Thực hiện Luật Xử lý vi phạm hành chính (VPHC) năm 2012, Luật sửa đổi bổ sung năm 2020 và các văn bản hướng dẫn thi hành, trong những năm qua các ngành, các cấp đã triển khai thực hiện có hiệu quả công tác xử lý VPHC và đã đạt nhiều kết quả đáng ghi nhận, góp phần đắc lực vào việc ổn định tình hình an ninh chính trị, trật tự an toàn - xã hội; phát triển kinh tế của từng địa phương. Bên cạnh những kết quả đạt được, quá trình thi hành pháp luật về xử lý VPHC vẫn còn một số khó khăn, vướng mắc, trong đó có vấn đề xác định thẩm quyền, xác minh tình tiết vụ việc phức tạp trong xử phạt VPHC. Nguyên nhân là do các quy định của Luật Xử lý VPHC và một số văn bản có liên quan còn thiếu khuyết, hoặc chưa rõ ràng, cụ thể dễ dẫn đến tình trạng vi phạm nguyên tắc xử lý VPHC là “Việc xử phạt VPHC được tiến hành nhanh chóng, công khai, khách quan, đúng thẩm quyền, bảo đảm công bằng, đúng quy định của pháp luật”.
Theo quy định của Luật Xử lý VPHC thì biên bản VPHC là thành phần tài liệu có giá trị pháp lý quan trọng làm cơ sở xác định có hành vi VPHC, ra quyết định xử phạt và áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả cũng như áp dụng các biện pháp xử lý hành chính. Do đó, biên bản VPHC phải được lập đúng thẩm quyền, nội dung, hình thức, thủ tục theo quy định của pháp luật. Trường hợp biên bản VPHC có sai sót hoặc không thể hiện đầy đủ, chính xác các nội dung quy định tại Khoản 3, Khoản 4 Điều 58 Luật Xử lý VPHC hoặc trong trường hợp cần thiết người có thẩm quyền xử phạt VPHC đối với vụ việc tiến hành xác minh tình tiết của vụ vi phạm để làm căn cứ ra quyết định xử phạt. Việc xác minh tình tiết của vụ việc VPHC được lập thành biên bản xác minh. Biên bản xác minh là tài liệu gắn liền với biên bản VPHC và được lưu trong hồ sơ xử phạt.
Về thẩm quyền xác minh tình tiết của vụ việc VPHC, Điều 59 Luật Xử lý VPHC quy định: Khi xem xét ra quyết định xử phạt VPHC, trong trường hợp cần thiết người có thẩm quyền xử phạt có trách nhiệm xác minh các tình tiết sau đây: (1) Có hay không có VPHC; (2) Cá nhân, tổ chức thực hiện hành vi VPHC, lỗi, nhân thân của cá nhân VPHC; (3) Tình tiết tăng nặng, giảm nhẹ; (4) Tính chất, mức độ thiệt hại do VPHC gây ra; (5) Trường hợp không ra quyết định xử phạt VPHC theo quy định tại khoản 1 Điều 65 của Luật này; (6) Tình tiết khác có ý nghĩa đối với việc xem xét, quyết định xử phạt. Trong quá trình xem xét, ra quyết định xử phạt, người có thẩm quyền xử phạt có thể trưng cầu giám định. Việc trưng cầu giám định được thực hiện theo quy định của pháp luật về giám định. Như vậy, căn cứ theo quy định của Luật thì người có trách nhiệm xác minh tình tiết vụ việc VPHC phải là người có thẩm quyền xử phạt .
Về văn bản xác minh, pháp luật cũng đã quy định cụ thể việc xác minh tình tiết của vụ việc VPHC phải được lập thành biên bản xác minh (Mẫu số MBB05 - Phụ lục ban hành kèm theo Nghị định số 118/2021/NĐ-CP ngày 23/12/2021 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Xử lý VPHC. Tại nội dung chú thích số (4) Mẫu số MBB05 - Phụ lục ban hành kèm theo Nghị định số 118/2021/NĐ-CP hướng dẫn người có thẩm quyền lập biên bản xác minh tình tiết vụ việc VPHC là: “Ghi họ và tên của người có thẩm quyền xử phạt VPHC đối với vụ việc hoặc họ và tên của người đại diện được người có thẩm quyền xử phạt VPHC ủy quyền.”.
Căn cứ các nội dung nêu trên thì có thể hiểu tinh thần của quy định này là người có thẩm quyền xử phạt có trách nhiệm xác minh tình tiết vụ việc VPHC và phải ký vào biên bản xác minh tình tiết vụ việc. Trường hợp, người có thẩm quyền xử phạt ủy quyền cho cá nhân hoặc tổ chức thực hiện xác minh tình tiết của vụ việc VPHC thì phải ủy quyền theo đúng quy định của pháp luật. Trường hợp này, người được ủy quyền ký vào biên bản xác minh với tư cách là người lập biên bản, để đảm bảo việc xác minh tình tiết vụ việc VPHC đúng thẩm quyền và làm căn cứ ban hành quyết định xử phạt. Tuy nhiên, trong thực tế thực hiện thì nội dung này phát sinh vướng mắc, khó khăn vì các lý do sau đây:
Thứ nhất, khó khăn về cơ sở pháp lý để giao quyền (ủy quyền) thực hiện: Theo quy định tại Khoản 2, Khoản 3 Điều 54 Luật Xử lý VPHC năm 2012 được sửa đổi, bổ sung tại Khoản 28 Điều 1 Luật sửa đổi, bổ sung năm 2020 quy định về thực hiện giao quyền (ủy quyền) xử phạt VPHC như sau: Việc giao quyền xử phạt VPHC được thực hiện thường xuyên hoặc theo vụ việc, đồng thời với việc giao quyền áp dụng biện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử lý VPHC quy định tại các Khoản 2, 3, 4, 5, 6 và 7 Điều 119 của Luật này. Cụ thể là được giao quyền trong các trường hợp: Áp giải người vi phạm; Tạm giữ tang vật, phương tiện VPHC, giấy phép, chứng chỉ hành nghề; Khám người; Khám phương tiện vận tải, đồ vật; Khám nơi cất giấu tang vật, phương tiện VPHC và Quản lý người nước ngoài vi phạm pháp luật Việt Nam trong thời gian làm thủ tục trục xuất. Việc giao quyền phải được thể hiện bằng quyết định, trong đó xác định rõ phạm vi, nội dung, thời hạn giao quyền. Cấp phó được giao quyền xử phạt VPHC phải chịu trách nhiệm trước cấp trưởng và trước pháp luật về việc thực hiện quyền được giao. Người được giao quyền không được giao quyền cho người khác. Như vậy, theo quy định của Luật và Nghị định 118/2021/NĐ-CP thì người có thẩm quyền xử phạt chỉ được giao quyền (ủy quyền) cho cấp phó trực tiếp trong việc xử phạt; áp dụng các biện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử lý mà chưa có quy định người có thẩm quyền xử phạt VPHC được giao quyền (ủy quyền) cho người khác thay mặt mình để thực hiện nội dung xác minh tình tiết vụ việc VPHC nên việc giao quyền (ủy quyền) này cho ai, cho tổ chức nào là không có căn cứ pháp lý. Đồng thời, mẫu văn bản ủy quyền giao quyền (ủy quyền) để thực hiện việc này như thế nào chưa có quy định, hướng dẫn cụ thể nên quá trình thực hiện vẫn còn nhiều lúng túng và chỉ thực hiện theo hướng mang tính chất cảm tính là ra văn bản bằng hình thức công văn giao cho người đã lập biên bản VPHC tiến hành xác minh vụ việc mà không dựa trên cơ sở pháp lý nào mang tính thuyết phục.
Thứ hai, về thẩm quyền được giao quyền xác minh: Như nội dung đề cập nêu trên thì Luật Xử lý VPHC và Nghị định 118/2021/NĐ-CP quy định người được giao quyền phải là cấp phó của người được giao quyền mà không được giao quyền cho người khác. Ngoài ra, mở rộng thêm phạm vi ủy quyền theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương thì Luật cũng quy định: “Trong trường hợp cần thiết, trừ trường hợp quy định tại khoản 1 Điều 12 của Luật này, .…… Chủ tịch UBND có thể ủy quyền cho Phó Chủ tịch UBND cùng cấp, người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc UBND cùng cấp, Chủ tịch UBND cấp dưới trực tiếp thực hiện một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong khoảng thời gian xác định kèm theo các điều kiện cụ thể. Việc ủy quyền phải được thể hiện bằng văn bản”. Nhưng trong thực tế người có thẩm quyền lập biên bản VPHC và người có thẩm quyền xử phạt VPHC là khác nhau do pháp luật hành chính quy định về thẩm quyền. Có trường hợp người lập biên bản VPHC là cán bộ, công chức cấp xã, cấp huyện, của các cơ quan Trung ương đóng trên địa bàn tỉnh đang thi hành công vụ nhưng thẩm quyền xử phạt vụ việc có thể là chủ tịch UBND tỉnh (hoặc Phó Chủ tịch được giao quyền). Vì vậy, nếu cần thiết phải tiến hành xác minh tình tiết vụ việc VPHC thì người có thẩm quyền phải giao quyền cho ai để thực hiện công việc này cho đúng và phù hợp với thẩm quyền và nhất là đảm bảo về cơ sở pháp lý nhưng pháp luật vẫn chưa quy định rõ.
Vướng mắc, tồn tại nêu trên đã phát sinh từ thực tiễn trong thời gian qua nhưng qua sửa đổi của Luật năm 2020 và Nghị định 118/2021/NĐ-CP vẫn chưa khắc phục được nên đã ảnh hưởng không nhỏ đến kết quả công tác thi hành pháp luật về xử lý VPHC. Vì vậy, để áp dụng thống nhất và đảm bảo cơ sở pháp lý, theo quan điểm của người viết cần sửa đổi, bổ sung các quy định trên theo hướng: “Người có thẩm quyền lập biên bản VPHC là người có thẩm quyền xác minh tình tiết của vụ việc VPHC”. Bởi vì: Theo quy định tại Điều 58 Luật Xử lý VPHC thì khi phát hiện VPHC thuộc lĩnh vực quản lý của mình, người có thẩm quyền đang thi hành công vụ phải kịp thời lập biên bản VPHC (trừ trường hợp xử phạt không lập biên bản quy định tại khoản 1 Điều 56 của Luật). Và theo quy định tại điểm a Khoản 1 Điều 12 Nghị định số 118/2021/NĐ-CP thì người có thẩm quyền đang thi hành công vụ, nhiệm vụ khi phát hiện VPHC phải lập biên bản VPHC. Đối với hành vi có dấu hiệu VPHC không thuộc thẩm quyền lập biên bản VPHC hoặc không thuộc lĩnh vực, địa bàn quản lý của mình, thì người có thẩm quyền đang thi hành công vụ, nhiệm vụ phải lập biên bản làm việc để ghi nhận sự việc và chuyển ngay biên bản đến người có thẩm quyền để thực hiện các nội dung, trình tự và thủ tục tiếp theo để làm cơ sở cho việc ra quyết định xử phạt VPHC nên sửa đổi nội dung giao cho người có thẩm quyền lập biên bản VPHC là người có thẩm quyền và trách nhiệm xác minh tình tiết vụ việc VPHC là phù hợp, đầy đủ và chặt chẽ về mặt pháp lý.
Lê Kim Chinh – Sở Tư pháp Bình Định