Vấn đề xử lý kỷ luật cán bộ cấp xã, thực tiễn khó triển khai áp dụngTrước khi đi vào nội dung bài viết này, chúng ta hãy tìm hiểu khái quát các quy định của pháp luật để xác định xem chủ thể nào được pháp luật quy định là cán bộ cấp xã. Theo quy định tại Khoản 3 Điều 4 Luật Cán bộ, Công chức năm 2008, cán bộ cấp xã là công dân Việt Nam, được bầu cử giữ chức vụ theo nhiệm kỳ trong Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Bí thư, Phó Bí thư Đảng ủy, người đứng đầu tổ chức chính trị - xã hội. Đồng thời, Khoản 2 Điều 61 Luật Cán bộ, Công chức năm 2008 đã xác định cán bộ cấp xã có các chức vụ sau: Bí thư, Phó Bí thư Đảng uỷ; Chủ tịch, Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân; Chủ tịch, Phó Chủ tịch Uỷ ban nhân dân; Chủ tịch Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; Bí thư Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh; Chủ tịch Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam; Chủ tịch Hội Nông dân Việt Nam (áp dụng đối với xã, phường, thị trấn có hoạt động nông, lâm, ngư, diêm nghiệp và có tổ chức Hội Nông dân Việt Nam); Chủ tịch Hội Cựu chiến binh Việt Nam. Vậy, việc xử lý kỷ luật cán bộ cấp xã được quy định như thế nào tại các văn bản quy phạm pháp luật?Luật Cán bộ, Công chức được Quốc hội thông qua ngày 13/11/2008 (có hiệu lực từ ngày 01/01/2010) nhằm thay thế Pháp lệnh Cán bộ, Công chức ngày 26/02/1998 và Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh Cán bộ, Công chức ngày 29/4/2003. Tại các Điều 78, 80, 81, 82, 83 Luật đã quy định cụ thể các nội dung liên quan đế việc xử lý kỷ luật cán bộ cấp xã gồm: các hình thức kỷ luật; thời hạn, thời hiệu xử lý kỷ luật; việc tạm đình chỉ công tác trong thời gian xem xét kỷ luật; công tác quản lý hồ sơ kỷ luật và một số nội dung liên quan đến cán bộ bị kỷ luật như việc kéo dài thời hạn nâng bậc lương đối với cán bộ bị kỷ luật... Tuy nhiên, các quy định tại Luật chỉ dừng lại ở mức độ chung, tổng quát, mà chưa có các quy định cụ thể về xử lý kỷ luật cán bộ cấp xã.
Để cụ thể hóa các quy định cũng như nhằm triển khai thực hiện các nhiệm vụ đã được giao trong Luật Cán bộ, Công chức 2008, Chính phủ, đã ban hành rất nhiều Nghị định, cụ thể như Nghị định số 06/2010/NĐ-CP ngày 25/01/2010 quy định những người là công chức; Nghị định số 24/2010/NĐ-CP ngày 15/3/2010 quy định tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức; Nghị định số 34/2011/NĐ-CP ngày 17/5/2011 quy định về xử lý kỷ luật đối với công chức…Bên cạnh đó, Bộ Nội vụ cũng đã ban hành rất nhiều Thông tư nhằm triển khai thực hiện các Nghị định trên. Mặc dù số lượng Nghị định cũng như Thông tư được ban hành để cụ thể hóa Luật Cán bộ, Công chức 2008 là rất nhiều, tuy nhiên, đối tượng và phạm vi điều chỉnh chủ yếu là công chức, rất ít văn bản hướng dẫn điều chỉnh đến đối tượng là cán bộ cấp xã. Đối với vấn đề xử lý kỷ luật cán bộ cấp xã thì chưa có văn bản nào điều chỉnh đến vấn đề này sau thời điểm Luật Cán bộ, Công chức 2008 có hiệu lực thi hành. Vấn đề đặt ra ở đây là đối với vấn đề có phạm vi và đối tượng tác động rộng như việc xử lý kỷ luật cán bộ cấp xã, chúng ta chỉ căn cứ vào các quy định chung, có tính định hướng như tại Luật Cán bộ, Công chức 2008 để giải quyết liệu có tính khả thi hay không?
Để giải quyết vấn đề này, chúng ta phải tìm hiểu các quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 để tìm ra phương hướng giải quyết. Điều 81 Luật quy định văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần trong các trường hợp sau: hết thời hạn có hiệu lực đã được quy định trong văn bản; được sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế bằng văn bản mới của chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó; bị hủy bỏ hoặc bãi bỏ bằng một văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Như vậy, Điều 81 Luật đã quy định cụ thể 03 trường hợp để xác định văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần. Tuy nhiên, đối với trường hợp văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực thì việc xác định văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết thi hành văn bản đó có hết hiệu lực hay không trong trường hợp chưa có văn bản quy phạm pháp luật mới để thay thế văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết thi hành đó thì Luật chưa quy định. Đối với trường hợp này, do chưa có văn bản quy phạm pháp luật nào quy định do đó có thể xác định văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết thi hành Luật đã hết hiệu lực mà chưa có văn bản quy phạm pháp luật mới thay thế vẫn có hiệu lực thi hành.
Tiến hành rà soát các văn bản quy phạm pháp luật có quy định về việc xử lý kỷ luật cán bộ cấp xã (từ thời điểm Pháp lệnh Cán bộ, Công chức năm 1998 có hiệu lực), chúng ta có thể xác định Nghị định 114/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 của Chính phủ về cán bộ, công chức xã, phường, thị trấn có điều chỉnh đến vấn đề kỷ luật cán bộ cấp xã, bên cạnh Luật Cán bộ, công chức năm 2008.
Đồng thời, ngày 05/12/2014, Bộ Nội vụ ban hành Công văn số 5228/BNV-CQĐP hướng dẫn các địa phương áp dụng các quy định của pháp luật để xử lý kỷ luật cán bộ cấp xã. Nội dung công văn ghi rõ: căn cứ pháp lý để xử lý kỷ luật cán bộ, công chức cấp xã là Luật Cán bộ, công chức năm 2008 và các nghị định của Chính phủ: Nghị định số 112/2011/NĐ-CP ngày 05/12/2011 về công chức xã, phường, thị trấn; Nghị định số 114/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 về cán bộ, công chức xã, phường, thị trấn, trong đó, Nghị định số 112/2011/NĐ-CP là căn cứ pháp lý để xử lý kỷ luật đối với công chức cấp xã. Riêng việc xử lý kỷ luật đối với cán bộ cấp xã, sau khi rà soát, Bộ Nội vụ thấy rằng: Nghị định số 114/2003/NĐ-CP quy định những vấn đề thuộc thẩm quyền của Chính phủ để xử lý kỷ luật cán bộ, công chức cấp xã có hành vi vi phạm pháp luật; trong đó phần quy định về xử lý kỷ luật công chức cấp xã đã được thay thế bằng Nghị định số 112/2011/NĐ-CP; đối với phần nội dung quy định về xử lý kỷ luật cán bộ cấp xã tại Nghị định số 114/2003/NĐ-CP là những nội dung quy định thuộc thẩm quyền của Chính phủ, phù hợp với Luật Cán bộ, công chức và chưa được Chính phủ thay thế, bãi bỏ. Do đó, vẫn là căn cứ pháp lý để xử lý kỷ luật cán bộ cấp xã có hành vi vi phạm pháp luật. Như vậy, có thể xác định cơ sở pháp lý để xử lý kỷ luật cán bộ cấp xã theo quy định tại Điều 81 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và theo nội dung hướng dẫn của Bộ Nội vụ tại Công văn số 5228/BNV-CQĐP là Luật Cán bộ, Công chức năm 2008 và Nghị định số 114/2003/NĐ-CP
Tuy nhiên, ngày 22/6/2015, Quốc hội đã thông qua Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 (có hiệu lực từ ngày 01/7/2016). Tại Điều 154 Luật quy định các trường hợp văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực, trong đó có quy định trường hợp: Văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực thì văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết thi hành, văn bản đó cũng đồng thời hết hiệu lực.
Đối chiếu quy định này với nội dung Công văn số 5228/BNV-CQĐP, chúng ta có thể xác định được các nội dung sau:
Về thời điểm hết hiệu lực của Nghị định số 114/2003/NĐ-CP: Nghị định số 114/2003/NĐ-CP được Chính phủ ban hành nhằm hướng dẫn các quy định liên quan đến cán bộ, công chức xã, phường, thị trấn đã được quy định tại Pháp lệnh Cán bộ, Công chức ngày 26/02/1998 và Pháp lệnh Cán bộ, Công chức sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh Cán bộ, Công chức ngày 29/4/2003. Ngày 13/11/2008, Quốc hội nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã thông qua Luật Cán bộ, Công chức (có hiệu lực từ ngày 01/01/2010) để thay thế Pháp lệnh Cán bộ, Công chức ngày 26/02/1998 và Pháp lệnh Cán bộ, Công chức sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh Cán bộ, Công chức ngày 29/4/2003. Mặc dù, Pháp lệnh Cán bộ, Công chức 1998 và Pháp lệnh Cán bộ, Công chức sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh Cán bộ, Công chức 2003 đã hết hiệu lực, tuy nhiên do Chính phủ chưa ban hành văn bản thay thế, đồng thời căn cứ vào quy định tại Điều 81 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 thì có thể xác định, trước thời điểm Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 có hiệu lực thi hành (ngày 01/7/2016), Nghị định số 114/2003/NĐ-CP vẫn còn hiệu lực thi hành.
Tuy nhiên, kể từ thời điểm Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 có hiệu lực thi hành (ngày 01/7/2016), chúng ta có thể căn cứ vào quy định tại Điều 154 Luật để xác định thời điểm hết hiệu lực của Nghị định số 114/2003/NĐ-CP là kể từ ngày 01/01/2010.
Về việc áp dụng các cơ sở pháp lý để tiến hành xử lý kỷ luật cán bộ cấp xã đã được hướng dẫn tại Công văn số 5228/BNV-CQĐP: Công văn số 5228/BNV-CQĐP ngày 05/12/2014 đã xác định cơ sở pháp lý để tiến hành xử lý kỷ luật cán bộ cấp xã là Luật Cán bộ, Công chức năm 2008 và Nghị định số 114/2003/NĐ-CP. Mặc dù Nghị định số 114/2003/NĐ-CP đã hết hiệu lực kể từ ngày 01/01/2010. Tuy nhiên, do cơ sở pháp lý để xác định hiệu lực của Nghị định số 114/2003/NĐ-CP là Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 (có hiệu lực kể từ ngày 01/7/2016), do đó chúng ta có thể xác định thời điểm áp dụng các cơ sở pháp lý để tiến hành xử lý kỷ luật cán bộ cấp xã theo nội dung Công văn số 5228/BNV-CQĐP là trước ngày 01/7/2016.
Đối với việc xử lý kỷ luật cán bộ cấp xã kể từ ngày 01/7/2016, chúng ta chỉ có thể căn cứ vào Luật Cán bộ, Công chức năm 2008. Tuy nhiên, Luật Cán bộ, Công chức năm 2008 không quy định đầy đủ tất cả các nội dung liên quan đến xử lý kỷ luật cán bộ cấp xã, mà chỉ quy định một số nội dung liên quan đến: các hình thức xử lý; thời hạn, thời hiệu xử lý; việc tạm đình chỉ công tác và một số nội dung khác liên quan đến việc xử lý kỷ luật. Trong khi đó, các quy định về xử luật đối với công chức cấp xã lại được quy định khá rõ ràng, đầy đủ tại Luật Cán bộ, Công chức năm 2008; Nghị định số 34/2011/NĐ-CP; Nghị định số 112/2011/NĐ-CP. Việc thiếu hẵn các chế định pháp lý quy định về xử luật cán bộ cấp xã đã dẫn đến tình trạng các địa phương lúng túng, khó triển khai thực hiện các quy định về xử luật kỷ luật cán bộ cấp xã trên địa bàn.
Từ thực trạng trên, thiết nghĩ, để các địa phương có đầy đủ cơ sở để tiến hành xử lý kỷ luật đối với các hành vi vi phạm của cán bộ cấp xã trên địa bàn, đề nghị Bộ Nội vụ sớm tham mưu trình Chính phủ ban hành Nghị định quy định về xử lý kỷ luật đối với cán bộ cấp xã để áp dụng thống nhất trên toàn quốc.