1. Tập quyền và phân quyền: Hai phương thức cơ bản tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước
Quyền lực nhà nước luôn gắn liền với lịch sử phát triển của xã hội loài người. Theo Will Durant trong cuốn Nguồn gốc văn minh (Bản dịch Nguyễn Hiến Lê, Nxb. Văn hoá thông tin, năm 2006) thì trong các xã hội sơ đẳng, khi các cộng đồng xã hội tỏ ra quá yếu ớt, bạc nhược, dễ bị tổn thương trước những thách thức của tự nhiên và các kẻ thù xã hội khác thì con người bắt đầu hợp quần, liên kết, thống nhất, đoàn kết lại để thực hiện các hoạt động chung mang tính chất cộng đồng, xã hội từ đó được tổ chức theo một trật tự nhất định trên cơ sở ý chí, nguyện vọng chung của cả cộng đồng đó. Người đứng đầu của mô hình này là những thủ lĩnh, tù trưởng, tộc trưởng, giáo trưởng và đây chính là phương thức hình thành quyền lực xã hội. Tuy nhiên, khi kinh tế - xã hội phát triển đến một trình độ nhất định, trong xã hội xuất hiện người giàu, kẻ nghèo, quan hệ giai cấp và đấu tranh giai cấp xuất hiện cùng mới một loại quyền lực mới: quyền lực chính trị với mục tiêu là duy trì, bảo đảm sự thống trị của giai cấp thống trị đối với toàn xã hội.
Theo quan điểm của Chủ nghĩa Mác - Lênin, quyền lực nhà nước là một dạng đặc biệt của quyền lực chính trị, là năng lực hành động chính trị của giai cấp cầm quyền nhằm hiện thực hoá lợi ích của mình trên cơ sở đảm bảo ở mức độ nhất định việc thực hiện lợi ích chung của xã hội. Có thể nói, kể từ khi quyền lực nhà nước được xác lập, con người luôn tìm kiếm cách thức sử dụng quyền lực để quyền lực được tổ chức và thực thi có hiệu quả cao nhất. Trong thực tế, quyền lực nhà nước luôn gắn liền với bộ máy thực thi, nếu không có bộ máy đó thì quyền lực nhà nước không thể tồn tại. Các cơ quan nhà nước chính là sự thể hiện vật chất của quyền lực nhà nước. Mối quan hệ giữa quyền lực nhà nước và bộ máy nhà nước là mối quan hệ của cặp phạm trù nội dung - hình thức.
Trong lịch sử văn minh nhân loại, có hai dòng học thuyết chính thể hiện tư tưởng, nguyên tắc, phương thức tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước là học thuyết về tập quyền và học thuyết về phân quyền. Học thuyết phân quyền được xây dựng nhằm chống lại sự chuyên quyền, độc đoán với tư duy quyền lực nhà nước cần phải được phân chia thành những nhóm độc lập với nhau, kiềm chế và đối trọng lẫn nhau, không có một cơ quan nào nắm giữ toàn bộ quyền lực nhà nước. Trái với lý thuyết phân quyền, lý thuyết tập trung quyền lực cho rằng quyền lực nhà nước là thống nhất và không thể phân chia. Quyền lực thống nhất ở nguồn gốc và bản chất của nó là xuất phát từ nhân dân. Quyền lực nhà nước phải được tập trung đủ mức mới tạo ra đủ sức mạnh, đảm bảo cho xã hội hoạt động một cách bình thường, ổn định cũng như đảm bảo quan hệ hài hoà, chặt chẽ giữa các cơ quan nhà nước. Điều này còn được thể hiện ở chỗ quyền lực nhà nước là thống nhất thuộc về nhân dân và được tập trung ở cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân. Việc phân chia quyền lực sẽ mâu thuẫn với yêu cầu dân chủ: toàn bộ quyền lực thuộc về nhân dân. Ở giữa hai thái cực này là mô hình hỗn hợp, trong đó thể hiện sự kết hợp, dung hoà giữa hai học thuyết. Trong thực tế, mỗi học thuyết đều có những giá trị lý luận và thực tiễn của riêng mình: Tập trung thống nhất quyền lực khẳng định giá trị chủ quyền tối thượng của nhân dân, phân quyền tạo ra tính chuyên nghiệp trong hoạt động của các cơ quan nhà nước, làm cho quyền lực nhà nước được kiểm soát và không bị tha hoá.
Trong thực tế, các học thuyết về tập quyền và phân quyền có thể được hiểu theo cấu trúc chiều dọc hoặc chiều ngang. Theo cấu trúc chiều ngang, tập quyền phản ánh sự thống nhất của các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp vào một cơ quan hay một cá nhân còn phân quyền được phản ánh ở sự phân lập giữa các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp rồi trao cho các cơ quan khác nhau. Hỗn hợp là sự phản ánh nguyên tắc thống nhất quyền lực đồng thời có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Theo cấu trúc chiều dọc, tập quyền được hiểu là sự tập trung quyền lực vào trung ương, còn địa phương chỉ là thực thể thực hiện quyền lực từ trung ương. Phân quyền được hiểu là sự phân định tương đối rõ ràng giữa quyền lực trung ương và địa phương. Hỗn hợp là sự kết hợp giữa tập trung quyền lực vào trung ương với phân cấp có giới hạn những quyền hành nhất định cho địa phương để quản lý lãnh thổ thông qua nhiều hình thức khác nhau như tản quyền, uỷ quyền, trao quyền.
Bài viết này sẽ tập trung phân tích phương thức tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước theo chiều ngang, đặc biệt là sự nguồn gốc, sự hình thành và cơ sở chính trị của học thuyết tập quyền xã hội chủ nghĩa và quá trình tiếp nhận, thích ứng và phát triển học thuyết này tại Việt Nam. Các phân tích, đánh giá về tổ chức và thực thi quyền lực theo chiều dọc được đặt tại phần phụ lục để độc giả tham khảo, có cái nhìn toàn diện và sâu sắc hơn về các học thuyết này.
2. Học thuyết tập quyền xã hội chủ nghĩa
Theo Will Durant, trong thời sơ khai, các quốc gia được hình thành trên hai cơ sở chính: sự hình thành chế độ tư hữu và các cuộc chiến tranh, cướp bóc triền miên giữa các bộ tộc, bộ lạc. Chế độ tư hữu đã phá bỏ những xã hội sơ khai, thuần nhất, đồng đều để tạo ra một xã hội có người giàu, kẻ nghèo với đủ các giai cấp, tầng lớp và quốc gia đã ra đời để làm trọng tài giữa các giai cấp. Có thể nói, chức năng cơ bản của quốc gia thời sơ khai là giữ được sự yên ổn bên trong nội bộ và chiến đấu với ngoại quốc, chống lại sự hỗn loạn của chiến tranh thời nguyên thuỷ. Để đưa dân tộc, quốc gia của mình phát triển, tránh khỏi quy luật tự nhiên tàn nhẫn trong lịch sử là loại trừ các dân tộc yếu ớt và bạc nhược, trong thời sơ khai, thủ lĩnh của mỗi quốc gia phải nắm đủ ba quyền: tướng lãnh, tộc trưởng và giáo trưởng. Có thể nói, tập quyền với ý nghĩa sơ khai của nó, đã là nguyên tắc chủ đạo trong tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước của mọi quốc gia từ thuở khai thiên lập địa.
Trong lịch sử văn minh nhân loại, tập quyền đã trải qua nhiều giai đoạn phát triển của xã hội với nhiều biểu hiện và biến thể khác nhau. Tập quyền chuyên chế phong kiến là nơi thống nhất ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp vào cá nhân hoàng đế với sự hỗ trợ đắc lực của niềm tin tôn giáo rằng quyền hành của hoàng đế là “thiên mệnh”. Chế độ tập quyền toàn trị phát xít với biểu hiện là chủ nghĩa phát xít Đức, Ý, Nhật với lý thuyết kích động tinh thần dân tộc cực đoan. Chế độ tập quyền độc tài mà phổ biến là độc tài quân sự, thông thường được hình thành sau những khủng hoảng, sụp đổ của các thể chế dân chủ như chế độ Pinôche ở Chilê (1973-1990), Apacthai tại Nam Phi…
Tư tưởng về chế độ tập quyền xã hội chủ nghĩa được hình thành trên nền tảng của yêu cầu xây dựng nhà nước chuyên chính vô sản trong học thuyết của Chủ nghĩa Mác - Lênin. Chuyên chính vô sản được hiểu là sự thống trị của giai cấp công nhân, do cách mạng xã hội chủ nghĩa sản sinh ra và có sứ mệnh xây dựng thành công chủ nghĩa xã hội, đưa nhân dân lao động lên địa vị làm chủ trên tất cả các mặt của đời sống xã hội trong một xã hội cao hơn chủ nghĩa tư bản. Thuật ngữ “chuyên chính vô sản” chính thức ra đời năm 1850 và Công xã Pari được coi là hình thức thứ nhất, là hiện thực đầu tiên và Xôviết là hình thức thứ hai của nhà nước chuyên chính vô sản.
Trong các tác phẩm nghiên cứu của mình, qua phân tích bộ máy nhà nước tư sản, C.Mác và Ph.Ăngghen đã mạnh mẽ phê phán nguyên tắc phân quyền mà các triết gia pháp quyền tư sản vẫn thường ngợi ca. Theo các ông, đây chỉ là một sự phân công lao động bình thường trong công nghiệp, được vận dụng vào bộ máy nhà nước nhằm mục đích đơn giản hoá và kiểm soát. Qua sự so sánh hai thế lực của quyền lập pháp và quyền hành pháp, C. Mác cho rằng quyền hành pháp có ưu thế vượt trội, lấn át, lũng đoạn và là một quyền lực vô địch. Bộ máy hành pháp với những lực lượng vật chất hùng mạnh trong tay luôn gắn chặt với lợi ích vật chất và chính trị của giai cấp tư sản. Cơ quan lập pháp bị yếu thế hơn vì nó không nắm được bộ máy quan chức, không có quyền phân phối ghế bộ trưởng, không nắm các công cụ và phương tiện vật chất trong tay. Các dự luật do cơ quan hành pháp đề xuất và trình Nghị viện ban hành thực chất chính là ý chí của cơ quan hành pháp, Nghị viện chỉ là nơi thông qua có tính hình thức. Từ đó, C.Mác cho rằng Nghị viện chỉ là nơi bàn cãi suông, toà án chỉ độc lập giả dối, còn toàn bộ quyền lực tập trung ở cơ quan hành pháp. Định hướng cho các cuộc cách mạng của giai cấp vô sản, C. Mác đã nhận định: Quyền hành pháp, bộ máy chính quyền nhà nước phải là đối tượng chủ yếu và duy nhất của những cuộc tấn công của cách mạng. Do bộ máy hành pháp kiểm soát, chỉ huy và bảo vệ xã hội và công dân từ những biểu hiện sinh hoạt rộng lớn nhất cho đến những phương thức chung nhất của họ và cả đời sống riêng tư của các cá nhân nên quyền hành pháp phải thuộc về toàn thể nhân dân.
Từ nghiên cứu và phân tích về Công xã Pari - hiện thực đầu tiên của nhà nước chuyên chính vô sản, C.Mác đã chỉ ra rằng Công xã là một chính quyền của giai cấp công nhân, là công cụ xoá bỏ chế độ tư hữu tư bản và là mô hình tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước kiểu mới. Hội đồng công xã là cơ quan tối cao của nhà nước có vai trò lập pháp và tổ chức 10 uỷ ban chịu trách nhiệm về hành pháp. Đứng đầu mỗi uỷ ban này là một uỷ viên Hội đồng công xã. Công xã không phải là một cơ quan đại nghị mà là một cơ quan công tác vừa lập pháp, vừa hành pháp, mọi quyền lực nhà nước đều tập trung vào công xã. Công xã có quyền chủ động trong tất cả những lợi ích chung và những lợi ích quốc dân. Mô hình công xã Pari là biểu hiện của thiết chế thực sự dân chủ và là một hình thức tổ chức chính trị hết sức linh hoạt. Bí quyết thực sự của công xã là về thực chất nó là một chính phủ của giai cấp công nhân, là hình thức chính trị để thực hiện việc giải phóng lao động về mặt kinh tế. Công xã là một tổ chức chính quyền hành động thật sự, kết hợp lập pháp và hành chính chứ không phải là nơi nói xuông theo kiểu nghị viện trong nền cộng hoà đại nghị tư sản. Từ đó, C.Mác đã đưa ra quan điểm mới cho rằng quyền lực nhà nước là thống nhất và nó phải tập trung về tay nhân dân.Theo cách thức thực hiện quyền lực nhà nước là thống nhất, không phân chia, C.Mác đã đưa ra mô hình Công xã Pari với tổ chức bộ máy thực hiện tất cả các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Bộ máy này được tổ chức thành một mạng lưới từ trung ương đến địa phương và hoạt động theo cơ chế tự quản với nguyên tắc dân chủ và công khai.
Nhất trí với quan điểm của C.Mác và tiếp tục phát triển quan điểm quyền lực nhà nước là thống nhất và thuộc về nhân dân, V.I.Lênin khẳng định yêu cầu cần xây dựng một bộ máy vững mạnh thích ứng được với mọi sự biến đổi. Muốn ứng biến một cách mềm dẻo thì bộ máy phải cứng rắn và hoàn toàn phục tùng chính trị. Thành phần tổ chức bộ máy phải đảm bảo được việc đông đảo quần chúng kiểm tra được mọi công việc nhà nước. Từ đó, ông đã tiếp tục vận dụng một cách sáng tạo quan điểm này vào quá trình tổ chức bộ máy nhà nước kiểu mới ở Nga sau khi giai cấp vô sản giành chính quyền với chủ trương: Phế bỏ chế độ đại nghị - chế độ tách rời công tác lập pháp và công tác hành pháp, hợp nhất công tác lập pháp và hành pháp của nhà nước lại. Hợp nhất công tác quản lý và công tác lập pháp. Từ đó, V.I. Lênin đã lãnh đạo Đảng cộng sản Nga thành lập chính phủ công nông với tên gọi thể hiện khá đầy đủ nguyên tắc này: Hội đồng bộ trưởng dân uỷ, trong đó các uỷ ban chuyên môn quản lý các ngành khác nhau trong sinh hoạt của nhà nước. Hoạt động của các Bộ trưởng dân uỷ do các Xôviết đại biểu của nhân dân lao động giám sát. Các xôviết là cơ quan đại diện của chính quyền nhà nước tập trung trong tay quyền lập pháp, kiểm soát việc chấp hành các luật lệ, đồng thời trực tiếp thực hiện các luật lệ thông qua tất cả các uỷ viên của các xôviết. Tuy nhiên, điểm sáng tạo của Lênin trong tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước là ở chỗ: các cơ quan trong bộ máy nhà nước có sự phân công, phối hợp để thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp.
Từ những di sản lý luận của các nhà kinh điển của Chủ nghĩa Mác -Lênin, chúng ta có thể đưa ra những nét cơ bản của học thuyết tập quyền xã hội chủ nghĩa như sau: Để đảm bảo xây dựng nhà nước chuyên chính mà hạt nhân của nó là toàn bộ quyền lực thuộc về nhân dân, người dân là người chủ thực sự trên tất các các lĩnh vực của đời sống kinh tế xã hội, quyền lực nhà nước là thống nhất và được tập trung ở cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân (Xô viết tối cao hay Quốc hội). Việc tập trung quyền lực nhà nước vào cơ quan đại diện của nhân dân đã làm cho quyền lực bảo đảm tính thống nhất của nó. Các cơ quan khác của nhà nước chỉ là cơ quan phái sinh do cơ quan quyền lực cao nhất thành lập và phải chịu sự kiểm tra, giám sát tối cao của cơ quan đó. Ở đây không có sự phân chia quyền lực cũng như không có sự kiềm chế và đối trọng giữa các nhánh quyền lực. Tính chịu trách nhiệm và luôn bị giám sát bởi cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất và nhân dân chính là cơ sở để đảm bảo cho quyền lực nhà nước không bị tha hoá.
3. Quá trình hình thành bản thể văn hoá chính trị mới và việc áp dụng học thuyết tập quyền XHCN tại Việt Nam
Sau hơn một nghìn năm Bắc thuộc với chiến thắng vang dội trên sông Bạch Đằng năm 938, các thiết chế chính trị tự chủ đầu tiên của Việt Nam đã từng bước được hình thành và ổn định. Sự kiện Đinh Bộ Lĩnh thống nhất đất nước, xưng là Hoàng đế với quyền chủ tể và đặt tên hiệu nước là Đại Cồ Việt năm 968 đã mở đầu sự tồn tại của chế độ quân chủ hàng trăm năm Việt Nam, cho đến khi Việt Nam trở thành thuộc địa của Pháp từ năm 1884. Theo đánh giá, đặc trưng thiết chế chính trị thời kỳ nhà Đinh - Tiền Lê thực chất là mô hình tập quyền quân sự thiếu tính bền vững, chủ yếu dựa vào lực lượng quân sự và hình phạt hà khắc, chỉ có tác dụng nhất thời trong hoàn cảnh chiến tranh hoặc trong tình trạng đất nước bị đe doạ nghiêm trọng trước nguy cơ ngoại xâm.
Trong giai đoạn nhà Lý - Trần, các hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp không tách rời nhau và đều đặt dưới quyền tối cao của Hoàng đế. Mô hình tập quyền thân dân - quyền lực tập trung vào tay Hoàng đế nhưng quyền lực của Hoàng đế và triều đình phải dựa trên sự ủng hộ của nhân dân. Quân đội không còn là chỗ dựa duy nhất mà chính quyền trung ương đã tập trung khai thác mọi yếu tố thuận lợi nằm ngay trong nền tảng kinh tế - xã hội Việt Nam. Các quy định pháp luật khá khoan hoà với sự hỗ trợ, nâng đỡ của các giáo lý Phật giáo. Đặc trưng nổi bật của thiết chế tập quyền thân dân là sự hoà đồng trong nội bộ giới cầm quyền, trong nội bộ làng xã và giữa chính quyền với làng xã. Chính sách đoàn kết với các dân tộc thiểu số sống chủ yếu ở vùng biên viễn được quan tâm và phát triển nhằm cố kết các cộng đồng dân cư trong một quốc gia đa dân tộc. Chức năng giám sát quyền lực ở dạng sơ khai nhằm giúp hạn chế những quyết định cực đoan, thiếu sáng suốt của Hoàng đế cũng đã xuất hiện với chức quan Gián nghị đại phu.
Mô hình tập quyền quan liêu được xây dựng và phát triển từ đời Lê sơ với những đặc trưng cơ bản về một hệ thống cai trị bao gồm tổ chức bộ máy, hệ thống giám sát và hệ thống pháp luật khá hoàn bị, vai trò và quyền lực của Hoàng đế được tăng cường, củng cố thêm một bước. Chính quyền trung ương quản lý đất nước thông qua các bộ và cơ quan chức năng. Đội ngũ quan lại được đào tạo và trả lương theo hướng chuyên nghiệp, vai trò của pháp luật trong quản lý xã hội được đề cao. Bộ máy hành chính được thiết lập đến tận cấp xã, từng bước hạn chế thiết chế tự quản của làng xã. Ngoài ra, nhà nước còn có quyền lực kinh tế to lớn do đã trực tiếp quản lý ruộng đất.
Mô hình tập quyền chuyên chế được hình thành khi triều Nguyễn được thành lập vào năm 1802. Hoàng đế là vị nguyên thủ tối cao của cơ quan hành pháp, là người đứng đầu cơ quan lập pháp, đồng thời nắm quyền tư pháp tối cao và độc quyền đối ngoại. Để tập trung cao độ quyền lực vào tay Hoàng đế, nhà Nguyễn đã đặt ra quy định “tứ bất”: Không ban tước vương để ngăn chặn sự can thiệp của hoàng tộc vào triều chính, không lập hoàng hậu để ngăn ngừa nguy cơ quyền lực có thể bị thao túng bởi dòng họ khác, không lập tể tướng, chức năng đứng đầu các quan này được trao cho một cơ quan là Cơ mật viện chứ không do một người thao túng và không lấy trạng nguyên nhằm ngăn chặn ảnh hưởng của những người bằng uy tín và đặc quyền được triều đình ban cho chi phối xã hội bằng giáo dục, tư tưởng, văn hoá và các quan niệm chính trị cá nhân.
Cuộc khủng hoảng về bản thể văn hoá chính trị truyền thống ở Việt Nam diễn ra trong nửa sau thế kỷ 19, kể từ năm 1858 khi liên quân Pháp - Tây Ban Nha nổ súng tấn công Đà Nẵng. Phong trào Cần Vương mà trong đó người dân Việt Nam đã nổi dậy với tư cách là thần dân để chống giặc ngoại xâm nhằm khôi phục bản thể chính trị cũ thất bại và đây có thể được coi là sự trỗi dậy cuối cùng của nền văn hoá chính trị và bản thể chính trị Nho giáo. Thất bại của phong trào Cần Vương cũng là mốc đánh dấu sự phá sản hoàn toàn của bản thể chính trị cũ - chế độ quân chủ dựa trên nền tảng Nho giáo. Việc tìm kiếm một bản thể văn hoá chính trị mới để giúp cộng đồng dân tộc tìm ra một phương sách khôi phục nền độc lập, tự chủ đã được đặt ra vô cùng cấp bách và điểm khởi đầu của cuộc tìm kiếm đó chính là sự phê phán có hệ thống đối với nền văn hoá chính trị cũ dựa trên nền tảng Nho giáo. Nguyễn Trường Tộ là nhân vật điển hình khi ông gay gắt chỉ ra những hạn chế to lớn của Nho học, coi đây là nguyên nhân căn bản nhất của tình trạng lạc hậu, yếu hèn của đất nước.
Đến đầu thế kỷ 20 các phong trào yêu nước Việt Nam đã mang lại những nhận thức hoàn toàn mới về quyền uy, thể chế chính trị và đặc biệt là vai trò chính trị của người dân, quốc dân đối với sự hưng vong của dân tộc. “Quốc dân” phải có đủ năng lực để chủ động tham gia vào quá trình chính trị và nắm lấy vận mệnh dân tộc, vận mệnh đất nước. Quyền lực chính trị không còn nằm trong tay “chúa thánh, tôi hiền” mà nằm trong tay của “dân” như tư tưởng của Phan Bội Châu: “Người dân ta, của dân ta/ Dân là của nước, nước là của dân”. Từ năm 1925 đến năm 1945, việc tiếp thu chủ nghĩa cộng sản đã đưa phong trào giải phóng dân tộc Việt Nam phát triển lên một bước mới. Trong tác phẩm Đường Kách mệnh, Nguyễn Ái Quốc cũng đã chỉ ra rằng: Cách mạng là việc chung cả dân chúng chứ không phải việc một hai người. Cuộc cách mạng tháng Tám năm 1945 đã khẳng định bản thể văn hoá chính trị mới của Việt Nam, đó là bản thể chính trị cộng sản và bản thể giai cấp của nền văn hoá đó.
Cùng với chủ nghĩa Mác - Lênin, học thuyết tập quyền xã hội chủ nghĩa cũng đã được du nhập và ứng dụng trong quá trình xây dựng tổ chức bộ máy nhà nước tại Việt Nam. Qua các bản Hiến pháp, chúng ta có thể thấy rõ tính chất nhân dân của các nhà nước cách mạng, nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất và thuộc về nhân dân và vai trò của Quốc hội với tư cách cơ quan đại diện, cơ quan quyền lực cao nhất. Trong thực tế, thống nhất quyền lực không phải thực hiện bằng phương cách biến cơ quan đại diện thành một tập thể hành động như định nghĩa nguyên thuỷ của nó mà biến cơ quan đại diện thành một cơ quan tối cao so với các cơ quan còn lại. Thống nhất quyền lực được bảo đảm bằng sự tập trung quyền lực về Quốc hội. Tập quyền xã hội chủ nghĩa với nhận thức như trên đã được xem là nền tảng lý luận cho việc tổ chức chính quyền Việt Nam từ Hiến pháp năm 1959 đến Hiến pháp năm 1980.
4. Học thuyết tập quyền xã hội chủ nghĩa và một số nhận thức về kiểm soát quyền lực tại Việt Nam
Trong một thời gian dài, nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa đã giúp nhà nước ta làm tốt chức năng của một “nhà nước kháng chiến”, quyền lực nhà nước được bảo đảm tập trung, các quyết định và việc thực thi quyền lực được bảo đảm nhanh chóng, thống nhất. Nhưng khi đất nước ta bước sang giai đoạn đổi mới, hệ thống chính trị chuyển từ hệ thống chuyên chính vô sản sang hệ thống chính trị xã hội chủ nghĩa, nguyên tắc này cũng đã bộc lộ một số hạn chế, bất cập. Đó là sự thiếu phân định giữa ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp, là sự phủ nhận tính độc lập tương đối của các quyền, là thiếu cơ chế kiểm soát quyền lực với quyền lập pháp, từ đó tiềm ẩn nguy cơ lạm dụng quyền lực từ phía các cơ quan nhà nước được trao quyền.
Kể từ Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) cho đến nay, với việc công nhận các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp và yêu cầu phân công, phối hợp giữa các cơ quan thực hiện các quyền này, một số nhà nghiên cứu gần đây đã cho rằng học thuyết tập quyền xã hội chủ nghĩa đã bị suy yếu nhiều khi Việt Nam công nhận các quyền và yêu cầu phân công các quyền - hạt nhân của học thuyết phân quyền. Đến nay, Đảng Cộng sản tiếp tục khẳng định yêu cầu phân công, phối hợp, đồng thời nhấn mạnh yêu cầu kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp trong Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (Bổ sung, phát triển năm 2011). Yêu cầu này là sự công nhận một hạt nhân hợp lý khác trong học thuyết phân quyền là kiểm soát giữa các quyền. Từ những nhận thức nói trên, một số nghiên cứu đã cho rằng học thuyết tập quyền xã hội chủ nghĩa chỉ phù hợp với thiết kế tổ chức bộ máy trong nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung và đã lạc hậu so với yêu cầu xây dựng tổ chức bộ máy nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa tại Việt Nam.
Một số nghiên cứu khác lại cho rằng nhận thức truyền thống đồng nhất tính thống nhất quyền lực với tập quyền, đề cao vai trò của Quốc hội với tư cách là cơ quan quyền lực cao nhất, các cơ quan hành pháp, tư pháp chỉ là cơ quan cấp dưới của Quốc hội, nhận quyền từ Quốc hội là một nhận thức sai lệch về bản chất. Lập luận này cho rằng thông qua Hiến pháp, các chế định về Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Toà án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân đều là những cơ quan được nhân dân uỷ quyền. Quốc hội là cơ quan quyền lực cao nhất không có nghĩa là Quốc hội là cơ quan duy nhất nhận sự uỷ quyền để từ đó tiếp tục uỷ quyền lại cho Chủ tịch nước, Chính phủ…Về mặt lý luận, các cơ quan này đều nhận uỷ quyền từ cả phía nhân dân và uỷ thác từ Quốc hội, do đó, không có cơ sở để coi Quốc hội là “cơ quan mẹ” như hiện nay. Để thực hiện chức năng kiểm soát, một số nghiên cứu cho rằng việc coi Quốc hội là cơ quan quyền lực cao nhất là không phù hợp với tổ chức quyền lực nhà nước trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Giữa các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp, không có quyền nào “cao” hơn quyền nào, không có quyền nào “mạnh” hơn quyền nào, các quyền đều phải mạnh và quan trọng như nhau, mỗi nhánh quyền lực cần phải có một vị thế độc lập tương đối, từ đó mới tạo ra cơ chế kiểm soát lẫn nhau giữa các nhánh quyền lực.
Có thể nói, yêu cầu về kiểm soát quyền lực tại Việt Nam chỉ có thể được nhận thức đầy đủ, toàn diện và sâu sắc khi chúng ta có sự nhận thức đầy đủ và rõ ràng về học thuyết tập quyền xã hội chủ nghĩa và giá trị của nó trong nền chính trị Việt Nam. Tuy nhiên, dường như nhận thức về vấn đề tập trung và phân quyền tại Việt Nam còn bị ảnh hưởng bởi kinh nghiệm và mô hình truyền thống của Xôviết dẫn đến những cách hiểu phiến diện, chưa đầy đủ, thống nhất thậm chí là trái ngược nhau. Điều đó dẫn đến một thực trạng là các học thuyết về tập trung và phân quyền ở nước ta bị áp dụng một cách lúng túng, sai lệch, hiệu quả của việc sử dụng quyền lực chưa cao. Trong thực tiễn cuộc sống, hai học thuyết tập quyền và phân quyền hoàn toàn không có tính tuyệt đối hay loại trừ lẫn nhau. Vấn đề ở đây không phải là lý thuyết tập trung quyền lực hay lý thuyết phân chia quyền lực là tốt hay xấu mà là cách thức vận dụng cho phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh của từng quốc gia, từng hệ thống chính trị.
Tập quyền xã hội chủ nghĩa là một học thuyết của Chủ nghĩa Mác - Lênin với những hạt nhân hợp lý bảo đảm cho sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản, góp phần bảo đảm chính trị - xã hội ổn định, dân chủ, kỷ cương, đồng thuận và phát triển của đất nước ta. Yêu cầu tiếp tục duy trì, áp dụng học thuyết này với một số biện pháp khắc phục những hạn chế bất cập cố hữu của nó khi đất nước tiếp tục thực hiện đổi mới đã được thể hiện khá rõ trong Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI. Để bảo đảm mối quan hệ hài hoà giữa ổn định và đổi mới, câu trả lời thấu đáo và thoả đáng cho việc thành lập tổ chức bảo vệ hiến pháp hay xây dựng các cơ chế kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp cho phù hợp với thể chế chính trị và tình hình thực tiễn tại Việt Nam đòi hỏi chúng ta không áp dụng một cách máy móc cơ chế “kiềm chế và đối trọng”, “lấy tham vọng để kiềm chế tham vọng” của học thuyết phân quyền mà trước tiên, cần phải có một chủ thuyết rõ ràng với nhận thức thống nhất về các giá trị của nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa tiếp tục được duy trì trong đời sống chính trị tại Việt Nam hiện tại và tương lai.
Ths Luật so sánh Nguyễn Xuân Tùng
Trưởng phòng Công tác cán bộ Vụ TCCB
Tài liệu tham khảo:
1. Viện Chính trị học Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh: Chính trị học-Những vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb. Chính trị - hành chính, năm 2009.
2. Khoa Chính trị học Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia khu vực I: Chính trị học-một số vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb. Chính trị quốc gia, năm 2010.
3. Hội đồng Trung ương chỉ đạo biên soạn giáo trình quốc gia các bộ môn khoa học Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh: Giáo trình Chủ nghĩa xã hội khoa học, Nxb. Chính trị quốc gia, năm 2008.
4. PGS.TS. Lê Minh Quân: Tư tưởng chính trị của C.Mác, Ph.Ăngghen, V.I.Lênin và Hồ Chí Minh, Nxb. Chính trị quốc gia, năm 2009.
5. GS.TSKH. Vũ Minh Giang (chủ biên): Những đặc trưng cơ bản của bộ máy quản lý đất nước và hệ thống chính trị nước ta trước thời kỳ đổi mới, Nxb. Chính trị quốc gia, năm 2008.
6. Phạm Hồng Tung: Văn hoá chính trị và lịch sử dưới góc nhìn của văn hoá chính trị, Nxb. Chính trị quốc gia, năm 2008.
7. Ths. Trần Thị Kim Cúc: Tìm hiểu di sản lý luận của các nhà kinh điển Chủ nghĩa Mác - Lênin, Nxb. Chính trị quốc gia, năm 2009.
8. Nguyễn Cửu Việt: Khái niệm tập quyền, tản quyền và phân quyền, Tạp chí Khoa học (luật học) Đại học Quốc gia Hà Nội, tập 26, số 4 năm 2010.
9. Học viện Hành chính quốc gia: Giáo trình Quản lý và phát triển tổ chức hành chính nhà nước, Nxb. Đại học quốc gia, năm 2004.
10. Will Durant: Nguồn gốc văn minh (Nguyễn Hiến Lê dịch), Nxb. Văn hoá thông tin, năm 2006.