu và chỉnh lý đồng bộ tại 03 cấp hành chính (cấp xã, cấp huyện, cấp tỉnh). Với Luật Đất đai năm 2013, lần đầu tiên Việt Nam quy định về quản lý, khai thác cơ sở dữ liệu đất đai ở tầm văn bản luật, cụ thể là tại Điều 122 có quy định:
“Thông tin trong cơ sở dữ liệu đất đai được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cung cấp thì có giá trị pháp lý như trong hồ sơ dạng giấy” (khoản 1) và
“Tổ chức, cá nhân có nhu cầu về thông tin, dữ liệu đất đai được khai thác, sử dụng qua cổng thông tin đất đai ở trung ương, địa phương và phải nộp phí; khi thực hiện khai thác thông tin, dữ liệu đất đai phải thực hiện đúng quy định của pháp luật” (khoản 3). Tuy nhiên, đến thời điểm hiện nay, pháp luật Việt Nam vẫn chưa giải quyết được 02 vấn đề cơ bản, quan trọng của hệ thống thông tin về bất động sản được đăng ký, đó là:
(i) Giá trị pháp lý của thông tin được lưu giữ tại cơ quan có thẩm quyền đăng ký quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất;
(ii) Thứ tự ưu tiên khi có sự khác biệt giữa thông tin được lưu giữ trong Sổ đăng ký với thông tin có trên Giấy chứng nhận do cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp.
Về vấn đề này, pháp luật đăng ký bất động sản tại một số quốc gia quy định nguyên tắc chỉ đăng ký một bất động sản trong một tờ đăng ký. Luật Đăng ký bất động sản Nhật Bản quy định:
“Trong sổ đăng ký, mỗi khu đất hoặc mỗi công trình được đăng ký trong một tờ đăng ký riêng biệt. Tuy nhiên, nếu công trình là một phần của một khối công trình, thì toàn bộ khối công trình nói trên sẽ được đăng ký trong một tờ đăng ký” (Điều 15) hay Luật Đăng ký bất động sản Hàn Quốc quy định:
“Chỉ thực hiện đăng ký một mảnh đất hoặc một công trình xây dựng trong một tờ đăng ký. Trong trường hợp công trình xây dựng là một khối công trình gồm nhiều phần, thì cũng đăng ký tất cả các phần của khối công trình xây dựng đó trong một tờ đăng ký” (khoản 1 Điều 15). Luật về thủ tục đăng ký bất động sản của Cộng hòa Liên bang Đức và Luật Đăng ký bất động sản của Liên bang Nga cũng có quy định tương tự, ví dụ như:
“Mỗi thửa đất được đăng ký vào sổ địa bạ với thể thức, vị trí nhất định (tờ địa bạ). Đối với thửa đất thì tờ địa bạ chính là sổ địa bạ theo nghĩa của Bộ luật Dân sự” (khoản 1 Điều 3 Luật về thủ tục đăng ký bất động sản của Cộng hòa Liên bang Đức) hay “
Sổ Đăng ký được chia thành từng phần, bao gồm các ghi chép về từng bất động sản. Từng phần được mở ra khi bắt đầu đăng ký các quyền đối với bất động sản và được thống nhất bằng việc đánh số đăng ký hoặc số tạm thời cho từng bất động sản. Các phần của Sổ Đăng ký được phân bổ phù hợp với nguyên tắc bất động sản là một khối thống nhất. Các phần chứa các thông tin về tòa nhà, công trình xây dựng và về các bất động sản khác mà gắn liền với thửa đất, thì được phân bổ ngay sau phần có chứa thông tin về thửa đất đó. Các phần có chứa thông tin về căn hộ, căn phòng và bất động sản khác mà cũng nằm trong tòa nhà và công trình xây dựng thì được phân bổ ngay sau phần tương ứng có liên quan đến tòa nhà, công trình xây dựng đó” (Khoản 6 Điều 12 Luật Đăng ký bất động sản của Liên bang Nga).
Luật Đăng ký bất động sản của Hàn Quốc, Nhật Bản và Liên bang Nga có chung một nguyên tắc lập mẫu Sổ đăng ký. Mỗi tờ đăng ký (trong đó chỉ đăng ký một bất động sản) được chia làm ba phần, gồm phần mô tả hiện trạng bất động sản và hai phần ghi nhận các quyền liên quan đến bất động sản, trong đó, một phần ghi nhận quyền sở hữu bất động sản, trong đó ghi những vấn đề liên quan đến quyền sở hữu bất động sản, cụ thể là các sự kiện như bán, tặng, cho, để thừa kế, tịch biên… làm phát sinh việc thay đổi chủ sở hữu tài sản) một phần ghi nhận các quyền khác liên quan đến bất động sản, trong đó ghi những vấn đề liên quan đến các quyền không phải là quyền sở hữu bất động sản, cụ thể là các sự kiện như thế chấp, cầm cố, cho thuê, thỏa thuận xác lập quyền địa dịch… làm phát sinh các vật quyền liên quan đến bất động sản (Điều 16 Luật Đăng ký bất động sản Hàn Quốc; Điều 16 Luật Đăng ký Bất động sản Nhật Bản; khoản 6 Điều 12 Luật Đăng ký bất động sản của Liên bang Nga).
Như vậy, có thể thấy Sổ Đăng ký sẽ lưu giữ
“hồ sơ pháp lý” cho từng bất động sản. Việc ghi nhận hiện trạng, qua đó cá biệt hóa từng bất động sản cụ thể, xác định rõ bất động sản nào đang là đối tượng của các quyền được đăng ký là cơ sở để thực hiện đăng ký các quyền liên quan đến bất động sản. Việc đăng ký các sự kiện làm phát sinh quyền sở hữu và các vật quyền liên quan đến bất động sản giúp tạo lập một
“hồ sơ pháp lý” về bất động sản, trong đó thể hiện đầy đủ “tình trạng pháp lý” của bất động sản, cũng như
“lịch sử” của bất động sản trong suốt quá trình từ khi chủ sở hữu đầu tiên xác lập quyền sở hữu đối với bất động sản cho đến khi bất động sản bị tiêu hủy.
2. Khi thực hiện đăng ký quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất trước ngày 01 tháng 8 năm 2009, trên thực tế tồn tại ở Việt Nam nhiều loại Giấy chứng nhận, ví dụ như: Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất được cấp theo các Luật Đất đai, Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở được cấp theo Nghị định số 60/CP, Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và Giấy chứng nhận quyền sở hữu công trình xây dựng được cấp theo Nghị định số 95/2005/NĐ-CP. Ngoài ra, khi thực hiện giao dịch, các chủ thể còn xuất trình và sử dụng nhiều loại giấy tờ hợp lệ về quyền sử dụng đất (Ví dụ: Các loại giấy tờ được quy định tại khoản 1, 2 và 5 Điều 50 Luật Đất đai năm 2003).
Tuy nhiên, kể từ sau ngày 01 tháng 8 năm 2009, với quy định tại Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của các luật liên quan đến đầu tư xây dựng cơ bản năm 2009 thì quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất khi đăng ký, cấp Giấy chứng nhận thì được Nhà nước thống nhất cấp chung trên 1 loại Giấy, theo đó
“Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất là giấy chứng nhận do cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp cho người có quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở, quyền sở hữu tài sản khác gắn liền với đất để bảo hộ quyền và lợi ích hợp pháp của người có quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở, quyền sở hữu tài sản khác gắn liền với đất” (khoản 1 Điều 4 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của các luật liên quan đến đầu tư xây dựng cơ bản năm 2009). Trên cơ sở đó, theo quy định tại khoản 16 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 thì
“Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất là chứng thư pháp lý để Nhà nước xác nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất hợp pháp của người có quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và quyền sở hữu tài sản khác gắn liền với đất”. Các quy định nêu trên cho thấy, Việt Nam đã trải qua một thời gian dài tồn tại nhiều loại Giấy chứng nhận khác nhau do nhiều cơ quan quản lý khác nhau và được thực hiện theo nhiều thủ tục khác nhau, phụ thuộc vào từng loại bất động sản.
Về vấn đề này, pháp luật các nước mà chúng tôi có điều kiện tiếp cận quy định khác nhau, cụ thể là: Trong hệ thống đăng ký bất động sản của Liên bang Nga, cơ quan đăng ký bất động sản cấp Giấy chứng nhận đăng ký bất động sản trong trường hợp đăng ký các quyền liên quan đến bất động sản. Trong trường hợp đăng ký các hợp đồng hoặc giao dịch khác, cơ quan đăng ký chỉ chứng nhận việc đăng ký bằng cách chứng thực lên giấy tờ thể hiện nội dung giao dịch. Tuy nhiên, giấy chứng nhận đăng ký không phải là chứng thư pháp lý về quyền, giao dịch liên quan đến bất động sản, do việc đăng ký được thực hiện thông qua việc ghi nhận vào sổ đăng ký và thời điểm đăng ký được xác định là thời điểm ghi thông tin vào Sổ đăng ký. Luật Đăng ký bất động sản của Liên bang Nga quy định:
“Việc đăng ký Nhà nước sự phát sinh và chuyển dịch quyền đối với bất động sản được xác nhận bởi giấy chứng nhận về đăng ký các quyền. Đăng ký nhà nước hợp đồng hoặc các giao dịch khác được xác nhận bằng việc trực tiếp thực hiện chứng thực viết lên giấy tờ đã thể hiện nội dung giao dịch” (khoản 1 Điều 14) và
“Đăng ký nhà nước các quyền được tiến hành trên toàn lãnh thổ Liên bang Nga theo trật tự do Luật Liên bang này quy định bằng việc ghi nhận quyền đối với mỗi bất động sản vào Sổ đăng ký Nhà nước thống nhất các quyền đối với bất động sản và các giao dịch về bất động sản (sau đây gọi là Sổ đăng ký). Trong khi đó, cơ quan đăng ký bất động sản của Nhật Bản thì không cấp Giấy chứng nhận, mà chỉ xác nhận việc đã thực hiện đăng ký vào bản sao đơn yêu cầu đăng ký hoặc tài liệu chứng minh căn cứ đăng ký (như hợp đồng, văn bản ghi nhận việc tặng, cho tài sản, di chúc...). Luật Đăng ký bất động sản của Nhật Bản quy định
: “Khi việc đăng ký đã hoàn thành thì nhân viên đăng ký phải ghi vào tài liệu chứng minh căn cứ đăng ký hoặc bản sao của đơn xin đăng ký ngày nhận đơn, số tiếp nhận, số đăng ký và việc đăng ký đã được hoàn thành, sau đó đóng dấu xác nhận của Phòng đăng ký và gửi cho người có quyền đăng ký” (Khoản 1 Điều 60). Tuy nhiên, khác với Việt Nam, dù cho có cấp Giấy chứng nhận thì theo quy định trong Luật Đăng ký bất động sản các nước nêu trên, những loại giấy tờ này chỉ có nội dung xác nhận việc cơ quan đăng ký đã hoàn tất việc đăng ký theo yêu cầu của cá nhân, tổ chức, mà
không phải là chứng thư pháp lý để tổ chức, cá nhân thực hiện quyền liên quan đến bất động sản.
3. Khi nghiên cứu, xây dựng Luật Đăng ký tài sản, chúng ta cần tiếp cận theo hướng những loại giấy tờ về bất động sản
không có giá trị chứng cứ chứng minh quyền liên quan đến bất động sản. Theo đó, chỉ có thông tin về các quyền liên quan đến bất động sản được lưu giữ trong Sổ Đăng ký bất động sản mới có giá trị chứng cứ, chứng minh các quyền liên quan đến bất động sản. Quy định rõ ràng, minh định về giá trị pháp lý của Giấy chứng nhận như vậy có ý nghĩa đặc biệt quan trọng với một số ưu điểm cơ bản như:
(i) Tạo điều kiện cho cơ quan đăng ký hoạt động hiệu quả, giảm thiểu rủi ro vì việc quản lý Sổ Đăng ký đơn giản hơn so với việc quản lý các loại giấy chứng nhận đăng ký;
(ii) Giảm thiểu các trường hợp lừa đảo bằng cách giả mạo, sửa chữa giấy chứng nhận đăng ký và
(iii) Khuyến khích các tổ chức, cá nhân tích cực tìm hiểu thông tin tại cơ quan đăng ký khi tham gia các giao dịch liên quan đến bất động sản. Tuy nhiên, để thực hiện giải pháp này, Nhà nước cần quan tâm, tăng cường đầu tư ứng dụng công nghệ thông tin trong lĩnh vực này. Mục tiêu đặt ra là phải xây dựng được Hệ thống dữ liệu quốc gia về bất động sản, từ đó giúp hình thành một hệ thống hồ sơ pháp lý thống nhất, duy nhất và chính xác đối với mọi loại bất động sản, được quản lý thống nhất bởi một cơ quan (đầu vào dữ liệu do một cơ quan thực hiện), nhưng thông tin đầu ra thì được chia sẻ, khai thác chung. Một trong những điểm cần đặc biệt lưu ý khi thiết lập hệ thống phần mềm ứng dụng trong đăng ký quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất là phải có tính
“mở”, có khả năng kết nối, chia sẻ thông tin với phần mềm ứng dụng trong các lĩnh vực khác có liên quan, cụ thể là hệ thống thông tin của công chứng (hiện nay là hệ thống UCHI), hệ thống thông tin về thuế, thông tin địa chính, xây dựng, rừng. Giải pháp này sẽ góp phần thúc đẩy quá trình đăng ký quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất được thực hiện nhanh chóng, đúng pháp luật và thuận lợi cho người dân, doanh nghiệp. Đồng thời, với mức độ ứng dụng công nghệ thông tin cao, hệ thống đăng ký sẽ giúp công chúng dễ dàng tiếp cận, tra cứu thông tin về tình trạng pháp lý của đối tượng giao dịch (bất động sản), mà không phải “xin - cho” như cơ chế vận hành hiện nay./.
Hồ Quang Huy