1. Vài nét về mô hình tổ chức chính quyền địa phương hiện nay
Trước hết, chúng ta phải khẳng định rằng, quá trình đổi mới theo hướng tổ chức lại hợp lý hơn mô hình tổ chức chính quyền địa phương mà chúng ta đang tính toán được diễn ra trong bối cảnh chúng ta đã có kinh nghiệm lịch sử nhiều chục năm tổ chức chính quyền địa phương.
Lịch sử ấy có lẽ được khởi đầu bằng sự kiện ngày 23/11/1945 Chủ tịch Hồ Chí Minh ban hành Sắc lệnh số 63/SL về tổ chức chính quyền nhân dân địa phương. Theo đó, Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính được xem là các cơ quan chính quyền nhân dân địa phương. Hội đồng nhân dân do dân bầu ra theo lối phổ thông và trực tiếp đầu phiếu là cơ quan thay mặt cho dân. Uỷ ban hành chính do các Hội đồng nhân dân bầu ra là cơ quan hành chính vừa thay mặt cho dân vừa đại diện cho Chính phủ. Ở hai cấp xã và tỉnh có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính ở các cấp huyện và kỳ chỉ có Uỷ ban hành chính. Tiếp đó, ngày 21/12/1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ban hành Sắc lệnh số 77/SL về tổ chức Hội đồng nhân dân thành phố, Ủy ban hành chính thành phố và Ủy ban hành chính khu phố. Theo tinh thần Sắc lệnh số 77/SL, Ủy ban hành chính thành phố do Hội đồng nhân dân thành phố bầu trong khi Ủy ban hành chính khu phố (gồm Chủ tịch, 1 Phó chủ tịch, 1 thư ký và 2 ủy viên dự khuyết) do cử tri ở khu phố trực tiếp bầu để cơ quan này vừa đại diện cho chính quyền thành phố vừa đại diện trực tiếp cho nhân dân khu phố.
Như vậy, 2 Sắc lệnh kể trên đã chính thức ghi nhận nhiều tư tưởng thiết kế chính quyền địa phương quan trọng, trong đó có 2 tư tưởng rất đáng lưu ý: (1) ở những nơi có Hội đồng nhân dân, thì Ủy ban hành chính (nay là Ủy ban nhân dân) sẽ do Hội đồng nhân dân bầu; và (2) mô hình chính quyền địa phương ở các đô thị ít tầng nấc hơn so với mô hình chính quyền địa phương ở khu vực nông thôn (hay mô hình chính quyền ở đô thị có thể khác về mặt tổ chức đối với chính quyền ở vùng nông thôn). Hai tư tưởng này tiếp tục được kế thừa trong Hiến pháp năm 1946 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương ngày 29/4/1958.
Qua quá trình lịch sử, mô hình chính quyền địa phương ngày càng có sự hoàn thiện để phù hợp với yêu cầu nhiệm vụ cách mạng, điều kiện kinh tế, chính trị-xã hội ở mỗi giai đoạn lịch sử. Điều rất đáng lưu ý là, từ Hiến pháp năm 1980, mô hình chính quyền địa phương 3 cấp (tỉnh-huyện-xã) được tổ chức thống nhất (luôn có cả Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân) không phân biệt đó là chính quyền ở địa bàn đô thị thuần túy hay chính quyền ở vùng nông thôn. Tinh thần này tiếp tục được kế thừa trong Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1994 và năm 2003.
Ở chừng mực nhất định, có thể khẳng định rằng, mô hình chính quyền địa phương của nước ta cho tới trước khi thực hiện chủ trương thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân ở quận, huyện, phường theo Nghị quyết 26/2008/QH12 của Quốc hội (và vẫn đang là mô hình chính quyền địa phương được áp dụng phổ biến hiện nay) là mô hình có đặc điểm chủ yếu như sau:
- Chính quyền địa phương gồm 2 cơ quan được định danh là HĐND và UBND được tổ chức ở tất cả các đơn vị hành chính, không phân biệt đơn vị hành chính mang tính lãnh thổ tự nhiên và đơn vị hành chính mang tính nhân tạo (quận, phường). Cả tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương (ngay cả trong khu vực nội thành) cũng đều tổ chức thành 3 cấp chính quyền và thường được gọi chung (hay quy về) theo cách nhìn của chính quyền ở khu vực nông thôn là cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. UBND do HĐND bầu.
- HĐND được xác định là “cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương… do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên”, “đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân”. UBND được xác định là cơ quan có 2 tính chất “cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương”.
- HĐND được xác định có 2 chức năng cơ bản là (1) quyết định và (2) giám sát. UBND được xác định có trách nhiệm “chấp hành …các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và Nghị quyết của HĐND…ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những văn bản đó”.
Điều rất đáng lưu ý là, mô hình chính quyền địa phương mà mọi đơn vị hành chính đều tổ chức 1 cấp chính quyền như vậy được định hình đầy đủ nhất vào thời điểm mô hình kinh tế kế hoạch hóa tập trung chiếm ưu thế (năm 1980). Đó cũng là thời kỳ mà quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa, đô thị hóa diễn ra hết sức chậm chạp. Đô thị hầu như không chứng tỏ được vai trò đầu tàu trong phát triển kinh tế, xã hội mà thậm chí còn bị “nông thôn hóa”. Trong bối cảnh ấy, yêu cầu về tạo lập mô hình quản lý, điều hành chính quyền ở đô thị khác với mô hình tương ứng ở nông thôn hoặc nhu cầu đa dạng hóa mô hình tổ chức chính quyền địa phương không thực sự bức thiết.
Những điều đã nêu kể trên đã không còn đúng khi Việt Nam tiến hành công cuộc đổi mới, mà trọng tâm là đổi mới cơ chế quản lý, điều hành nền kinh tế theo hướng xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, mở cửa, hội nhập, đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa, xây dựng nhà nước pháp quyền kéo theo đó là quá trình đô thị hóa diễn ra mạnh mẽ. Nói cách khác, việc thiết kế mô hình tổ chức chính quyền địa phương hiện nay theo hướng có sự khác biệt thỏa đáng giữa chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn cả về phương diện nhiệm vụ, quyền hạn (thẩm quyền) lẫn phương diện mô hình tổ chức đã có những căn cứ mới để cân nhắc, tính toán.
2. Một số căn cứ để thiết kế chính quyền đô thị khác biệt với chính quyền nông thôn
Có thể nói, có 3 căn cứ cơ bản để chúng ta có thể lập luận cho việc thiết kế mô hình chính quyền đô thị có sự khác biệt với chính quyền nông thôn (cả về phương diện thẩm quyền và phương diện mô hình tổ chức):
Thứ nhất, đặc thù trong nhu cầu và thực tiễn tổ chức, quản lý, điều hành đô thị ở nước ta trong thời gian qua và xu thế phát triển trong thời gian tới.
Một trong những thành tựu trong thực tiễn cải cách, đổi mới ở nước ta trong gần 3 thập niên vừa qua rất cần được nhắc tới đó chính là việc đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa, phát triển kinh tế thị trường, mở cửa, hội nhập và kéo theo đó là sự hình thành, phát triển, đánh thức và “trỗi dậy” của các đô thị.
Nếu như suốt những năm thời chiến tranh và thời kế hoạch hóa tập trung, nói chung, tỷ lệ cư dân đô thị ở nước ta cứ xoay quanh ngưỡng chưa đến 20% thì tỷ lệ ấy chỉ thực sự có bước thay đổi rõ nét kể từ khi Đảng và Nhà nước ta chủ trương đẩy mạnh CNH, HĐH. Hiện tại chúng ta đều biết, tỷ lệ cư dân sống ở đô thị năm sau đều cao hơn năm trước. Nếu như năm 2000, tỷ lệ này vào khoảng 24,1% thì tỷ lệ này đã đạt tới 31,9% vào năm 2012. Theo Quyết định số 1659/QĐ-TTg ngày 7/11/2012 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chương trình phát triển đô thị quốc gia giai đoạn 2012-2020, đến hết 2015, tỷ lệ dân số sống ở đô thị của nước ta sẽ ước đạt 38% và nước ta có 2 đô thị đặc biệt (Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh), 195 đô thị từ loại I đến loại IV và trên 640 đô thị loại V. Đến năm 2020, tỷ lệ dân số sống ở đô thị của nước ta sẽ đạt khoảng 45% và nước ta có 2 đô thị đặc biệt cùng 312 đô thị từ loại I đến loại IV và khoảng 620 đô thị loại V. So với thế giới, tỷ lệ cư dân sống ở đô thị của chúng ta vẫn còn khoảng cách rất xa (hiện tại, tỷ lệ cư dân sống ở đô thị trên thế giới đã lên tới trên 50%). Dự kiến đến năm 2025, tỷ lệ đô thị hóa trên thế giới đạt 63,68%.
Trên thế giới, nói tới đô thị là người ta thường nói tới “thành phố” (city). Ở nước ta, khái niệm đô thị được dùng để chỉ một cộng đồng dân cư cư trú trên 1 lãnh thổ nhất định mà ở đó, sự tập trung, tích tụ của các quan hệ kinh tế, thương mại, xã hội có độ “đậm đặc” rất cao. Điều này cũng đã được phản ánh trong tiêu chí xác định và phân loại đô thị ở nước ta. Chẳng hạn, theo Điều 6 Nghị định số 42/2009/NĐ-CP ngày 7/5/2009 về phân loại đô thị (thay cho Nghị định số 72/2001/NĐ-CP), các tiêu chí để xác định và phân loại đô thị gồm: (1) chức năng đô thị (làm trung tâm thúc đẩy phát triển KT-XH của vùng); (2) quy mô dân số (từ 4.000 trở lên) và mật độ dân số (phù hợp với quy mô, tính chất và đặc điểm của từng loại đô thị và được tính trong phạm vi nội thành, nội thị và khu phố xây dựng tập trung của thị trấn); (3) tỷ lệ lao động phi nông nghiệp trong phạm vi ranh giới nội thành, nội thị, khu xây dựng tập trung (tối thiểu từ 65% so với tổng số lao động); (4) hệ thống công trình hạ tầng đô thị (bao gồm hệ thống công trình hạ tầng xã hội và hệ thống công trình hạ tầng kỹ thuật); (5) Kiến trúc, cảnh quan đô thị.
Đô thị có nhiều điểm khác biệt với nông thôn, điều mà nhiều nhà nghiên cứu, các đề án tổ chức chính quyền đô thị của thành phố Hồ Chí Minh và Đà Nẵng đã nêu. Có thể khái quát những điểm khác biệt cơ bản sau:
- Mật độ dân số ở đô thị thường rất cao. Số lượng người dân tập trung sinh sống ở các đô thị thường rất lớn. Điều này tất yếu phát sinh nhiều vấn đề về kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh trật tự, cơ sở hạ tầng cần phải giải quyết.
- Vai trò của đô thị với tư cách là các đầu tàu, động lực, các cực tăng trưởng kinh tế. Hầu hết các đô thị đều chứng tỏ được vai trò đầu tàu trong phát triển kinh tế của đất nước, đi tiên phong trong mở cửa, hội nhập và cạnh tranh toàn cầu. Các thành phố trực thuộc trung ương, các đô thị trong các tỉnh thực hiện đẩy mạnh CNH, HĐH, thu hút được vốn đầu tư trong và ngoài nước đều vươn lên về năng suất lao động, thu nhập của người dân, đóng góp cho ngân sách trung ương, bảo đảm an sinh xã hội như thành phố Hồ Chí Minh, Hà Nội, Hải Phòng, Đà Nẵng, Bình Dương, Vĩnh Phúc, Hải Dương, Bắc Ninh v.v. Với tư cách là các đầu tàu cho tăng trưởng, phát triển như vậy, việc thực hiện nguyên tắc tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương như chủ trương của Đảng sẽ có điều kiện thực tế để triển khai.
- Nếp sống và lối sống đô thị: Cư dân đô thị và cư dân nông thôn tuy có những điểm chung như đều cần phải thỏa mãn các nhu cầu cơ bản: ăn, mặc, ngủ, nghỉ, đi lại, làm việc, được chăm sóc sức khỏe, nhưng cách thức đáp ứng các nhu cầu này rất khác nhau, điều đó làm cho tư duy và lối sống của cư dân đô thị và cư dân nông thôn cũng có nhiều khác biệt. Cư dân đô thị và cư dân nông thôn có sự khác biệt lớn về cách ăn, cách mặc, cách nghỉ ngơi, cách giải trí, cách lao động, làm việc... Người dân đô thị do làm việc chủ yếu ở các cơ sở thương mại, dịch vụ, công nghiệp nên không lệ thuộc nhiều vào yếu tố thời tiết, mùa vụ. Ở nông thôn, do hoạt động lao động nông nghiệp hoặc gắn với nông nghiệp vẫn là chính yếu nên yếu tố “mùa vụ”, “thời tiết”, sự lệ thuộc vào “hệ thống thủy lợi” rất rõ. Do sự đặc thù về cơ sở hoạt động kinh tế như vậy nên tính cấu kết của các cộng đồng nhỏ (như làng, xóm, thôn, bản, ấp, buôn, phum, sóc v.v) ở nông thôn rất cao. Làng, xóm, thôn, bản, ấp v.v. thường là sản phẩm của sự tích tụ sự cấu kết cộng đồng qua nhiều thập kỷ, nhiều thế kỷ, thậm chí thiên niên kỷ. Ở đô thị, tính cấu kết trong cùng một đô thị thì cao (chung cơ sở hạ tầng: giao thông, điện, đường, trường, trạm, cấp thoát nước v.v.), nhưng tính cơ động trong nội bộ đô thị thì lớn, các ranh giới hành chính của “phường”, “quận” không có nhiều ý nghĩa đối với việc chọn lựa nơi làm việc, cư trú của người dân ở đô thị. Nếu như, người ta có thể nói tới bản sắc văn hóa, kinh tế của từng làng, từng xã thì vấn đề “bản sắc văn hóa, kinh tế phường, quận” ít được người dân đô thị quan tâm. Thực sự, chắc ít người nói tới “đồng hương Phường”, “đồng hương Quận”, mặc dù đồng hương thành phố, đồng hương thị xã thì có thể. Nói cách khác, cả đô thị mới là một cộng đồng dân cư (cộng đồng kinh tế, văn hóa, xã hội) tự nhiên. Lối sống của người dân ở đô thị nhìn chung là lối sống “có kế hoạch” và “đúng giờ giấc”. Người dân đô thị thường phải gắn liền với lối sống công nghiệp: rất coi trọng sự đúng giờ và lập kế hoạch (ví dụ: các cơ quan, công sở, doanh nghiệp thường tập trung ở đô thị đều có kế hoạch; các trạm xe buýt, tàu hỏa đều phải vận hành theo đúng giờ, giấc, đúng kế hoạch cần thiết).
Ngoài ra, ngay trong cách tư duy của người dân đô thị, chúng ta cũng thấy khá rõ người dân đô thị rất coi trọng việc tham gia các hoạt động kinh tế thị trường, đề cao yếu tố chuyên môn hóa, coi trọng sự chuyên nghiệp, chấp nhận áp lực cạnh tranh. Ngay từ đầu thế kỷ 20, nhà xã hội học nổi tiếng người Đức Max Weber đã cho rằng, nói tới đô thị (thành phố) là nói tới thị trường, đô thị và quan hệ thị trường luôn có sự đan quyện vào nhau. Người dân nông thôn vẫn ảnh hưởng khá đậm bởi tư duy tự cấp, tự túc, coi trọng tính chuyên nghiệp, coi trọng quan hệ thị trường nói chung thường chưa phải là điểm nhấn trong tư duy của người dân nông thôn.
Thêm vào đó, tư cách “công dân-khách hàng/người tiêu dùng” của người dân đô thị bộc lộ khá rõ nét. Cùng với sự phát triển của kinh tế thị trường, những đòi hỏi của cư dân đô thị đối với các loại dịch vụ công do chính quyền cung ứng càng cao và tinh tế. Cư dân đô thị thường không ngần ngại bày tỏ quan điểm đánh giá về chất lượng dịch vụ mà chính quyền đáp ứng và cũng khá sẵn sàng thực hiện các quyền năng mà pháp luật quy định.
- Về hạ tầng: Đô thị là nơi cơ sở hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội phát triển có tính liên thông, đồng bộ. Chính cơ sở hạ tầng liên thông, đồng bộ này góp phần làm cho mỗi đô thị trở thành một cơ thể sống có tính thống nhất, không thể chia cắt một cách giản đơn. Sự “chia ranh giới” để quản lý theo quận, phường phải tôn trọng tính đồng bộ, liên thông này. Ngoài ra, đô thị cũng thường có lợi thế về “giao thông” (ít bị chia cắt về địa hình) nên khoảng cách giữa trung tâm đô thị tới các vùng ngoại vi không phải là trở ngại quá lớn nếu đô thị có hạ tầng giao thông phát triển tốt. Trong khi đó, ở các huyện vùng sâu, vùng xa, từ huyện tới thôn, bản xa nhất có lẽ mất tới cả ngày đường (dài hơn về mặt thời gian khi đi từ Việt Nam sang châu Âu). Do vậy, nói tới đô thị là nói tới “giao thông” (nhất là hạ tầng giao thông), “nước” (cấp thoát nước), “điện” v.v. và là nói tới “quy hoạch”. Kinh nghiệm thực tế không chỉ ở ta mà cả các nước phát triển đều chỉ ra rằng, thiếu vắng quy hoạch, để các khu đô thị phát triển tự phát, tất yếu sẽ kéo theo các vấn đề lớn cho cộng đồng về (1) ùn tắc giao thông, (2) ô nhiễm môi trường, (3) lây lan bệnh dịch.
Ở nước ta, trong giai đoạn đầu của quá trình phát triển, yếu tố nông thôn-đô thị còn có sự đan quyện khá rõ nhưng cùng với thời gian, các đô thị và cư dân đô thị đã ngày càng bộc lộ rõ những sự khác biệt của mình trên các khía cạnh kinh tế, xã hội, kỹ thuật, văn hóa, lối sống đòi hỏi cách thức quản lý, tổ chức, điều hành đời sống cộng đồng ở đô thị không thể giống với khu vực nông thôn và cư dân nông thôn. Xuất phát từ những đặc thù của đô thị, đặc thù của cư dân đô thị vừa nêu, những công việc mà chính quyền đô thị phải thực hiện rõ ràng có sự khác biệt rất quan trọng đối với chính quyền nông thôn cả về phạm vi, loại công việc và cả về thứ tự ưu tiên giải quyết. Chắc chắn, đã nói tới quản lý đô thị là phải nói tới công tác quy hoạch đô thị, phải nói tới việc bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất, phù hợp của hạ tầng đô thị, là phải nói tới việc giải quyết các vấn đề xã hội phức tạp (tệ nạn xã hội, ô nhiễm môi trường, nạn ùn tắc giao thông, an sinh xã hội, phòng cháy chữa cháy, kiểm soát bệnh dịch v.v.). Nói tới quản lý đô thị là phải nói tới yêu cầu về bộ máy quản lý cùng đội ngũ cán bộ công chức vận hành một cách chuyên nghiệp, bài bản. Thiếu vắng những yếu tố ấy, bộ mặt quản trị đô thị chắc chắn sẽ có nhiều thiếu sót. Điều đó có nghĩa rằng, giữa chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn, có nhiều sự khác biệt trong nội dung thẩm quyền quản lý (loại công việc cần phải thực hiện).
Thêm vào đó, trong nền kinh tế của thời đổi mới, nhà nước được định vị lại vai trò theo hướng không trực tiếp tổ chức mọi hoạt động kinh tế mà tập trung vào việc “quản lý nền kinh tế… bằng luật pháp, cơ chế, chính sách …” để “cải thiện môi trường kinh doanh, nâng cao sức cạnh tranh của nền kinh tế, định hướng phát triển, phát huy mặt tích cực, hạn chế, khắc phục mặt trái, tiêu cực của cơ chế thị trường.” Xu thế đó đòi hỏi không chỉ chính quyền trung ương mà cả chính quyền địa phương phải được định vị lại vị trí của mình trong xã hội, không thể trở thành người tổ chức, thiết kế và làm chủ mọi hoạt động kinh tế, xã hội theo một kế hoạch hoặc chuỗi kế hoạch chi tiết, thống nhất, mà chỉ có thể đóng vai trò là một loại chủ thể (dù là một loại chủ thể vô cùng quan trọng) trong đời sống kinh tế, xã hội. Chủ thể ấy phải phản ứng một cách nhanh nhạy trước các yêu cầu, đòi hỏi của một nền kinh tế thị trường đầy biến động, cạnh tranh và không ít khuyết tật. Chủ thể ấy không thể thiếu vắng trong vai trò giúp thị trường và đời sống xã hội vận hành an toàn, trật tự, hiệu quả và công bằng hơn. Bối cảnh ấy đòi hỏi mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cần có sự thay đổi không chỉ về vị trí, tính chất, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn mà còn cần sự thay đổi cả về cơ cấu tổ chức và cách điều hành. Theo đó, chính quyền địa phương cần có sự chủ động hơn và nhanh nhạy hơn trong các phản ứng trước các biến động không phải lúc nào cũng lường trước được của đời sống kinh tế-xã hội. Điều đó càng cho thấy, cơ chế ra quyết định và thực thi quyết định như hiện tại với nhiều tầng nấc, nhiều họp hành cùng tình trạng khó xác định được trách nhiệm của mỗi cấp mà nhiều chuyên gia, nhà hoạt động thực tiễn đã phân tích cần phải đổi mới một cách quyết liệt. Điều này có nghĩa là, mô hình chính quyền 3 cấp có cả HĐND và UBND ở mỗi cấp hiện nay sẽ không còn hoàn toàn phù hợp với các đô thị.
Tóm lại, đặc thù đô thị, đặc thù quản lý đô thị ở nước ta trong những năm qua làm cho việc thiết kế mô hình chính quyền đô thị khác với chính quyền nông thôn (cả về khía cạnh thẩm quyền và khía cạnh số tầng nấc, cấp chính quyền) là có cơ sở thực tế khách quan.
Thứ hai, kết quả từ thực tiễn thực hiện thí điểm theo Nghị quyết 26/2008/NQ-QH12 của Quốc hội. Trong quá trình tổng kết thi hành Hiến pháp năm 1992, ý kiến về tính phù hợp của mô hình chính quyền địa phương theo Nghị quyết số 26/2008/NQ-QH12 tuy khác nhau nhưng những ưu điểm của mô hình này cũng đã có cơ hội bộc lộ. Chẳng hạn, ý kiến của Vĩnh Phúc thì cho rằng “qua thực tế...không tổ chức HĐND ở huyện và phương trên địa bàn tỉnh cho thấy chủ trương này có nhiều điểm ưu việt, hợp lý. Mặc dù không tổ chức HĐND huyện, phường, nhưng quyền đại diện và quyền làm chủ của nhân dân, hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước, tính thống nhất, thông suốt của cơ quan hành chính các cấp tại các địa phương này vẫn được đảm bảo; hệ thống chính trị tinh gọn, tiết kiệm thời gian và chi phí mà không có sự xáo trộn trong hoạt động; hệ thống pháp luật tiếp tục được hoàn thiện; chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức của các cơ quan trong hệ thống hành chính Nhà nước được điều chỉnh, sắp xếp phù hợp hơn... việc thực hiện chức năng giám sát, kiểm tra đối với hoạt động của các cơ quan nhà nước được thực hiện thông qua việc kiểm tra, giám sát của các cơ quan nhà nước cấp trên một cách trực tiếp, thuận tiện. Kinh tế-xã hội phát triển ổn định, quốc phòng, an ninh, trật tự an toàn xã hội vẫn được giữ vững”. Ý kiến của Nam Định thì cho rằng “việc thí điểm không tổ chức HĐND cấp huyện, quận, phường giúp việc ban hành và chuyển tải các Nghị quyết, văn bản QPPL của Quốc hội, HĐND cấp trên trực tiếp tới cơ sở, thời gian thực thi được rút ngắn, sớm đi vào cuộc sống;...việc thí điểm không tổ chức HĐND cấp quận, huyện, phường đã tập trung quyền lực cho UBND, tạo sự năng động, sáng tạo trong quá trình lãnh đạo, điều hành của UBND, tạo điều kiện thuận lợi cho việc sắp xếp tổ chức, luân chuyển, bổ nhiệm cán bộ, nâng cao năng lực quản lý điều hành của bộ máy nhà nước.”
Tất nhiên, khi nghe ý kiến theo chiều thuận, cũng rất cần lắng nghe các ý kiến theo chiều nghịch. Chẳng hạn, cũng trong quá trình tổng kết việc thi hành Hiến pháp năm 1992, ý kiến của Ninh Bình thì cho rằng: về mô hình tổ chức chính quyền địa phương, đề nghị “giữ nguyên HĐND ở ba cấp (tỉnh, huyện, xã) như hiện nay, vì để đảm bảo cho nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình thì ở cấp hành chính nào cũng cần có HĐND để đại diện cho nhân dân ở cấp đó. Mặt khác, việc bỏ HĐND ở bất cứ cấp nào cũng phải được cân nhắc trong mối tương quan với việc tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước, tổ chức Đảng, các tổ chức chính trị-xã hội ... ở cấp đó. Hơn nữa, việc tổ chức HĐND ở ba cấp đã được ổn định qua nhiều năm và cũng đã hoạt động tương đối có hiệu quả. Những hạn chế hiện nay trong hoạt động của HĐND, chủ yếu là do chưa xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ chế hoạt động; chưa quan tâm đúng mức về mặt tổ chức bộ máy, cán bộ, điều kiện làm việc... Đây là những yếu tố có thể khắc phục được mà không làm xáo trộn lớn đến tổ chức và hoạt động của HĐND.” Ý kiến đề nghị vẫn tiếp tục tổ chức HĐND huyện được nhiều tỉnh có địa bàn khó khăn, có sự chia cắt về mặt địa lý (nhất là các tỉnh miền núi) như Hà Giang, Hòa Bình, Sơn La tán đồng. Trong khi đó, qua nghiên cứu ý kiến tham gia từ một số tỉnh ở vùng đồng bằng thì chỉ đề nghị chung là tổng kết, đánh giá việc thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường để quy định cho phù hợp. Có ý kiến đề nghị rằng nếu không tổ chức HĐND huyện, quận, phường thì phải tăng số lượng đại biểu HĐND chuyên trách ở cấp tỉnh và bố trí đại biểu HĐND chuyên trách ở cấp tỉnh làm công tác theo dõi, tổng hợp tình hình chung ở cấp huyện, đồng thời tăng cường các biện pháp nhằm nâng cao năng lực đại biểu HĐND cấp xã.
Điều đó cho thấy, nếu tổ chức chính quyền ở đô thị theo hướng giảm bớt tầng nấc, giảm bớt cấp chính quyền thì vừa phù hợp với yêu cầu khách quan chúng tôi đã phân tích ở trên vừa có thể nhận được sự đồng thuận khá cao từ các địa phương.
Thứ ba, chủ trương của Đảng và quy định của Hiến pháp: Việc tổ chức chính quyền đô thị khác với chính quyền nông thôn đã được nhiều văn kiện của Đảng khẳng định. Chi tiết và cụ thể nhất chính là Nghị quyết hội nghị trung ương 5 khóa X (năm 2007). Tinh thần của việc đổi mới mô hình chính quyền địa phương theo Nghị quyết này cũng chính là tạo lập được chính quyền địa phương ở các đô thị có sự khác biệt hợp lý với chính quyền địa phương ở vùng nông thôn. Cũng theo tinh thần của Nghị quyết này, ở quận và phường không tổ chức cấp chính quyền có cả HĐND và UBND. Bản Hiến pháp được Quốc hội thông qua ngày 28/11/2013 (xin gọi tắt là Hiến pháp năm 2013) đã quy định tại Điều 111 như sau:
“1. Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
2. Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định.”
Với quy định kể trên, có thể hiểu rằng, “chính quyền địa phương” và “cấp chính quyền địa phương” là 2 khái niệm không đồng nhất với nhau. Chính quyền địa phương được tổ chức ở tất cả các đơn vị hành chính (3 cấp, 9 loại và “đơn vị hành chính tương đương” cấp huyện, quận, thành phố thuộc tỉnh, thị xã), tuy nhiên, có phải tất cả các đơn vị hành chính đều phải tổ chức “cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND” hay không thì sẽ do “luật định”. Đây là quy định có tính mở khá cao, tuy nhiên, tính mở ấy cũng không phải là sự mở vô hạn định mà đã được giới hạn bởi yêu cầu “được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị...”
Như vậy, theo yêu cầu của Hiến pháp, khi thiết kế “cấp chính quyền địa phương gồm HĐND và UBND” phải lưu ý tới yêu cầu “phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị.” Nếu chúng ta chứng minh được giữa “đô thị” và “nông thôn” có các đặc điểm giống (chung) và khác nhau thì mô hình chính quyền địa phương ở các địa bàn này có thể cũng phải thiết kế theo hướng vừa có đặc điểm giống (chung) và khác ấy.
Trong cuộc tranh luận về việc tổ chức lại chính quyền địa phương, cũng đã từng có quan điểm cho rằng, bớt 1 hoặc 2 người đại diện trong số 4 người đại diện cho dân hiện nay sẽ làm giảm tính dân chủ của bộ máy nhà nước. Lập luận như vậy dường như đi theo logic rằng, càng nhiều người đại diện cho dân thì dân chủ càng tăng. Cách tư duy này có điểm rất cần cân nhắc: mấu chốt trong việc bảo đảm tính dân chủ là phải bảo đảm để bộ máy nhà nước thực sự của dân, do dân và vì dân, vì thế, mấu chốt là phải làm sao, người dân, thông qua dân chủ gián tiếp và dân chủ trực tiếp có thể kiểm soát được việc thực thi quyền lực nhà nước để bảo đảm cho bộ máy ấy thực sự là của mình (của dân), do mình (do dân), và vì mình (dân), phòng ngừa và khắc phục một cách hiệu quả mọi biểu hiện tha hóa quyền lực, trong đó có bệnh vô cảm, bệnh xa dân, bệnh quan liêu, tham nhũng, lãng phí. Đương nhiên, không có người đại diện cho dân làm cơ sở tạo lập nên bộ máy chính quyền thì chính quyền ấy không thể dân chủ. Nhưng cũng không nên lập luận rằng cứ nhiều người đại diện thì sẽ có nhiều dân chủ. Nhiều người đại diện mà thẩm quyền của từng người đại diện không rõ, chồng lấn, những người đại diện chưa có đầy đủ điều kiện để hết lòng, hết sức phục vụ nhân dân thì chưa chắc nhiều người đại diện đã phải là hay. Như vậy, vấn đề mấu chốt ở đây chính là làm sao “chất lượng đại diện” của các đại biểu dân cử phải được nâng lên, người đại biểu của dân phải thực sự “bám dân”, tận tụy phục vụ nhân dân, cùng với đó là việc bảo đảm tính công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan thuộc chính quyền địa phương để sự kiểm tra, giám sát của người dân một cách trực tiếp hoặc thông qua các thiết chế dân chủ được thực chất hơn.
3. Một số đề xuất, kiến nghị
Đổi mới tổ chức bộ máy nhà nước theo hướng sắp xếp lại, tinh gọn hóa, giảm tầng nấc trong bộ máy quản lý, điều hành lúc nào cũng là vấn đề rất phức tạp, nhạy cảm và cần được tiến hành với sự thận trọng cần thiết để tránh sự xáo trộn không cần thiết. Qua nghiên cứu thực tiễn, chúng tôi cho rằng, nhu cầu đổi mới mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương thời gian qua ở Việt Nam có căn nguyên trực tiếp từ quá trình phát triển kinh tế thị trường mở cửa, hội nhập, đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa, dẫn tới đô thị hóa, đưa các đô thị thành những động lực phát triển mạnh mẽ của đất nước và yêu cầu của quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền dân chủ xã hội chủ nghĩa. Những đề xuất của các thành phố có sự phát triển năng động và mong muốn đổi mới như thành phố Hồ Chí Minh, Đà Nẵng đều mang logic này. Các địa phương này đều cho rằng quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa, đô thị hóa trong bối cảnh phát triển kinh tế thị trường mở cửa, hội nhập, xây dựng nhà nước pháp quyền dân chủ xã hội chủ nghĩa cho thấy mô hình tổ chức chính quyền địa phương nhiều tầng nấc, khá cồng kềnh, vận hành chưa thực sự hiệu năng như hiện nay là không phù hợp, cần phải được đổi mới.
Chính vì thế, để phúc đáp nhu cầu thực tiễn, chúng tôi cho rằng, trong thời gian trước mắt, Luật Tổ chức chính quyền địa phương nên thiết kế mô hình chính quyền địa phương theo hướng, ở các đô thị thuần túy, chỉ nên tổ chức mô hình chính quyền một cấp có cả Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Các đơn vị hành chính như quận, phường, không cần thiết phải thiết lập một cấp chính quyền có cả Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân mà nên tính toán thiết kế mô hình chính quyền địa phương gọn nhẹ, phù hợp với hai đơn vị hành chính mang tính nhân tạo này. Ở quận, phường, chỉ tổ chức cơ quan hành chính để thực hiện một số nhiệm vụ quản lý hành chính và cung cấp một số loại dịch vụ hành chính công trên địa bàn như tinh thần Nghị quyết trung ương 5 (Khóa X) là phù hợp. Đối với khu vực nông thôn và miền núi, do có sự chia cắt về địa hình, khoảng cách từ trung tâm tỉnh tới các xã, thôn, bản rất lớn, trước mắt, có thể giữ nguyên mô hình chính quyền 3 cấp (tỉnh, huyện, xã) có cả HĐND và UBND như hiện nay. Tuy nhiên, cùng với quá trình đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa, khi các tỉnh có nhiều nguồn lực hơn để đầu tư cho cơ sở hạ tầng, khắc phục được căn bản trở ngại về khoảng cách địa lý cho người dân đi lại và xử lý công việc, lúc đó tính tới việc tổ chức lại chính quyền nông thôn theo hướng giảm bớt tầng nấc chính quyền sẽ là phù hợp. Thêm vào đó, cùng với quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa, đô thị hóa, địa bàn được xác định là đơn vị hành chính ở nông thôn sẽ giảm đi, dẫn tới địa bàn tổ chức chính quyền địa phương 3 cấp tỉnh-huyện-xã sẽ ngày càng giảm đi, địa bàn tổ chức chính quyền địa phương ít tầng nấc hơn sẽ tăng lên. Có lẽ, đây cũng chính là logic khách quan của quá trình phát triển đi lên của đất nước chúng ta. Phương án chọn lựa như vậy sẽ vừa kế thừa được kết quả của việc triển khai Nghị quyết số 26/2008/NQ-QH12, Nghị quyết của Hội nghị trung ương 5 (Khóa X), phù hợp với quy định của Hiến pháp năm 2013 và phúc đáp được yêu cầu, thực tiễn phát triển hiện nay của đất nước. Tất nhiên, dù chọn lựa theo phương án nào thì việc bảo đảm tính thực quyền, thực chất trong hoạt động của HĐND ở cấp chính quyền có tổ chức HĐND vẫn đang là một trong những yêu cầu bức thiết mà Luật tổ chức chính quyền địa phương tới đây cần phải giải quyết.
TS. Nguyễn Văn Cương
Phó Viện trưởng Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp
a) Đối với khu vực nội thành, nội thị phải được đầu tư xây dựng đồng bộ và có mức độ hoàn chỉnh theo từng loại đô thị;