Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND năm 2004 (Luật năm 2004) thì HĐND cấp huyện, cấp xã có thẩm quyền ban hành nghị quyết, UBND cấp huyện, cấp xã có thẩm quyền ban hành quyết định, chỉ thị để điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương. Luật năm 2004 quy định nội dung văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND cấp huyện, cấp xã căn cứ vào lĩnh vực, phạm vi quản lý nhà nước của HĐND, UBND cấp huyện, xã được quy định tại Luật Tổ chức HĐND và UBND, do vậy nội dung văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND trùng với thẩm quyền quản lý được quy định trong Luật Tổ chức HĐND và UBND. Cụ thể:
- Nghị quyết của HĐND cấp huyện được ban hành để quyết định chủ trương, biện pháp trong các lĩnh vực kinh tế, giáo dục, y tế, văn hóa, thông tin, thể dục thể thao, xã hội, đời sống, khoa học và công nghệ, tài nguyên và môi trường, quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội, thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo, thi hành pháp luật, xây dựng chính quyền địa phương và quản lý địa giới hành chính trên địa bàn huyện quy định tại các điều 19, 20, 21, 22, 23, 24 và 25 của Luật Tổ chức HĐND, UBND và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên.
- Quyết định của UBND cấp huyện được ban hành để thực hiện chủ trương, biện pháp trong các lĩnh vực kinh tế, nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, thủy lợi, đất đai, công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp, xây dựng, giao thông vận tải, thương mại, dịch vụ, du lịch, giáo dục, y tế, xã hội, văn hóa, thông tin, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ, tài nguyên và môi trường, quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội, thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo, thi hành pháp luật, xây dựng chính quyền địa phương và quản lý địa giới hành chính trên địa bàn huyện quy định tại các điều 97, 98, 99, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 106 và 107 của Luật Tổ chức HĐND, UBND và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên.
- Nghị quyết của HĐND xã, thị trấn được ban hành để quyết định chủ trương, biện pháp trong các lĩnh vực kinh tế, giáo dục, y tế, xã hội, đời sống, văn hóa, thông tin, thể dục thể thao, bảo vệ tài nguyên và môi trường, quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội, thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo, thi hành pháp luật, xây dựng chính quyền địa phương trên địa bàn xã, trị trấn quy định tại các điều 29, 30, 31, 32, 33 và 34 của Luật Tổ chức HĐND, UBND và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên.
- Quyết định của UBND cấp xã được ban hành để thực hiện chủ trương, biện pháp trong các lĩnh vực kinh tế, nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, thủy lợi, tiểu thủ công nghiệp, xây dựng, giao thông vận tải, giáo dục, y tế, xã hội, văn hóa, thể dục thể thao, quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội, thực hiện chính sách dân tộc, chính sách tôn giáo, thi hành pháp luật trên địa bàn xã, thị trấn quy định tại các điều 111, 112, 113, 114, 115, 116 và 117 của Luật Tổ chức HĐND, UBND và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên.
Theo báo cáo của Bộ Tư pháp tại dự thảo Tờ trình Chính phủ Dự án Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì qua 9 năm thực hiện Luật năm 2004 các cơ quan nhà nước ở địa phương đã ban hành 284.519, trong đó cấp huyện có: 25.625 Nghị quyết của HĐND; 47.919 Quyết định của UBND; 7.626 Chỉ thị của UBND. Cấp xã có: 126.163 Nghị quyết của HĐND; 39.419 Quyết định của UBND và 6.534 Chỉ thị của UBND. Với con số này có thể thấy rằng nhu cầu ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở cấp huyện và cấp xã là rất lớn, bởi trên thực tế văn bản quy phạm pháp luật chính là công cụ hữu hiệu để giúp các cấp chính quyền thực hiện chức năng quản lý nhà nước của mình. Tuy nhiên, hiện có hai tồn tại làm giảm chất lượng và hiệu quả điều chỉnh của các văn bản quy phạm pháp luật cấp huyện và cấp xã đó là: thứ nhất, tình trạng sao chép lại nội dung của văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước cấp trên ban hành. Tác giả cho rằng thực trạng này không những gây lãng phí thời gian, tiền bạc và nguồn lực cho hoạt động xây dựng văn bản mà còn vi phạm quy định về việc không được quy định lại nội dung đã được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật khác tại Điều 5 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Điều 3 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/04/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật. Thứ hai, có một số lượng không nhỏ văn bản quy phạm do cấp huyện, cấp xã ban hành có nội dung không thống nhất, mâu thuẫn và trái với văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên. Tình trạng này xuất phát từ thực tế về đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác tham mưu xây dựng văn bản quy phạm pháp luật còn hạn chế. Ngoài ra, theo tác giả thì còn có một nguyên nhân khách quan khác nữa đó là thông thường khi phân công, phân cấp cho địa phương ban hành, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên thường cho phép địa phương đặt ra quy định điều chỉnh các quan hệ xã hội phù hợp với tình hình thực tế ở địa phương. Ví dụ: điểm b khoản 3 Điều 5 Thông tư số 08/2014/TT-BXD (có hiệu lực kể từ ngày 08/7/2014) phân công trách nhiệm cho UBND cấp tỉnh trong việc lựa chọn chủ đầu tư dự án được đầu tư bằng nguồn vốn ngoài ngân sách nhà nước, quy định: “Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có trách nhiệm ban hành quy định cụ thể việc đấu thầu lựa chọn chủ đầu tư dự án nhà ở xã hội trên phạm vi địa bàn bảo đảm phù hợp với điều kiện cụ thể của từng địa phương” hoặc điểm b Khoản 1 Điều 14 Thông tư số 04/2012/TT-BNV ngày 31/8/2012 của Bộ Nội vụ hướng dẫn về tổ chức và hoạt động của thôn, tổ dân phố quy định Ủy ban nhân dân tỉnh có trách nhiệm “ban hành Quy chế tổ chức và hoạt động của thôn, tổ dân phố phù hợp với tình hình thực tế của địa phương”. Quy định này mục đích là cho phép các địa phương linh hoạt đặt ra các quy định phù hợp với đặc thù kinh tế, xã hội, chính trị, địa lý, dân cư và ý thức chấp hành pháp luật của người dân ở địa phương để nâng cao tính khả thi của văn bản, tuy nhiên nó đồng thời cũng dẫn đến sự tùy tiện đặt ra những quy định chồng chéo, mâu thuẫn và thậm chí trái với văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên có hiệu lực pháp lý cao hơn.
Với những thực trạng nêu trên, việc cơ quan soạn thảo đặt ra mục tiêu hạn chế chủ thể ban hành văn bản nhằm làm cho hệ thống văn bản quy phạm pháp luật đơn giản, minh bạch, rõ ràng, dễ tiếp cận, dễ áp dụng hơn để tạo thuận lợi cho phát triển kinh tế, bảo vệ quyền và lợi ích công dân, nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước, giảm mâu thuẫn, chồng chéo trong hệ thống pháp luật, giảm số lượng văn bản quy phạm pháp luật ở cấp địa phương là hoàn toàn phù hợp với tình hình thực tế. Tuy nhiên, để đạt được những mục tiêu đã đặt ra, và điều quan trọng hơn là để các quy định về thẩm quyền, thể loại và trình tự thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND cấp huyện, cấp xã phù hợp với tình hình thực tế và phát huy vai trò trong việc thực hiện các chủ trương, chính sách trong các lĩnh vực quản lý nhà nước ở địa phương thì tác giả cho rằng cơ quan soạn thảo nên cân nhắc thêm một số vấn đề như sau:
Thứ nhất, theo dự thảo Luật thì HĐND, UBND cấp huyện và cấp xã ban hành văn bản quy phạm pháp luật để quy định những vấn đề được giao trong Luật tổ chức chính quyền địa phương. Văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND cấp huyện và cấp xã phải được UBND cấp trên trực tiếp phê duyệt. Với mục tiêu giảm số lượng văn bản quy phạm pháp luật ở cấp địa phương, quy định này nhằm đảm bảo văn bản của HĐND, UBND cấp huyện, cấp xã chỉ được ban hành trong trường hợp thật cần thiết và phù hợp với chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước của cơ quan ban hành. Tuy nhiên, tác giả cho rằng nếu quy định chung chung nội dung văn bản quy phạm của HĐND và UBND cấp huyện, cấp xã như trên có thể dẫn đến sự tùy tiện trong việc ban hành văn bản, đồng thời việc đặt ra cơ chế phải được UBND cấp trên trực tiếp phê duyệt sẽ làm cho quy trình, thủ tục ban hành văn bản của cấp huyện, cấp xã trở nên rườm rà và phức tạp. Do vậy, dự thảo Luật nên cân nhắc quy định HĐND, UBND cấp huyện, cấp xã chỉ ban hành văn bản quy phạm pháp luật để quy định những vấn đề được giao trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương khi được cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở trung ương hoặc HĐND, UBND cấp trên trực tiếp giao cụ thể trong văn bản quy phạm pháp luật. Trong trường hợp quy định như vậy, khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật HĐND, UBND cấp huyện, cấp xã vừa không thể tùy tiện ban hành văn bản, vừa không cần phải có sự phê duyệt của UBND cấp trên trực tiếp.
Thứ hai, khoản 3 Điều 22 dự thảo Luật quy định giao Ủy ban thường vụ Quốc Hội quy định về trình tự, thủ tục ban hành, phê duyệt văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND cấp huyện và cấp xã. Tuy nhiên, tác giả cho rằng cơ quan soạn thảo nên cân nhắc thêm nội dung vày. Bởi vì, dự thảo Luật không quy định hình thức Nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc Hội là văn bản quy phạm pháp luật, mà Ủy ban Thường vụ Quốc Hội chỉ ban hành pháp lệnh để quy định những nội dung được Quốc hội giao trong luật sau một thời gian thực hiện trình Quốc hội xem xét, quyết định ban hành luật (Điều 12). Như vậy, nếu chỉ để quy định trình tự, thủ tục ban hành, phê duyệt văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND cấp huyện và cấp xã mà phải ban hành pháp lệnh là không cần thiết và không phù hợp với mục tiêu giảm số lượng văn bản quy phạm pháp luật mà dự thảo Luật đã đặt ra. Do đó, những vấn đề này nên được quy định cụ thể, chi tiết trong dự thảo Luật là phù hợp hơn với phạm vi điều chỉnh của Luật.
Thứ ba, dự thảo Luật quy định HĐND, UBND cấp huyện, cấp xã có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhưng không quy định cụ thể loại văn bản được ban hành là không rõ ràng, dễ gây nhầm lẫn. Tác giả cho rằng để thống nhất với thẩm quyền của HĐND, UBND cấp tỉnh, dự thảo Luật nên quy định cụ thể HĐND cấp huyện, cấp xã có thẩm quyền ban hành nghị quyết, UBND cấp huyện, cấp xã có thẩm quyền ban hành quyết định tại khoản 2 Điều 3 để đảm bảo tính thống nhất của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, không nên quy định chung chung văn ban quy phạm pháp luật của HĐND, UBND cấp huyện, cấp xã như trong dự thảo Luật.
Trần Thị Túy