I. Đặt vấn đề
Một Nhà nước muốn là của dân, do dân vì dân dĩ nhiên phải để dân được làm chủ, trong đó có làm chủ trong quá trình xây dựng chính sách và pháp luật. Trong số các nguyên tắc lập pháp có nguyên tắc dân chủ, có nghĩa là mỗi một quy định của pháp luật muốn đi vào cuộc sống, phát huy được hiệu lực và đạt được hiệu quả cao thì trước hết nó phải là sản phẩm của trí tuệ toàn dân, của đông đảo các tầng lớp nhân dân có liên quan đến đối tượng điều chỉnh. Vì vậy quá trình lập quy phải dựa vào nguyên tắc dân chủ.
Bản chất của hoạt động xây dựng pháp luật là đưa ý chí, nguyện vọng của nhân dân lên thành pháp luật. Đây là hình thức pháp lý quan trọng để thực hiện quyền lực của nhân dân. Do vậy, việc nhân dân tham gia vào quá trình xây dựng pháp luật thể hiện quyền dân chủ trực tiếp của công dân.
Theo pháp luật Việt Nam, trong quá trình xây dựng và ban hành chính sách, pháp luật, các cơ quan nhà nước cần phải hỏi ý kiến công chúng, lắng nghe để bàn bạc, nghiên cứu tiếp thu nhằm làm cho các chính sách, pháp luật đáp ứng được yêu cầu của cuộc sống. Sự tham gia này là một trong những điều kiện cần thiết để bảo đảm cho pháp luật sát dân, gần dân, phản ánh được ý chí, nguyện vọng của đông đảo quần chúng nhân dân, góp phần bảo đảm cho pháp luật có thể cân đối một cách hài hoà các lợi ích, quyền lợi trong xã hội. Đây cũng chính là một trong những yếu tố bảo đảm cho pháp luật sau khi được ban hành sẽ đi vào cuộc sống, được nhân dân đồng tình, tự giác, tự nguyện thực hiện.
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và đã quy định ở hầu hết các công đoạn từ lập chương trình, soạn thảo, thẩm tra, và xem xét, thông qua dự án, trong đó có quy định rõ ràng hơn, hợp lý hơn về sự tham gia của công chúng trong quy trình lập pháp/lập quy. Tuy nhiên, qua hơn 5 năm thi hành Luật, cơ chế thu hút sự tham gia của các chủ thể khác nhau vào quy trình lập pháp đã bộc lộ những điểm vướng mắc, bất cập. Việc tiếp tục xây dựng và hoàn thiện cơ chế tổ chức thực hiện để công chúng tham gia một cách rộng rãi, sâu sắc, thực chất và có hiệu quả vào quy trình lập pháp/lập quy là vấn đề rất cần thiết nhất. Bên cạnh đó, việc xây dựng hợp nhất Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân (HĐND), Ủy ban nhân dân (UBND) cũng đã được đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội trong nhiệm kỳ khoá XIII.
Trong bối cảnh như vậy, bài chuyên đề tiến hành rà soát và phân tích những quy định hiện hành để thấy được những ưu điểm và hạn chế, bất cập từ chính thể chế điều chỉnh việc tham vấn trong quá trình xây dựng chính sách và pháp luật ở Việt Nam hiện nay từ đó phát hiện và đưa ra những giải pháp hoàn thiện. Nội dung chuyên đề phân tích những quy định mang tính Hiến định, những văn bản quy phạm pháp luật trực tiếp hoặc gián tiếp điều chỉnh việc tham vấn ý kiến nhân dân trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL). Để làm việc đó, chuyên đề thu thập và phân tích các nguồn dữ liệu sau: các bài viết, báo cáo khoa học, phỏng vấn, các tài liệu chính thức của các cơ quan nhà nước, các quy định liên quan đến tham vấn nhân dân trong quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL/quy trình lập pháp, lập quy ở Việt Nam; các số liệu thống kê; các trường hợp điển hình v.v…
II. Tổng quan về tham vấn
1. Khái niệm về tham vấn
Hiện nay cụm từ “tham vấn” được sử dụng khá rộng rãi trên báo chí, các tài liệu nghiên cứu, dịch thuật. Theo từ điển Tiếng Việt, “tham vấn” là hỏi hoặc phát biểu ý kiến để tham khảo (thường nói về một vấn đề quan trọng)[1]. Về bản chất, thì “tham vấn” cũng đã bao hàm “lấy ý kiến nhân dân”, “lấy ý kiến các đối tượng” (chịu sự tác động của văn bản) là các thuật ngữ được sử dụng chính thức trong các văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước[2].
Bên cạnh đó, cụm từ “tham vấn” có những ý nghĩa khác so với cụm từ “lấy ý kiến”. Trước hết, việc sử dụng khái niệm “tham vấn” sẽ thể hiện rõ hơn tầm quan trọng của vấn đề cần hỏi ý kiến và cũng thể hiện sự trân trọng đối với các đối tượng được hỏi ý kiến. Trong khi đó từ “lấy ý kiến” chưa thể hiện được tầm quan trọng của vấn đề và nhiều khi dễ dẫn đến sự hiểu nhầm là cách của “cấp trên khi lấy ý kiến của cấp dưới” (ngược lại với cấp dưới “xin ý kiến của cấp trên”). Mặt khác, so với từ “lấy ý kiến” thì từ “tham vấn” cũng thể hiện rõ hơn mục đích của hoạt động này là không chỉ hỏi, lắng nghe mà còn cả trao đổi, thảo luận để từ đó cân nhắc, nghiên cứu, xem xét tiếp thu. Ngoài ra, từ “tham vấn” cũng thể hiện được việc huy động sự tham gia ý kiến của nhân dân từ hai chiều: từ phía chủ động của cơ quan Nhà nước lấy ý kiến người dân và từ phía người dân chủ động phát biểu ý kiến với cơ quan Nhà nước. Từ những lý do nêu trên, thì việc sử dụng thuật ngữ “tham vấn” sẽ có ý nghĩa bao quát, đầy đủ và chính xác hơn so với việc sử dụng thuật ngữ “lấy ý kiến”.
Từ những phân tích nêu trên, có thể định nghĩa khái niệm “tham vấn” trong quá trình xây dựng chính sách và pháp luật là bất kỳ quá trình nào của các bên liên quan nhằm nâng cao khả năng hiểu biết của công chúng, tìm hiểu các quan niệm về chuẩn mực trong công chúng đối với những chính sách được dự kiến đưa ra trong dự thảo VBQPPL, thu hút sự tham gia của công chúng, tạo điều kiện để họ tham gia ý kiến về các chính sách dự kiến nhằm tối ưu hoá việc ra quyết định.
Tham vấn được nhìn nhận là một mối quan hệ hai chiều trong đó công dân phản hồi cho Nhà nước về chính sách, pháp luật. Trước khi yêu cầu phản hồi, Nhà nước cần xác định rõ vấn đề cần công chúng đóng góp ý kiến và cung cấp thông tin cho công chúng về vấn đề đó. Nhà nước xác định các vấn đề, đưa ra các câu hỏi và quản lý việc tiếp nhận ý kiến của công chúng.
2. Ý nghĩa và tầm quan trọng của việc tham vấn
Lý luận, thực tiễn cả ở Việt Nam và trên thế giới cho thấy, việc tham vấn ý kiến nhân dân có ý nghĩa và tầm quan trọng như sau:
Thứ nhất, hoạt động tham vấn phát huy dân chủ, phát huy tính tích cực chính trị trong việc tham gia công việc Nhà nước của nhân dân, thực hiện quyền tham gia của người dân đã được Hiến pháp 2013 quy định.
Thứ hai, tham vấn là nguồn thu thập thông tin kiểm chứng, bổ khuyết việc thiết kế chính sách, giám sát việc thực thi chính sách ở các giai đoạn.
Thứ ba, tham vấn tạo ra nguồn thông tin hữu ích cho hoạt động xây dựng chính sách và pháp luật.
Thứ tư, tham vấn tạo điều kiện cho các cơ quan xây dựng pháp luật cũng như các cơ quan hữu quan khác hợp tác sớm lúc xây dựng chính sách.
Thứ năm, tham vấn giúp cho việc lựa chọn chính sách, quyết định ban hành chính sách được minh bạch hơn; giảm đáng kể và xoá bỏ các “cú sốc” đối với thị trường gây ra bởi những quy định và quyết định bất ngờ của nhà nước.
Thứ sáu, tham vấn sẽ làm cho chính quyền quan tâm hơn đến nhu cầu, lợi ích của công chúng.
Thứ bảy, tham vấn để bảo đảm tính tuân thủ các quy định pháp luật và cam kết quốc tế từ phía Nhà nước.
Bên cạnh đó, tham vấn cũng chính là để thực hiện cam kết gia nhập WTO của Việt Nam. Đoạn 518 trong Báo cáo của Ban Công tác về việc Gia nhập WTO của Việt Nam ngày 26/10/2006 quy định:
“518 . . . Đại diện của Việt Nam xác nhận …. liên quan đến dự thảo các luật, pháp lệnh, nghị định và các quy định khác và biện pháp khác do Quốc hội và Chính phủ ban hành liên quan hoặc ảnh hưởng tới thương mại hàng hoá, dịch vụ và sở hữu trí tuệ, đại diện Việt Nam xác nhận sẽ cho phép một khoảng thời gian hợp lý, tức là không ít hơn 60 ngày, để các Thành viên, cá nhân, hiệp hội và doanh nghiệp có thể đóng góp ý kiến cho các cơ quan có liên quan trước khi những biện pháp này được thông qua.” Đoạn 518 cũng yêu cầu bổ sung “Chính phủ cũng sẽ xem xét những ý kiến nhận được trong khoảng thời gian lấy ý kiến đóng góp” - có nghĩa là sẽ nghiên cứu và tiếp thu các ý kiến góp ý theo yêu cầu của các quy định có liên quan trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
3. Cách thức thực hiện tham vấn
Hiện nay, việc tham vấn ý kiến công chúng thường được thực hiện dưới dạng các hình thức sau:
- Tổ chức hội nghị, hội thảo để tham vấn ý kiến công chúng
- Điều tra bằng bảng hỏi
- Phỏng vấn sâu
- Khảo sát thực địa
- Lấy ý kiến qua các trang thông tin điện tử
- Tiếp nhận thư góp ý
- Hội nghị lấy ý kiến công chúng (điều trần)
III. Đánh giá những quy định hiện hành điều chỉnh việc tham vấn trong quá trình xây dựng chính sách và pháp luật ở Việt Nam hiện nay.
1. Hiến pháp
Khoản 2, Điều 28 Hiến pháp năm 2013 quy định : “ Nhà nước tạo điều kiện để công dân tham gia quản lý nhà nước và xã hội; công khai, minh bạch trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của công dân”. Nhà nước là biểu hiện cao nhất, tập trung nhất quyền làm chủ của nhân dân. Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật; trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền, pháp luật không chỉ là công cụ quản lý của Nhà nước mà còn là công cụ để xã hội và công dân thực hiện quyền làm chủ, thực hiện quyền giám sát, kiểm soát đối với hoạt động của bộ máy nhà nước, công chức nhà nước. Vì vậy, tham gia xây dựng chính sách và pháp luật của công dân là sự tham gia quản lý nhà nước và quản lý xã hội quan trọng nhất, cao nhất, liên quan trực tiếp đến quyền, lợi ích công dân. Là hình thức tập hợp tự nguyện của công dân, hoạt động không vụ lợi nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, việc công dân tham gia xây dựng pháp luật là tất yếu, là sứ mệnh chung, là một hình thức thực hiện quyền của công dân tham gia quản lý nhà nước và xã hội.
Điều 28 Khoản 1 Hiến pháp 2013 cũng đồng thời quy định “công dân có quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận và kiến nghị với cơ quan nhà nước về các vấn đề của cơ sở, địa phương và cả nước”. Một trong hoạt động “tham gia quản lý nhà nước” theo nghĩa rộng chính là hoạt động xây dựng chính sách và pháp luật.
Hệ quả của hai quyền này dẫn tới, công dân có thể tham gia hoạt động xây dựng pháp luật bằng cách thực hiện quyền tham vấn, đóng góp ý kiến vào các quá trình xây dựng pháp luật theo quy định hoặc thông qua các tổ chức xã hội để thực hiện quyền tham vấn. Bất cứ, quy định nào cản trở một trong hai quyền hiến định nêu trên đều làm cho công dân không hoàn thành được quyền và nghĩa vụ vốn có của mình.
2. Quy định về việc tham vấn trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật theo Luật ban hành VBQPPL năm 2008, Nghị định số 24/2009/NĐ-CP và theo Luật ban hành VBQPPL năm 2004, Nghị định số 91/2006/NĐ-CP
Luật ban hành VBQPPL năm 2008 cũng như Luật Ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004 đã có những quy định cụ thể nhằm phát huy dân chủ, thể hiện rõ quyền tham vấn của công chúng trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhằm thu hút nhân dân, các tầng lớp xã hội, các chuyên gia, nhà khoa học trong quá trình xây dựng chính sách và pháp luật. Trong đó quy định về: Quyền tham gia ý kiến của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên, tổ chức khác, cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân và cá nhân về dự thảo văn bản quy phạm pháp luật; Trách nhiệm của các cơ quan và đơn vị soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật phải lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản và tạo điều kiện để các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân tham gia góp ý kiến về dự thảo văn bản; Trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo phải nêu rõ những vấn đề cần xin ý kiến, xác định cụ thể địa chỉ tiếp nhận ý kiến góp ý, đăng tải toàn văn dự thảo trên Trang thông tin điện tử theo quy định của pháp luật. Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm tổng hợp, nghiên cứu, tiếp thu các ý kiến góp ý và chuẩn bị báo cáo giải trình tiếp thu ý kiến của các cơ quan tổ chức. Việc chủ động tổ chức lấy ý kiến được xác định là trách nhiệm của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo và đối tượng cần lấy ý kiến cũng được xác định tập trung hơn: cơ quan, tổ chức hữu quan và đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản. Những vấn đề được xin ý kiến cũng được quy định là phải phù hợp với từng đối tượng lấy ý kiến.
Điều 4, Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 quy định: “1. Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên, tổ chức khác, cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân và cá nhân có quyền tham gia góp ý kiến về dự thảo văn bản quy phạm pháp luật”.
“2. Trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo và cơ quan, tổ chức hữu quan có trách nhiệm tạo điều kiện để các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân tham gia góp ý kiến về dự thảo văn bản; tổ chức lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản”.
“3. Ý kiến tham gia về dự thảo văn bản quy phạm pháp luật phải được nghiên cứu, tiếp thu trong quá trình chỉnh lý dự thảo”.
Đối với văn bản của địa phương, Luật Ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004 cũng quy định quyền tham vấn của nhân dân trong xây dựng pháp luật tại Điều 4:
“Tham gia góp ý kiến về dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân:
1. Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận, cơ quan, tổ chức khác và cá nhân có quyền tham gia góp ý kiến xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân.
2. Trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, cơ quan hữu quan có trách nhiệm tạo điều kiện để các cơ quan, tổ chức, cá nhân quy định tại khoản 1 Điều này tham gia góp ý kiến vào dự thảo văn bản.
3. Căn cứ vào tính chất và nội dung của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, cơ quan hữu quan phải tổ chức lấy ý kiến của các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản trong phạm vi và với hình thức thích hợp.
4. Cơ quan lấy ý kiến có trách nhiệm nghiên cứu tiếp thu ý kiến để chỉnh lý dự thảo văn bản.”
Như vậy, Luật này cũng quy định về thẩm quyền của Mặt trận tổ quốc Việt Nam, các tổ chức thành viên của Mặt trận, cơ quan, tổ chức khác và cá nhân trong việc tham vấn về dự thảo VBQPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân đồng thời quy định trách nhiệm của cơ quan nhà nước trong việc tổ chức lấy ý kiến và tiếp thu giải trình các ý kiến góp ý.
Ngoài ra, trong quá trình soạn thảo từng loại VBQPPL cụ thể, Luật năm 2008 cũng như Luật năm 2004 đều có quy định cụ thể về hình thức, nội dung lấy ý kiến, thời điểm lấy ý kiến Mặt trân Tổ quốc, các tổ chức, cá nhân và việc tiếp thu, giải trình cac ý kiến đóng góp đó. Nhìn chung, các quy định của hai Luật về vấn đề thực hiện tham vấn đều được tổ chức thực hiện.
Các dự thảo VBQPPL của Trung ương đều được tổ chức lấy ý kiến rộng rãi đến các đối tượng có liên quan dưới nhiều hình thức khác nhau, có quan tâm đến việc lấy ý kiến của chính quyền địa phương và các ngành chuyên môn. Các hình thức, phương pháp lấy ý kiến dự thảo văn bản của các cơ quan nhà nước khá đa dạng. Sự tham gia xây dựng, góp ý và phản biện của doanh nghiệp, người dân vào quá trình soạn thảo VBQPPL đã được cải thiện hơn so với trước khi có Luật năm 2008 (cả về hình thức, tần suất và hiệu quả). Các cơ quan soạn thảo đã chú ý hơn đến tầm quan trọng của hoạt động này.
Việc đăng tải công khai các dự thảo VBQPPL trên các trang thông tin điện tử để lấy ý kiến nhân dân, doanh nghiệp được thực hiện tương đối nghiêm túc, nhất là đối với các dự thảo Luật, pháp lệnh. Nhiều cơ quan soạn thảo đã chủ động tổ chức lấy ý kiến của các doanh nghiệp.
Đối với một số dự thảo văn bản có nội dung lien quan đến quyền, nghĩa vụ của người dân, công tác dân tộc, tôn giáo, chính sách đối với người có công với cách mạng, hộ nghèo, đồng bào dân tộc thiểu số…, cơ quan soạn thảo luôn tạo điều kiện để Mặt trận Tổ quốc các cấp và các tổ chức thành viên, các tổ chức xã hội đóng góp ý kiến theo quy định của Luật.
Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên đã phát huy vai trò của mình trong việc tham gia góp ý vào các dự án luật, trong đó chú trọng những dự án luật liên quan đến quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân và về tổ chức bộ máy nhà nước. Nhiều văn bản góp ý của Ủy ban trung ương mặt trận tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên được đánh giá là có chất lượng cao, có sắc thái riêng, được cơ quan soạn thảo tiếp thu. Nhiều tổ chức xã hội, nghề nghiệp ngày càng quan tâm hơn đến việc góp ý kiến. Phòng Thương mại và công nghiệp Việt Nam (VCCI) là một trong những tổ chức rất chủ động, tích cực trong việc tập hợp ý kiến của các doanh nghiệp tham gia xây dựng pháp luật.
Việc góp ý của đia phương đối với dự thảo VBQPPL của các cơ quan Trung ương đã được thực hiện với tinh thần trách nhiệm. Phần lớn các ý kiến của địa phương là sát thực tế, được cơ quan soạn thảo đánh giá cao và tiếp thu để chỉnh lý dự thảo.
Tuy nhiên, ngoài những ưu điểm đạt được thì việc tham vấn ý kiến trong quá trình xây dựng VBQPPL còn tồn tại những hạn chế là nhìn chung việc tổ chức lấy ý kiến về dự thảo chưa khác phục được tính hình thức, chưa thực chất, chưa phục vụ được nhiều cho việc nâng cao chất lượng dự thảo văn bản. Việc đóng góp ý kiến còn gặp nhiều khó khan trở ngại. Dự thảo thì thường đồ sộ, quy định rất nhiều vấn đề. Hồ sơ, tài liệu gửi lấy ý kiến còn chưa đầy đủ, sơ sài, thiếu những thông tin cần thiết.
Việc góp ý kiến đa phần là chậm so với yêu cầu của cơ quan chủ trì soạn thảo. Còn có không ít doanh nghiệp và người dân chưa thực sự quan tâm đến việc đóng góp ý kiến đối với dự thảo văn bản. Chất lượng đóng góp chưa cao, nhất là đối với những vấn đề mới, phức tạp. Việc tiếp thu ý kiến đóng góp nhiều khi chưa được thực hiện nghiêm túc.
Tồn tại, hạn chế nêu trên có nguyên nhân xuất phát từ những quy định của Luật năm 2008, Luật chưa quy định cụ thể cơ chế, trách nhiệm lấy ý kiến, tiếp thu, giải trình ý kiến đóng góp của cơ quan, tổ chức, cá nhân nên việc lấy ý kiến, góp ý kiến còn mang tính một chiều và hình thức. Luật cũng chưa quy định cơ chế giám sát việc lấy ý kiến tham gia của các cơ quan, tổ chức, cá nhân, đối tượng chịu sự tác động của văn bản và giám sát việc giải trình ý kiến tham gia của cơ quan chủ trì soạn thảo.
Ở địa phương, nhìn chung việc lấy ý kiến vào dự thảo VBQPPL do chính quyền địa phương ban hành được thực hiện tương đối tốt, theo đúng trình tự, thủ tục. Dự thảo văn bản được tổ chức lấy ý kiến tham gia bằng nhiều hình thức phong phú, đăng tải nội dung lên trang thông tin điện tử của ngành, của tỉnh..
Tuy nhiên, cùng tình trạng chung như việc lấy ý kiến của các cơ quan Trung ương, tồn tại, hạn chế chủ yếu trong việc lấy ý kiến đối với dự thảo VBQPPL do chính quyền địa phương ban hành là do dự thảo không được gửi, đăng tải để lấy ý kiến, chưa có nhiều người dân quan tâm, đóng góp, chất lượng ý kiến không cao.
Nguyên nhân của các tồn tại trên cũng còn do quy định của hai luật về thời gian lấy ý kiến còn ngăn đối với dự thảo các văn bản pháp luật có tầm quan trọng và phạm vi tác động lớn đến xã hội, vì vậy chưa thu thập được nhiều ý kiến cần thiết. Quy định về việc lấy ý kiến đối với dự thảo văn bản là chưa linh hoạt, chưa phù hợp với từng loại văn bản. Trình tự, thủ tục lấy ý kiến chưa được quy định thống nhất, đồng bộ, chưa có quy định cụ thể về quy trình lấy ý kiến đóng góp và xử lý ý kiến đóng góp.
Trong quá trình soạn thảo, cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội phải gửi dự án, dự thảo văn bản để lấy ý kiến của tổ chức xã hội có liên quan, nhất là các tổ chức đại diện cho đối tượng chịu tác động trực tiếp của văn bản. Trách nhiệm này của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo, cũng như của cơ quan, tổ chức góp ý kiến được quy định có tính nguyên tắc tại khoản 1, 3 và 4 Điều 35 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật:
“1. Trong quá trình soạn thảo dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết, cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo phải lấy ý kiến cơ quan, tổ chức hữu quan và đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản...”.
“3. Cơ quan, tổ chức hữu quan có trách nhiệm góp ý kiến bằng văn bản về dự án, dự thảo...”.
“4. Cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo có trách nhiệm tổng hợp, nghiên cứu, tiếp thu các ý kiến góp ý”.
Đối với văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật không quy định phải lấy ý kiến của tổ chức có liên quan, nhưng vẫn phải lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản. Khoản 1 Điều 62 quy định “Trong quá trình soạn thảo dự thảo nghị định, cơ quan chủ trì soạn thảo phải lấy ý kiến bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản”. Tuy nhiên, theo quy định, cơ quan chủ trì soạn thảo bắt buộc phải đăng công khai dự thảo văn bản trên Trang thông tin điện tử để qua đó tổ chức có liên quan có thể thực hiện quyền tham gia ý kiến của mình đối với dự thảo văn bản.
Đối với văn bản quy phạm pháp luật của Thủ tướng Chính phủ, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng không quy định cơ quan chủ trì soạn thảo phải gửi lấy ý kiến góp ý của các tổ chức có liên quan. Trong khi đó Luật lại quy định: “Tùy theo tính chất và nội dung của dự thảo, cơ quan soạn thảo gửi dự thảo lấy ý kiến của bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có liên quan “ (khoản 2 Điều 67). Tuy nhiên, cũng tương tự như đối với dự thảo nghị định của Chính phủ, dự thảo quyết định quy phạm của Thủ tướng Chính phủ bắt buộc phải đăng tải trên Trang thông tin điện tử để các tổ chức liên quan thực hiện quyền tham gia ý kiến đối với dự thảo văn bản.
Nghị định số 24/2009/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã có một quy định cụ thể hơn việc lấy ý kiến đối với những dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến quyền và nghĩa vụ của doanh nghiệp thì phải lấy ý kiến của Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam. Khoản 3 Điều 27 quy định: “Đối với những dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến quyền và nghĩa vụ của doanh nghiệp Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ được giao chủ trì soạn thảo có trách nhiệm gửi tới Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam để lấy ý kiến của các doanh nghiệp. Trong thời hạn là 20 (hai mươi) ngày làm việc, kể từ ngày nhận được dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam phải tổ chức lấy ý kiến của các doanh nghiệp; tổng hợp ý kiến và gửi đến Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ được phân công chủ trì soạn thảo”.
Trong giai đoạn thẩm tra của Hội đồng dân tộc và các cơ quan của Quốc hội, tổ chức xã hội có thể được mời tham gia cuộc họp thẩm tra để tham khảo ý kiến. Khoản 3 Điều 41 quy định rõ: “Cơ quan chủ trì thẩm tra có thể mời đại diện cơ quan, tổ chức có liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học và đại diện các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản tham dự cuộc họp do mình tổ chức để phát biểu ý kiến về những vấn đề liên quan đến nội dung của dự án, dự thảo”.
Nghị định số 24/2009/NĐ-CP lần đầu tiên đã xác lập cơ sở pháp lý cho việc thực hiện xã hội hoá một phần công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật lâu nay vẫn thuộc trách nhiệm của cơ quan nhà nước. Cùng với quá trình chuyển mạnh sang cơ chế thị trường, thì quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của nhà nước ngày càng được dân chủ hoá, xã hội hóa; một số công việc trong quy trình này được xã hội hoá để huy động sự tham gia sâu rộng, thực chất của các chuyên gia, các nhà khoa học, các thiết chế thuộc xã hội dân sự, trong đó có các tổ chức xã hội. Đó là một yêu cầu tất yếu khách quan nhằm bảo đảm cho pháp luật phản ánh được đầy đủ các yêu cầu của thực tiễn, bảo đảm tính khả thi của pháp luật, bảo đảm sự công bằng, dân chủ đối với các đối tượng chịu sự điều chỉnh của pháp luật.
Trong quá trình soạn thảo luật, pháp lệnh, nghị định, quyết định của Thủ tướng, thông tư của Bộ trưởng, thông tư liên tịch, Nghị định số 24/2009/NĐ-CP của Chính phủ • quy định cơ quan chủ trì soạn thảo được phép huy động sự tham gia của viện nghiên cứu, trường đại học, hiệp hội, tổ chức khác có liên quan hoặc các chuyên gia, nhà khoa học có đủ điều kiện và năng lực vào việc thực hiện một số công việc nhất định không nhất thiết cơ quan nhà nước phải thực hiện. Nghị định quy định rõ: “Trong quá trình soạn thảo dự án, dự thảo, cơ quan chủ trì soạn thảo có thể huy động sự tham gia của viện nghiên cứu, trường đại học, hiệp hội, tổ chức hoặc các chuyên gia, nhà khoa học có đủ điều kiện và năng lực vào các hoạt động sau đây: (1) Tổng kết, đánh giá tình hình thi hành pháp luật; rà soát, đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành; (2) Khảo sát, điều tra xã hội học; đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến dự án, dự thảo; (3) Tập hợp, nghiên cứu so sánh tài liệu, điều ước quốc tế có liên quan đến dự án, dự thảo phục vụ cho việc soạn thảo; (4) Tham gia vào các công đoạn đánh giá tác động của văn bản” (Điều 28).
Tuy nhiên theo quy định của Chính phủ, thì các hoạt động tham gia của các nhân tố thuộc xã hội dân sự vào quá trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật mới chỉ dừng ở một số công việc có tính chất hỗ trợ trong việc xây dựng cơ sở lý luận, thực tiễn cho việc soạn thảo, chưa trực tiếp tham gia vào việc soạn thảo một phần hoặc toàn bộ văn bản. Mặt khác, tính chất “tham gia” trong một số công việc thuộc quy trình soạn thảo của các nhân tố không thuộc nhà nước cũng cho thấy, chưa có việc xã hội hoá “trọn gói” một số công việc thuộc quy trình soạn thảo nói trên, tức là những công việc này vẫn thuộc trách nhiệm thực hiện của cơ quan nhà nước là chính nhưng trong quá trình làm thì có thể huy động sự tham gia ở mức độ nhất định của các nhân tố thuộc xã hội dân sự cùng làm[3].
3. Luật xây dựng năm 2014
Luật xây dựng được Quốc hội thông qua ngày 18 tháng 6 năm 2014 có quy định rất rõ tại Điều 15 của Luật về trách nhiệm lấy ý kiến về quy hoạch xây dựng theo đó cơ quan, chủ đầu tư tổ chức lập quy hoạch xây dựng có trách nhiệm lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá nhân và cộng đồng dân cư có liên quan về nhiệm vụ và đồ án quy hoạch xây dựng. Ủy ban nhân dân có liên quan có trách nhiệm phối hợp với cơ quan tổ chức lập quy hoạch xây dựng, chủ đầu tư dự án đầu tư xây dựng trong việc lấy ý kiến. Đối với nhiệm vụ và đồ án quy hoạch xây dựng thuộc thẩm quyền phê duyệt của Thủ tướng Chính phủ thì Bộ Xây dựng có trách nhiệm lấy ý kiến các bộ, cơ quan, tổ chức khác ở trung ương có liên quan; Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có trách nhiệm lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá nhân và cộng đồng dân cư có liên quan ở địa phương. Các ý kiến đóng góp phải được tổng hợp đầy đủ, giải trình, tiếp thu và báo cáo cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét, quyết định.
Về Hình thức, thời gian lấy ý kiến về quy hoạch xây dựng phải tuân thủ quy định tại Điều 17 của Luật: Việc lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan về nhiệm vụ và đồ án quy hoạch xây dựng được thực hiện bằng hình thức gửi hồ sơ, tài liệu hoặc tổ chức hội nghị, hội thảo. Cơ quan, tổ chức, cá nhân được lấy ý kiến có trách nhiệm trả lời bằng văn bản hoặc góp ý kiến trực tiếp. Việc lấy ý kiến cộng đồng dân cư về nhiệm vụ và đồ án quy hoạch chung xây dựng được thực hiện thông qua lấy ý kiến của đại diện cộng đồng dân cư bằng hình thức phát phiếu điều tra, phỏng vấn. Đại diện cộng đồng dân cư có trách nhiệm tổng hợp ý kiến của cộng đồng dân cư theo quy định của pháp luật về thực hiện dân chủ ở cơ sở. Việc lấy ý kiến cộng đồng dân cư về nhiệm vụ và đồ án quy hoạch phân khu, quy hoạch chi tiết xây dựng và quy hoạch chung xây dựng xã, quy hoạch xây dựng điểm dân cư nông thôn được thực hiện bằng phiếu góp ý thông qua hình thức trưng bày công khai hoặc giới thiệu phương án quy hoạch trên phương tiện thông tin đại chúng. Thời gian lấy ý kiến về quy hoạch xây dựng ít nhất là 20 ngày đối với cơ quan, 40 ngày đối với tổ chức, cá nhân, cộng đồng dân cư. Cơ quan, tổ chức lập quy hoạch xây dựng có trách nhiệm tiếp thu ý kiến của cơ quan, tổ chức, cộng đồng dân cư được lấy ý kiến để hoàn thiện nhiệm vụ và đồ án quy hoạch xây dựng; trường hợp không tiếp thu thì phải trả lời bằng văn bản và nêu rõ lý do trước khi phê duyệt quy hoạch. Chính phủ quy định chi tiết việc lấy ý kiến về nhiệm vụ và đồ án quy hoạch xây dựng của các cơ quan, tổ chức, cá nhân và cộng đồng dân cư có liên quan.
Việc quy định như trên đã là một bước đổi mới so với Luật xây dựng sửa đổi năm 2003, đã rất rõ ràng trách nhiệm lấy ý kiến tham vấn công chúng và các hình thức, thời gian thực hiện tham vấn. Tuy nhiên, việc tham vấn ý kiến chỉ được thực hiện đối với cộng đồng dân cư địa phương có liên quan về nhiệm vụ và đồ án quy hoạch xây dựng, điều này thể hiện đối tượng được tham vấn còn rất hạn chế, không mở rộng đối tượng tham vấn tới công chúng nói chung và đặc biệt là các chuyên gia về xây dựng.
Thời gian lấy ý kiến về quy hoạch xây dựng ít nhất là 20 ngày đối với cơ quan, 40 ngày đối với tổ chức, cá nhân, cộng đồng dân cư là còn ngắn để các tổ chức cá nhân có thể tham gia đóng góp ý kiến. Ngoài ra, Điều 40 quy định về công bố công khai quy hoạch xây dựng: trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày được phê duyệt, đồ án quy hoạch xây dựng phải được công bố công khai, điều này thể hiện sự tham gia của cộng đồng chỉ ở mức độ “thông tin”, đây chưa thể gọi là một sự tham gia tham vấn đúng nghĩa do quy định liên quan còn mơ hồ và không có hướng dẫn cụ thể cho người dân về việc tham gia góp ý kiến.
4. Luật quy hoạch đô thị năm 2009
Năm 2009, Luật quy hoạch đô thị do Chính phủ ban hành, tại điều 8 quy định quyền và trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc tham gia ý kiến và giám sát hoạt động quy hoạch đô thị: Tổ chức, cá nhân trong nước có quyền tham gia ý kiến và giám sát hoạt động quy hoạch đô thị. Tổ chức, cá nhân có trách nhiệm tham gia ý kiến về những vấn đề liên quan đến lĩnh vực hoạt động của mình trong hoạt động quy hoạch đô thị. Cơ quan, tổ chức có trách nhiệm trong hoạt động quy hoạch đô thị phải tạo điều kiện cho việc tham gia ý kiến và giám sát hoạt động quy hoạch đô thị. Ý kiến của tổ chức, cá nhân về hoạt động quy hoạch đô thị phải được tổng hợp, nghiên cứu và công khai. Bên cạnh đó, tại Điều 20, 21, 53 và 54, có làm rõ hơn vấn để tham gia đóng góp ý kiến của cộng đồng dân cư trong quy hoạch đô thị bằng cách đưa ra yêu cầu “lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân và cộng đồng dân cư có liên quan về nhiệm vụ và đồ án quy hoạch đô thị” thông qua hình thức phát phiếu điều tra, phỏng vấn và quy định thời gian lấy ý kiến là 15 ngày đối với cơ quan và 30 ngày đối với tổ chức, cá nhân, cộng đồng dân cư. Bên cạnh đó, Luật quy hoạch đô thị cũng chỉ rõ trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức trong công tác thông tin và công bố quy hoạch cho các cá nhân, tổ chức và cư dân với các hình thức công bố được phép (thông qua phương tiện thông tin; trưng bày đồ án quy hoạch, vv). Tuy nhiên, điều này vẫn chỉ thể hiện sự tham gia đóng góp ý kiến của cộng đồng dân cư trong quy hoạch đô thị ở mức độ “thông tin”.
Hơn nữa, Luật quy hoạch đô thị vẫn còn thể hiện sự không rõ ràng trong vấn đề tham gia đóng góp ý kiến của cộng đồng dân cư: không chỉ rõ vai trò, quyền hạn cũng như nghĩa vụ của cộng đồng trong quy hoạch đô thị (Người dân có quyền quyết định đối với việc phê duyệt phương án quy hoạch đô thị không, việc góp ý kiến của người dân có vai trò gì trong việc phê duyệt quy hoạch… vv.). Trong khi một dự án quy hoạch đô thị thường có tới bốn chủ thể liên quan là nhà nước, chủ đầu tư, tư vấn và cộng đồng cư dân, việc quy định không rõ ràng vấn đề tham gia đóng góp ý kiến của cộng đồng dân cư cũng như trách nhiệm, nghĩa vụ, quyền lợi và quyền hạn của các bên liên quan có thể gây ra các hậu quả là sự để tham gia đóng góp ý kiến của cộng đồng dân cư sẽ không hiệu quả và cộng đồng không có niềm tin cũng như sự đồng thuận đối với việc thực hiện dự án.
Thực tế trong nhiều năm qua cho thấy rằng chính sự không rõ ràng trong các văn bản, tài liệu quy hoạch đô thị của Việt Nam thường tạo ra “độ vênh” giữa thiết kế và thực tế tại các dự án quy hoạch đô thị. Và điều này khiến cho cộng đồng khó đồng thuận, cũng như không tin tưởng vào sự thành công của các dự án quy hoạch đô thị.
Trong bối cảnh đô thị hóa với các chuyển biến xã hội ngày một lớn tại Việt Nam, vấn đề tham vấn ý kiến công đồng dân cư cần được quan tâm hơn nữa nhằm xây dựng các dự án quy hoạch đô thị phù hợp với yêu cầu hiện tại và được cộng đồng xã hội ủng hộ. Những vấn đề đó đòi hỏi chúng ta cần có nhiều thay đổi hệ thống pháp luật phục vụ cho quy hoạch đô thị: khắc phục tình trạng thiếu sót, chưa đồng bộ của hệ thống văn bản pháp luật, tổ chức thực hiện quy hoạch (Sở Tài nguyên – Môi trường, Viện quy hoạch kiến trúc và các sở ban ngành khác).
5. Nghị quyết 48/NQ-TW
Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24 tháng 5 năm 2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 chỉ rõ "Có cơ chế thu hút các hiệp hội, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, các chuyên gia giỏi tham gia vào việc nghiên cứu, đánh giá nhu cầu, hoạch định chính sách pháp luật, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra các dự thảo văn bản pháp luật. Xác định cơ chế phản biện xã hội và tiếp thu ý kiến của các tầng lớp nhân dân đối với các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật". Đây có thể nói là quan điểm đổi mới rất cơ bản, toàn diện, vừa mang tính chất chiến lược vừa rất cụ thể về vai trò công chúng nói chung, của các tổ chức xã hội - nghề nghiệp riêng bằng cách phản biện xã hội và tham vấn ý kiến trong công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Theo nội dung quan điểm này thì vai trò của công chúng mà đại diện là các tổ chức xã hội - nghề nghiệp có thể nói là xuyên suốt trên các công đoạn then chốt của quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, từ nghiên cứu phân tích, hoạch định chính sách pháp luật đến soạn thảo, thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật.
6. Pháp lệnh dân chủ ở xã, phường, thị trấn năm 2007
Hệ thống chính trị của nước ta được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ, nguyên tắc cơ bản của nền dân chủ xã hội chủ nghĩa, được tổ chức thành 4 cấp: trung ương, tỉnh, huyện và xã (cơ sở) là cấp cuối cùng. Xã, phường, thị trấn là nơi trực tiếp thực hiện đường lối của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà nước, là nơi kiểm nghiệm một cách chính xác nhất đường lối của Đảng trong các lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hóa trong thực tiễn khách quan. thực hiện dân chủ ở cấp xã là sự tổng hợp của các quyền thể hiện sự tham gia quản lý Nhà nước của công dân. dân chủ, với ý nghĩa là quyền tự nhiên tối cao nhất của con người được thực hiện trước hết là ở cơ sở. Người dân có quyền được biết, được bàn và được tham gia giải quyết và kiểm tra giám sát mọi hoạt động diễn ra ở cơ sở. Dân chủ ở cấp xã được thực hiện dưới hình thức gián tiếp và dân chủ trực tiếp, là hình thức công dân thực hiện quyền làm chủ của mình bằng cách trực tiếp thể hiện ý chí, nguyện vọng đối với những vấn đề về tổ chức và hoạt động ở cơ sở. Thực hiện dân chủ ở cấp xã là sự cụ thể hóa các quyền, các giá trị của dân chủ, được thể hiện thông qua một số nội dung sau đây:
Những nội dung công khai để nhân dân biết: kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, phương án chuyển dịch cơ cấu kinh tế; Dự án, công trình đầu tư và thứ tự ưu tiên, tiến độ thực hiện, phương án đền bù, hỗ trợ giải phóng mặt bằng, tái định cư liên quan đến dự án, công trình trên địa bàn cấp xã; quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chi tiết và phương án điều chỉnh, quy hoạch khu dân cư trên địa bàn cấp xã; Nhiệm vụ, quyền hạn của cán bộ, công chức cấp xã trực tiếp giải quyết các công việc của nhân dân; Việc quản lý và sử dụng các loại quỹ, khoản đầu tư, tài trợ theo chương trình, dự án đối với cấp xã; các khoản huy động nhân dân đóng góp;. Chủ trư¬ơng, kế hoạch vay vốn cho nhân dân để phát triển sản xuất, xoá đói, giảm nghèo; Kết quả thanh tra, kiểm tra, giải quyết các vụ việc tiêu cực, tham nhũng của cán bộ, công chức cấp xã, của cán bộ thôn, tổ dân phố; kết quả lấy phiếu tín nhiệm Chủ tịch và Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân, Chủ tịch và Phó Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp xã;
Nội dung và kết quả tiếp thu ý kiến của nhân dân đối với những vấn đề thuộc thẩm quyền quyết định của cấp xã mà chính quyền cấp xã đưa ra lấy ý kiến nhân dân; Đối tượng, mức thu các loại phí, lệ phí và nghĩa vụ tài chính khác do chính quyền cấp xã trực tiếp thu; Các quy định của pháp luật về thủ tục hành chính, giải quyết các công việc liên quan đến nhân dân do chính quyền cấp xã trực tiếp thực hiện; Những nội dung khác theo quy định của pháp luật, theo yêu cầu của cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc chính quyền cấp xã thấy cần thiết.
Nội dung nhân dân bàn và quyết định trực tiếp: Nhân dân bàn và quyết định trực tiếp về chủ trương và mức đóng góp xây dựng cơ sở hạ tầng, các công trình phúc lợi công cộng trong phạm vi cấp xã, thôn, tổ dân phố do nhân dân đóng góp toàn bộ hoặc một phần kinh phí và các công việc khác trong nội bộ cộng đồng dân cư phù hợp với quy định của pháp luật.
Những nội dung nhân dân bàn, biểu quyết: Hương ước, quy ước của thôn, tổ dân phố; Bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Trưởng thôn, Tổ trưởng tổ dân phố; Bầu, bãi nhiệm thành viên Ban thanh tra nhân dân, Ban giám sát đầu tư của cộng đồng.
Những nội dung nhân dân tham gia ý kiến: Dự thảo kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của cấp xã; phương án chuyển đổi cơ cấu kinh tế; Dự thảo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chi tiết và phương án điều chỉnh; việc quản lý, sử dụng quỹ đất của cấp xã; Dự thảo kế hoạch triển khai các chương trình, dự án trên địa bàn cấp xã; chủ trương, phương án đền bù, hỗ trợ giải phóng mặt bằng, xây dựng cơ sở hạ tầng, tái định cư; phương án quy hoạch khu dân cư; Dự thảo đề án thành lập mới, nhập, chia đơn vị hành chính, điều chỉnh địa giới hành chính liên quan trực tiếp đến cấp xã; Những nội dung khác cần phải lấy ý kiến nhân dân theo quy định của pháp luật, theo yêu cầu của cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc chính quyền cấp xã thấy cần thiết.
Những nội dung nhân dân giám sát. Giám sát là một nội dung thực hiện quyền dân chủ của nhân dân nhằm góp phần xây dựng Đảng, xây dựng Nhà nước và các đoàn thể nhân dân trong sạch, vững mạnh. Quyền giám sát không chỉ thể hiện thông qua hoạt động của các cơ quan chuyên trách giám sát mà còn phải lôi cuốn được đông đảo nhân dân tham gia. Nhân dân cần được giám sát những gì có liên quan đến quyền lợi và nghĩa vụ của họ, giám sát việc thực thi nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước địa phương, giám sát hoạt động của cán bộ, công chức, những người có trách nhiệm trong việc thực hiện những quy định về tài chính, kinh tế,quản lý sử dụng đất đai, chính sách xã hội là việc giải quyết đơn thư khiếu nại,tố cáo của công dân…
Nguyên tắc thực hiện dân chủ ở cấp xã bảo đảm trật tự, kỷ cương, trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật; Bảo đảm quyền của nhân dân được biết, tham gia ý kiến, quyết định, thực hiện và giám sát việc thực hiện dân chủ ở cấp xã; Bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân; Công khai, minh bạch trong quá trình thực hiện dân chủ ở cấp xã; Bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng, sự quản lý của Nhà nước.
Pháp lệnh đã quy định rõ trách nhiệm của cá nhân, tổ chức có thẩm quyền trong việc công khai, những nội dung nhân dân tham gia ý kiến và đã quy định chức danh ban thanh tra nhân dân, tuy nhiên Pháp lệnh vẫn chưa dành nhiều quy định để làm rõ quyền và cơ chế hoạt động của Ban Thanh tra nhân dân.
7. Quyết định số 217- QĐ/TW năm 2013
Theo quy định tại Quyết định số 217-QĐ/TW năm 2013 về việc ban hành Quy chế giám sát và phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể chính trị - xã hội (Điều 2): Giám sát nhằm góp phần xây dựng và thực hiện đúng các chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách và pháp luật của Nhà nước, các chương trình kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh và đối ngoại; kịp thời phát hiện những sai sót, khuyết điểm, yếu kém và kiến nghị sửa đổi, bổ sung các chính sách cho phù hợp; phát hiện, phổ biến những nhân tố mới, những mặt tích cực; phát huy quyền làm chủ của nhân dân, góp phần xây dựng Đảng, Nhà nước trong sạch, vững mạnh. Phản biện xã hội nhằm phát hiện những nội dung còn thiếu, chưa sát, chưa đúng, chưa phù hợp trong các văn bản dự thảo của các cơ quan Đảng, Nhà nước; kiến nghị những nội dung thiết thực, góp phần bảo đảm tính đúng đắn, phù hợp với thực tiễn đời sống xã hội và tính hiệu quả trong việc hoạch định chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước; bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của nhân dân; phát huy dân chủ, tăng cường đồng thuận xã hội. Giám sát và phản biện xã hội mang tính nhân dân, tính dân chủ xã hội chủ nghĩa, tính xây dựng, tính khoa học và thực tiễn.
Tham gia vào quy trình xây dựng pháp luật, không chỉ đơn giản dừng lại ở việc đưa một số ý kiến nhận xét, góp ý chung chung (thiếu các lập luận khoa học) về một hoặc một số vấn đề thuộc nội dung dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật (như một công đoạn của quy trình soạn thảo), mà vai trò của các tổ chức xã hội - nghề nghiệp còn tiến xa hơn, cao hơn là thực hiện phản biện xã hội đối với các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trong cả quá trình soạn thảo văn bản tức là cung cấp thông tin, thực hiện phân tích, đánh giá một cách khoa học, có cơ sở lý luận và thực tiễn, về tư tưởng chính sách và nội dung cơ bản của dự án, dự thảo văn bản (bất cứ một giai đoạn nào của quy trình soạn thảo cũng có thể thực hiện phản biện và có thể phản biện ở các cấp độ khác nhau). Đây là lần đầu tiên Đảng ta nêu ra quan điểm về thực hiện phản biện xã hội đối với các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, mà vai trò chủ thể thực hiện là các hiệp hội, các tổ chức xã hội - nghề nghiệp. Điều này cho thấy sự đổi mới rất mạnh mẽ mang tính đột phá của Đảng ta trong vấn đề thực hiện mở rộng dân chủ trong điều kiện hệ thống chính trị một đảng duy nhất cầm quyền, trong lĩnh vực hoạch định đường lối, chính sách, xây dựng và hoàn thiện thể chế có cơ chế thực hiện quyền phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên, của các hiệp hội, các tổ chức xã hội - nghề nghiệp. Đó đều là những quan điểm, chủ trương, chính sách nâng cao quyền đóng góp ý kiến của công chúng, tạo động lực để giải phóng triệt để các nguồn lực cho mục tiêu phát triển đất nước.
Phản biện xã hội là một vấn đề mới, khó và cũng rất nhạy cảm. Quan niệm và cơ chế thực hiện phản biện xã hội đang trong quá trình nghiên cứu, tìm tòi. Phản biện xã hội suy cho cùng là nhằm phát huy mạnh mẽ quyền làm chủ của nhân dân trong việc đánh giá, nhận xét toàn diện về bản chất, cơ sở khoa học và thực tiễn của các chủ trương, chính sách của Ðảng, pháp luật và chính sách cụ thể của Nhà nước, góp phần bảo đảm cho các chủ trương, chính sách, pháp luật sát hợp với thực tiễn của đời sống xã hội, bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp chính đáng và thể hiện được ý chí, nguyện vọng của các tầng lớp nhân dân. Để thực hiện được vai trò phản biện xã hội về pháp luật, tổ chức xã hội - nghề nghiệp phải có khả năng quy tụ và phát huy được năng lực trí tuệ của đội ngũ các chuyên gia, nhà khoa học có trình độ và có tâm huyết trên lĩnh vực công tác liên quan đến xây dựng và hoàn thiện pháp luật, để tập trung nghiên cứu, thảo luận chuyên sâu về những vấn đề có liên quan để có thể đưa ra được nội dung phản biện với các căn cứ, lập luận có cơ sở lý luận và thực tiễn vững chắc. Muốn vậy, cần thiết phải sớm xây dựng cơ chế, chính sách cụ thể, tạo dựng khuôn khổ pháp lý cho các hoạt động phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể nhân dân, trong đó có các tổ chức xã hội - nghề nghiệp. Nhà nước cần thể chế hóa bằng văn bản pháp luật về phản biện xã hội, để quy định rõ về đối tượng, phạm vi, nội dung, hình thức, cơ chế cụ thể và điều kiện bảo đảm thì mới có cơ sở thực hiện tốt được.
Việc đặt ra yêu cầu phải có cơ chế để thu hút sự tham gia, và cơ chế để thực hiện phản biện xã hội và tiếp thu ý kiến tham gia đối với các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là một bước tiến quan trọng mang tính đột phá trong đổi mới tư duy của Đảng ta thực sự rất coi trọng của việc tham gia của nhân dân thông qua các hiệp hội, các tổ chức xã hội - nghề nghiệp vào công tác hoạch định đường lối, chính sách, pháp luật, vào công tác chỉ đạo xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật, vào quá trình nghiên cứu, soạn thảo, thông qua các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật[4].
8. Nghị định số 53/2014/NĐ-CP
Theo Nghị định số 53/2014/NĐ-CP, cơ quan quản lý Nhà nước phải lấy ý kiến tổ chức đại diện người lao động, người sử dụng lao động trong quá trình xây dựng chính sách, pháp luật về lao động liên quan đến quyền, lợi ích hợp pháp của người lao động, người sử dụng lao động trong quan hệ lao động và trong quá trình xây dựng, triển khai chương trình phối hợp hành động phòng ngừa, giải quyết tranh chấp lao động và đánh giá tình hình triển khai thực hiện các biện pháp phòng ngừa, giải quyết tranh chấp lao động.
Trong đó, việc lấy ý kiến tổ chức đại diện người lao động, tổ chức đại diện người sử dụng lao động phải tuân thủ pháp luật, tôn trọng quyền và lợi ích hợp pháp của người lao động và người sử dụng lao động; được thực hiện thông qua văn bản; thông qua soạn thảo, tổ biên tập, ban chỉ đạo, ban nghiên cứu mà đại diện tổ chức người lao động, người sử dụng lao động tham gia hoặc thông qua các cuộc họp, hội thảo, diễn đàn, hội nghị tham vấn mà đại diện tổ chức người lao động, tổ chức đại diện người sử dụng lao động tham dự.
Bên cạnh đó, Nghị định số 53/2014/NĐ-CP cũng quy định chi tiết trách nhiệm tham gia ý kiến của Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam và tổ chức đại diện người sử dụng lao động ở Trung ương khi cơ quan quản lý Nhà nước có yêu cầu. Theo đó, Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam và tổ chức đại diện người sử dụng lao động ở Trung ương có trách nhiệm thu thập, tổng hợp ý kiến, tham gia với cơ quan quản lý Nhà nước xây dựng chính sách, pháp luật về lao động liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp của người lao động, người sử dụng lao động trong quan hệ lao động; phối hợp thực hiện chương trình hành động phòng ngừa, giải quyết tranh chấp lao động; đánh giá tình hình triển khai thực hiện các biện pháp phòng ngừa, giải quyết tranh chấp lao động và tổng hợp, báo cáo định kỳ (06 tháng và hằng năm) hoặc đột xuất về tình hình quan hệ lao động, đề xuất các giải pháp duy trì và phát triển quan hệ lao động thuộc phạm vi chức năng, nhiệm vụ của mình, gửi cơ quan quản lý Nhà nước để tổng hợp, báo cáo cơ quan có thẩm quyền.
IV. Giải pháp hoàn thiện
Nghiên cứu pháp luật hiện hành cho thấy trên cơ sở quy định của Điều 28 Hiến pháp 2013, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2004, Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 5/3/2009 quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản hướng dẫn thi hành khác đã ghi nhận quyền của công dân tham gia vào quá trình xây dựng chính sách, pháp luật. Có thể nói, đây là những văn bản pháp luật tạo cơ sở pháp lý quan trọng cho công dân trong việc thực hiện quyền tham gia đóng góp ý kiến xây dựng chính sách, pháp luật. Bên cạnh đó, một số đạo luật và văn bản pháp luật khác như: Luật xây dựng, Luật Quy hoạch, Nghị Quyết 48/NQ-TW, pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn….
Qua nghiên cứu các quy định trên, có thể thấy, pháp luật hiện hành đã ghi nhận quyền công dân tham gia vào hoạt động xây dựng chính sách, pháp luật là một trong những quyền chính trị - pháp lý cơ bản của công dân. Trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo đã thực sự cụ thể, rõ ràng, có tính chất “bắt buộc” tạo ra khuôn khổ pháp lý để thực hiện quyền tham gia ý kiến xây dựng pháp luật của công dân, thể hiện rõ qua một số điểm như:
- Quy định rõ công dân được quyền tham gia ý kiến đối với tất cả các loại văn bản từ Luật, Pháp lệnh, Nghị quyết của Quốc hội, Nghị định của Chính phủ cho đến văn bản quy phạm pháp luật của Bộ, cơ quan ngang Bộ.
- Quy định hướng tới việc tham gia của công dân trở thành hoạt động thường xuyên, mang tính chủ động của chủ thể vào tất cả các công đoạn của quá trình lập pháp, từ xây dựng chương trình, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra và ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
- Tạo ra kênh thông tin mở thông qua việc công bố toàn văn dự thảo văn bản, những vấn đề cần xin ý kiến trên trang thông tin điện tử của Chính phủ hoặc của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo trong thời gian ít nhất là sáu mươi ngày để bất cứ ai quan tâm cũng có cơ hội chủ động tham gia ý kiến.
- Đã có sự phân loại và từng bước ghi nhận vai trò của một số đối tượng đặc biệt như các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp, các chuyên gia, các nhà khoa học, doanh nghiệp trong việc tham gia vào quy trình xây dựng chính sách, pháp luật, cụ thể là: tham gia tư vấn cho Bộ Tư pháp, Văn phòng chính phủ để xem xét các đề nghị xây dựng Luật, Pháp lệnh, Nghị định (Điều 7; Điều 16 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP); tham gia Ban soạn thảo (Điều 31 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008); tham gia vào quá trình thẩm định, thẩm tra (Điều 36, Điều 41 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008)...
Tuy nhiên việc tham vấn công chúng trong xây dựng chính sách và pháp luật trong thời gian qua còn bộc lộ nhiều hạn chế dẫn đến việc tham vấn chưa thực chất, chỉ dừng lại ở hình thức và ý kiến tham vấn không được sử dụng trên thực tế. Trên có sở đó, Chuyên đề xin đưa ra một số giải pháp hoàn thiện các quy định điều chỉnh việc tham vấn trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật như sau:
Thứ nhất, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật cần xem xét, bổ sung các quy định hiện hành và ban hành các quy định mới về tham vấn công chúng; đảm bảo việc tổ chức tham vấn nhân dân tham gia xây dựng chính sách, pháp luật là một việc làm thường xuyên, có tính bắt buộc đối với tất cả các cơ quan nhà nước. Cần làm rõ hơn khái niệm, quy trình, thủ tục, trách nhiệm của các cơ quan hữu quan trong việc tham vấn nhân dân, kèm theo hướng dẫn thực hiện quy trình, thủ tục tiến hành đối với từng hình thức tham vấn công chúng. Các quy định cụ thể, rõ ràng và bắt buộc về từng vấn đề sẽ hạn chế được tình trạng "hỏi lấy lệ", mang tính hình thức và đối phó. Việc lấy ý kiến các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản là bắt buộc, không được quy định tuỳ nghi; số lượng lần lấy ý kiến là không hạn chế. Phải công bố (đăng công khai) các Dự thảo (từ Dự thảo đầu tiên được Ban Soạn thảo thông qua) và các tài liệu kèm theo bao gồm: bản thuyết minh, số liệu, dữ liệu kèm theo, báo cáo đánh giá tác động dự kiến, báo cáo tổng hợp, giải trình và tiếp thu ý kiến góp ý trong quá trình soạn thảo cũng như thông tin kinh nghiệm quốc tế liên quan. Do đó, cần quy định là phải gửi đầy đủ cả bộ hồ sơ để tránh hình thức xin ý kiến chỉ để đủ thủ tục trình cơ quan có thẩm quyền ban hành.
Thứ hai, về việc phản hồi đối với các ý kiến đóng góp, vì không có quy định nghĩa vụ phản hồi nên các cơ quan tiếp nhận ý kiến góp ý không phản hồi. Đề nghị nên quy định về nghĩa vụ của các cơ quan liên quan phản hồi ý kiến công dân trên các phương tiện thông tin đại chúng, trên mạng Internet, ít nhất là trên địa chỉ đã công bố văn bản.
Thứ ba, xây dựng Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo hướng phân tích rõ ràng chính sách trước khi soạn thảo quy định để tránh tình trạng quy định của pháp luật thì tiến bộ nhưng tính khả thi không cao vì nhiều chính sách không có điều kiện để thực hiện. Hạn chế lớn nhất hiện nay đối với hoạt động góp ý kiến xây dựng chính sách, pháp luật là chưa có cơ chế ràng buộc trách nhiệm giữa tổ chức góp ý kiến và cơ quan được góp ý kiến. Do đó, Quốc hội cần sớm nghiên cứu và ban hành quy định cụ thể về cơ chế đối với việc góp ý kiến của các tổ chức xã hội trong quá trình xây dựng chính sách, pháp luật.
Thứ tư, đề nghị quy định thời gian trả lời của Phòng thương mại và công nghiệp Việt Nam (VCCI) đối với dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến quyền và nghĩa vụ của Doanh nghiệp là nhiều hơn 20 ngày làm việc vì quy định thời gian trả lời như hiện nay là không khả thi vì Phòng thương mại và công nghiệp Việt Nam còn mất thời gian tại khâu hỏi ý kiến doanh nghiệp và tổng hợp ý kiến gửi Bộ Tư pháp.
Thứ năm, Đề nghị xây dựng một trang web chung để Các cơ quan soạn thảo đăng tải dự thảo tham vấn ý kiến tại đó đồng thời đăng tải trên Cổng thông tin chủ quản và Cổng thông tin chính phủ để công chúng dễ dàng thuận tiện, tra cứu tổng hợp nhiều loại dự thảo của nhiều Bộ, ngành khác nhau, để tổ chức, nhân không mất thời gian tìm kiếm ở các trang web khác nhau.
Bên cạnh việc đưa ra những giải pháp hoàn thiện Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, để vấn đề tham vấn công chúng trong xây dựng chính sách và pháp luật nói chung phát huy hiệu quả thiết thực, trong thời gian tới ta cần giải quyết một số nhiệm vụ sau:
Ban hành Luật về giám sát và phản biện xã hội
Từ thực trạng quy định rải rác, không thống nhất và chưa rõ ràng về hoạt động giám sát và phản biện xã hội của công dân cho thấy nhu cầu cần có một đạo Luật thống nhất vấn đề này. Luật giám sát và phản biện xã hội sẽ là nơi tập hợp một cách hệ thống các quy định đã có trong các văn bản quy phạm pháp luật khác nhau mà chủ yếu là trình tự thực hiện từng nội dung giám sát, phản biện của của công dân. Đối với tổ chức chính trị - xã hội, nhu cầu xây dựng Luật về giám sát, phản biện xã hội đã được đặt ra. Trước hết, cần có quan điểm thống nhất về nội dung giám sát, phản biện xã hội, nhận thức về hoạt động này như một động lực để khích lệ tính tích cực chính trị của các tổ chức đoàn thể.
Ban hành Luật về tiếp cận thông tin
Có thể nhận thấy việc ban hành Luật tiếp cận thông tin sẽ đem lại những lợi ích nhiều mặt đối với công dân, tổ chức và Nhà nước. Luật tiếp cận thông tin sẽ bảo đảm công khai và minh bạch hoá trong tổ chức và hoạt động của các thiết chế chính trị, trước hết là hoạt động của Nhà nước. Nhà nước là “của dân, do dân và vì dân” nên công dân phải được thông tin trung thực kịp thời về hoạt động, chính sách, chủ trương của các cơ quan nhà nước, của các cơ quan “của mình”, “vì mình”. Đấy là quyền của công dân, họ có quyền đòi hỏi (chứ không phải xin) cơ quan nhà nước cung cấp thông tin và các cơ quan nhà nước phải có nghĩa vụ cung cấp (chứ không phải ban phát). Trên cơ sở được biết thông tin người dân mới bàn, đánh giá, kiến nghị lên các cơ quan nhà nước để hoàn thiện chính sách pháp luật, sau đó tự giác thực hiện và kiểm soát việc thực hiện. Không có thông tin phản hồi từ phía người dân thì Nhà nước không đủ thông tin để có quyết định đúng, phù hợp với ý chí, lợi ích của nhân dân và khó có thể quản lý hiệu lực và hiệu quả. Mặt khác, người dân không được tiếp cận thông tin của Nhà nước thì khó tránh khỏi “đứng ngoài chính trị”, không thể tham gia thật sự vào việc quản lý đất nước, quản lý xã hội./.
Đào Thị Hồng Minh
Vụ Các vấn đề chung về xây dựng pháp luật
________________________________________
[1] Từ điển tiếng Việt, Viện ngôn ngữ học, NXB Đà Nẵng, 2010.
[2] Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 và các văn bản pháp luật khác.
[3] Cơ sở pháp lý về sự tham gia của các tổ chức xã hội trong xây dựng pháp luật ở Việt Nam, PGS. TS. Tường Duy Kiên – TS. Tào Thị Quyên (Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh)
[4] Luận cứ khoa học về sự tham gia của các tổ chức xã hội trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật - PGS. TS. Trịnh Đức Thảo Viện trưởng Viện Nhà nước và Pháp luật, (Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh).