Về cơ bản Thông tư số 06/2013/TT-TTCP một mặt đã kế thừa những quy định còn phù hợp của Thông tư 01/2009/TT-TTCP; mặt khác cũng điều chỉnh, bổ sung nhiều nội dung dựa trên cơ sở Luật Tố cáo được Quốc hội khoá XIII, kỳ họp thứ 2 thông qua ngày 11 tháng 11 năm 2011 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2012, Nghị định số 76/2012/NĐ-CP ngày 03/10/2012 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật Tố cáo đồng thời cụ thể hoá những vấn đề có tính chất nghiệp vụ hoặc xuất phát từ yêu cầu thực tiễn của hoạt động giải quyết tố cáo. Trong khuôn khổ bài viết này, chúng tôi xin giới thiệu những điểm mới cơ bản của Thông tư số 06/2013/TT-TTCP so với Thông tư số 01/2009/TT-TTCP và một số chú ý khi áp dụng trên thực tế nhằm giúp bạn đọc, các đồng nghiệp có thêm nguồn tài liệu tham khảo, tìm hiểu, áp dụng và đồng thời qua đó góp phần tuyên truyền pháp luật về giải quyết tố cáo.
Một là, mở rộng phạm vi điều chỉnh:
Trên cơ sở khái niệm “giải quyết tố cáo” được quy định tại Khoản 14 Điều 2 của Luật Khiếu nại, tố cáo 1998 (đã được sửa đổi, bổ sung 2004 và 2005), Thông tư số 01/2009/TT-TTCP quy định quy trình giải quyết tố cáo bắt đầu kể từ khâu thụ lý tố cáo. Quy trình mới theo quy định tại Điều 1 của Thông tư số 06/2013/TT-TTCP thì bắt đầu ngay từ khi tiếp nhận được tố cáo thuộc thẩm quyền do khái niệm giải quyết tố cáo theo quy định của Luật tố cáo đã được mở rộng, gồm cả việc tiếp nhận tố cáo. Tuy nhiên quy trình không quy định việc tiếp nhận, xử lý tố cáo nói chung (việc này thuộc phạm vi của công tác tiếp nhận, phân loại, xử lý khiếu nại, tố cáo) mà chỉ quy định từ thời điểm xác định được tố cáo đó thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan tiếp nhận.
Một điểm mới cũng cần chú ý về phạm vi điều chỉnh của Thông tư số 06/2013/TT-TTCP là trong khi quy trình giải quyết tố cáo theo quy định của Thông tư số 01/2009/TT-TTCP chưa quy định áp dụng cho việc giải quyết lại trong trường hợp tố cáo tiếp thì quy trình mới được áp dụng cho cả việc giải quyết tố cáo theo thẩm quyền và việc giải quyết lại trong trường hợp tố cáo tiếp.
Hai là, quy định rõ hơn về đối tượng áp dụng:
Thông tư số 01/2009/TT-TTCP quy định áp dụng đối với “cơ quan hành chính nhà nước; cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thẩm quyền thuộc cơ quan hành chính nhà nước”. Quy trình mới thể hiện rõ hơn về đối tượng áp dụng, bao gồm: Cơ quan hành chính nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước; cơ quan, tổ chức, đơn vị do cơ quan hành chính nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước quyết định thành lập; Người giải quyết tố cáo, người được giao nhiệm vụ xác minh nội dung tố cáo thuộc cơ quan, tổ chức, đơn vị nêu trên; Người tố cáo, người bị tố cáo, cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có liên quan đến nội dung tố cáo thuộc thẩm quyền giải quyết của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị nêu trên (Điều 2 của Thông tư số 06/2013/TT-TTCP).
Thông tư số 01/2009/TT-TTCP áp dụng chung cho việc giải quyết các vụ việc tố cáo thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân thuộc cơ quan hành chính nhà nước. Quy trình theo Thông tư số 06/2013/TT-TTCP viện dẫn đến một trong những điểm mới cơ bản của Luật tố cáo 2011 so với quy định cũ về tố cáo theo Luật Khiếu nại, tố cáo 1998 (sửa đổi, bổ sung 2004, 2005) quy định đối với tố cáo hành vi vi phạm pháp luật về quản lý nhà nước trong các lĩnh vực có nội dung rõ ràng, chứng cứ cụ thể, có cơ sở để xử lý ngay thì việc giải quyết tố cáo được thực hiện theo trình tự: Người có thẩm quyền tiếp nhận, xử lý thông tin tố cáo; trường hợp tố cáo hành vi vi phạm pháp luật thuộc lĩnh vực mà mình quản lý, người tiếp nhận tố cáo phải trực tiếp tiến hành hoặc báo cáo người có thẩm quyền giải quyết tố cáo tiến hành ngay việc xác minh nội dung tố cáo, áp dụng biện pháp cần thiết để đình chỉ hành vi vi phạm và kịp thời lập biên bản về hành vi vi phạm pháp luật (nếu có). Việc xác minh, kiểm tra thông tin về người tố cáo được thực hiện trong trường hợp người giải quyết tố cáo thấy cần thiết cho quá trình xử lý hành vi bị tố cáo. Người giải quyết tố cáo ra quyết định xử lý hành vi vi phạm theo thẩm quyền hoặc đề nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý theo quy định của pháp luật. Đồng thời, Thông tư số 06/2013/TT-TTCP cũng quy định 01 thủ tục để áp dụng đó là công khai kết quả giải quyết tố cáo (bao gồm cả việc thông báo kết quả giải quyết tố cáo cho người tố cáo).
Ba là, bổ sung quy định về xử lý tố cáo trong trường hợp người tố cáo rút tố cáo:
Thực tiễn đang đặt ra nhiều trường hợp người tố cáo xin rút tố cáo nhưng chưa có quy định nào điều chỉnh. Do đó Thông tư số 06/2013/TT-TTCP đã quy định trong trường hợp người tố cáo xin rút nội dung tố cáo và xét thấy việc rút tố cáo là có căn cứ thì người giải quyết tố cáo không xem xét, giải quyết. Trong trường hợp xét thấy hành vi vi phạm pháp luật vẫn chưa được phát hiện và xử lý thì người giải quyết tố cáo vẫn xem xét, giải quyết theo quy định của pháp luật. Trong trường hợp có căn cứ cho rằng việc rút tố cáo do người tố cáo bị đe dọa, ép buộc thì người giải quyết tố cáo phải áp dụng các biện pháp để bảo vệ người tố cáo, xử lý nghiêm đối với người đe dọa, ép buộc người tố cáo, đồng thời phải xem xét, giải quyết tố cáo theo quy định của pháp luật. Trong trường hợp người tố cáo xin rút nội dung tố cáo nhằm che giấu hành vi vi phạm pháp luật, trốn tránh trách nhiệm hoặc vì vụ lợi thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm, người tố cáo sẽ bị xem xét, xử lý theo quy định pháp luật.
Đây là một trong những điểm mới cơ bản, nổi bật của Thông tư số 06/2013/TT-TTCP và quy định mới này đã khắc phục được nhiều vướng mắc dẫn đến việc lúng túng áp dụng trên thực tế.
Bốn là, bổ sung nghiệp vụ tiếp nhận tố cáo, kiểm tra điều kiện thụ lý tố cáo và mẫu văn bản đề xuất thụ lý tố cáo:
Thông tư số 01/2009/TT-TTCP chỉ bắt đầu kể từ khi thụ lý tố cáo. Giai đoạn trước thụ lý như tiếp nhận, đề xuất thụ lý thuộc phạm vi của quy trình tiếp dân, xử lý đơn nay được chuyển vào quy trình giải quyết tố cáo mới. Việc kiểm tra điều kiện thụ lý trong thực tiễn trước đây là phần “giao thoa” giữa quy trình tiếp nhận, xử lý tố cáo với quy trình giải quyết tố cáo nay được quy định rõ trong quy trình giải quyết tố cáo. Cụ thể, tại Khoản 1 Điều 7 của Thông tư số 06/2013/TT-TTCP quy định: “Sau khi tiếp nhận tố cáo thuộc thẩm quyền, thì trong thời hạn quy định tại Điểm a Khoản 1 Điều 20 của Luật tố cáo, người giải quyết tố cáo phải tổ chức việc kiểm tra, xác minh về họ tên, địa chỉ của người tố cáo và các nội dung khác theo quy định tại Khoản 2 Điều 20 của Luật tố cáo. Trong trường hợp người tố cáo trực tiếp tố cáo thì người tiếp nhận tố cáo yêu cầu người tố cáo nêu rõ họ tên, địa chỉ, xuất trình giấy tờ tùy thân và lập Biên bản ghi nội dung tố cáo trực tiếp theo Mẫu số 01-TC ban hành kèm theo Thông tư này”.
Năm là, quy định cụ thể việc tiếp nhận, xử lý tố cáo tiếp:
Luật tố cáo năm 2011 có quy định mới về giải quyết lại tố cáo tiếp. Do đó Thông tư số 06/2013/TT-TTCP đã quy định cụ thể thủ tục tiếp, nhận, xử lý tố cáo tiếp và đặc biệt là lần đầu tiên đưa ra quy định tại Khoản 2 Điều 8 về 06 dấu hiệu để cơ quan có thẩm quyền phải thụ lý, giải quyết tố cáo tiếp:
- Có vi phạm pháp luật nghiêm trọng về trình tự, thủ tục giải quyết tố cáo có thể làm thay đổi kết quả giải quyết tố cáo;
- Có sai lầm trong việc áp dụng pháp luật khi kết luận nội dung tố cáo;
- Kết luận nội dung tố cáo không phù hợp với những chứng cứ thu thập được;
- Việc xử lý người bị tố cáo và các tổ chức, cá nhân liên quan không phù hợp với tính chất, mức độ của hành vi vi phạm pháp luật đã được kết luận;
- Có bằng chứng về việc người giải quyết tố cáo hoặc người kiểm tra, xác minh nội dung tố cáo đã cố ý làm sai lệch hồ sơ vụ việc;
- Có dấu hiệu vi phạm pháp luật nghiêm trọng của người bị tố cáo nhưng chưa được phát hiện.
Sáu là, quy định rõ hơn về văn bản thụ lý tố cáo:
Thông tư số 01/2009/TT-TTCP không quy định cụ thể văn bản nào là văn bản thụ lý tố cáo mà chỉ có Thông báo về việc thụ lý tố cáo. Quy trình mới theo Thông tư số 06/2013/TT-TTCP quy định cụ thể việc người giải quyết tố cáo phải ban hành “Quyết định thụ lý giải quyết tố cáo”; việc thay đổi, bổ sung nội dung quyết định thụ lý phải thực hiện bằng quyết định của người giải quyết tố cáo. Đồng thời, Thông tư số 06/2013/TT-TTCP đưa ra 02 mẫu của quyết định này trong hai trường hợp: Trường hợp Người giải quyết tố cáo thụ lý tố cáo đồng thời thành lập Tổ xác minh tố cáo và trường hợp Người giải quyết tố cáo thụ lý tố cáo nhưng giao cho cơ quan, tổ chức, đơn vị trực thuộc tiến hành xác minh. Cụ thể:
Thứ nhất, trong trường hợp người giải quyết tố cáo tiến hành xác minh thì trong quyết định thụ lý phải thành lập Đoàn xác minh tố cáo hoặc Tổ xác minh tố cáo có từ hai người trở lên, trong đó giao cho một người làm Trưởng đoàn xác minh hoặc Tổ trưởng Tổ xác minh. Quyết định thụ lý và thành lập Tổ xác minh phải ghi rõ tên cơ quan, tổ chức, đơn vị bị tố cáo, họ tên, chức vụ, chức danh, địa chỉ của cá nhân bị tố cáo; họ tên, chức vụ, chức danh của từng người trong Tổ xác minh, nội dung cần xác minh, thời hạn xác minh, quyền hạn, trách nhiệm của Tổ xác minh. Quyết định thụ lý và thành lập Tổ xác minh thực hiện theo Mẫu số 05-TC ban hành kèm theo Thông tư này.
Thứ hai, trong trường hợp người giải quyết tố cáo giao nhiệm vụ cho cơ quan thanh tra nhà nước cùng cấp hoặc cơ quan, tổ chức, đơn vị khác tiến hành xác minh nội dung tố cáo thì quyết định thụ lý phải ghi rõ cơ quan, tổ chức, đơn vị được giao nhiệm vụ xác minh, họ tên, địa chỉ của người bị tố cáo, nội dung cần xác minh, thời hạn xác minh.
Quyết định thụ lý và giao nhiệm vụ xác minh nội dung tố cáo thực hiện theo Mẫu số 06-TC ban hành kèm theo Thông tư này
Bẩy là, bỏ quy định về vai trò của người đứng đầu đơn vị của Trưởng đoàn xác minh trong việc xây dựng kế hoạch, xét duyệt báo cáo xác minh tố cáo:
Khoản 3 điều 7 Thông tư số 01/2009/TT-TTCP có quy định: Trường hợp người ra quyết định xác minh giao cho đơn vị trực thuộc chủ trì việc xác minh và Trưởng đoàn xác minh thuộc sự chỉ đạo trực tiếp của Thủ trưởng đơn vị đó thì:
(1) Thủ trưởng đơn vị chủ trì xác minh có trách nhiệm xét duyệt kế hoạch xác minh tố cáo. Trưởng đoàn xác minh hoàn thiện kế hoạch xác minh theo nội dung xét duyệt của Thủ trưởng đơn vị chủ trì xác minh và ký kế hoạch trình người ra quyết định xác minh phê duyệt. Khi Trưởng đoàn xác minh có ý kiến khác với Thủ trưởng đơn vị chủ trì xác minh về nội dung kế hoạch xác minh thì phải báo cáo bằng văn bản với người ra quyết định xác minh.
(2) Trong quá trình xác minh, Trưởng đoàn xác minh đồng thời chịu sự chỉ đạo trực tiếp của người ra quyết định xác minh và Thủ trưởng đơn vị chủ trì xác minh. Khi người ra quyết định xác minh và Thủ trưởng đơn vị chủ trì xác minh có sự chỉ đạo mâu thuẫn nhau thì Trưởng đoàn xác minh thực hiện theo chỉ đạo của người ra quyết định xác minh đồng thời báo cáo để Thủ trưởng đơn vị chủ trì xác minh biết sự việc đó. Khoản 3, điều 16 Thông tư 01 quy định:
Trường hợp người ra quyết định xác minh giao cho đơn vị trực thuộc chủ trì việc xác minh và Trưởng đoàn xác minh thuộc sự chỉ đạo trực tiếp của Thủ trưởng đơn vị đó thì Thủ trưởng đơn vị chủ trì xác minh có trách nhiệm xét duyệt báo cáo của Đoàn xác minh về kết quả xác minh tố cáo. Trưởng đoàn xác minh hoàn thiện báo cáo kết quả xác minh theo nội dung xét duyệt của Thủ trưởng đơn vị chủ trì xác minh và ký báo cáo trình người ra quyết định xác minh tố cáo. Khi có ý kiến khác nhau giữa Trưởng đoàn xác minh và Thủ trưởng đơn vị chủ trì xác minh thì Trưởng đoàn xác minh phải nêu rõ trong báo cáo kết quả xác minh.
Các quy định trên tạo ra thêm một cấp tham mưu, có thể bỏ bớt được để tăng cường vai trò, trách nhiệm của Trưởng đoàn, Tổ trưởng Tổ xác minh cũng như vai trò, trách nhiệm của người ra quyết định thành lập Đoàn, Tổ xác minh. Mặc khác, đối với những vụ việc phức tạp, người ra quyết định vẫn có thể chỉ đạo đơn vị trực thuộc đóng góp ý kiến, tham mưu trên cơ sở Kế hoạch, báo cáo của Đoàn xác minh hoặc mời tư vấn khi thấy cần thiết… Do đó, Thông tư số 06/2013/TT-TTCP đã không quy định lại về vai trò của người đứng đầu đơn vị của Trưởng đoàn xác minh trong việc xây dựng kế hoạch, xét duyệt báo cáo xác minh tố cáo.
Tám là, quy định về báo cáo kết quả xác minh nội dung tố có của cơ quan, tổ chức được người giải quyết tố cáo giao xác minh nội dung tố cáo:
Thông tư số 01/2009/TT-TTCP quy định cơ quan nào ra quyết định xác minh thì ban hành kết luận nội dung tố cáo còn Trưởng đoàn xác minh có trách nhiệm xây dựng báo cáo kết quả xác minh nội dung tố cáo. Quy trình mới theo quy định tại Điều 20 của Thông tư số 06/2013/TT-TTCP quy định: Tổ trưởng Tổ xác minh phải báo cáo bằng văn bản về kết quả xác minh nội dung tố cáo với người ra quyết định thành lập Tổ xác minh. Báo cáo của Tổ xác minh về kết quả xác minh nội dung tố cáo phải có các nội dung chính, gồm: nội dung tố cáo; nội dung giải trình của người bị tố cáo; phân tích, đánh giá thông tin, tài liệu, chứng cứ để chứng minh tính đúng, sai của nội dung tố cáo; nhận xét, đánh giá về nội dung tố cáo được giao xác minh là tố cáo đúng, đúng một phần hoặc sai; việc người tố cáo cố ý tố cáo sai sự thật (nếu có); nhận xét, đánh giá về hành vi vi phạm pháp luật của người bị tố cáo, cơ quan, tổ chức, cá nhân khác (nếu có); nguyên nhân, trách nhiệm của người bị tố cáo, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong những nội dung tố cáo đúng hoặc đúng một phần; thiệt hại về vật chất, tinh thần do hành vi vi phạm pháp luật gây ra; đối tượng bị thiệt hại; những vấn đề còn có ý kiến khác nhau trong Tổ xác minh (nếu có); kiến nghị với người có thẩm quyền áp dụng các biện pháp xử lý hành vi vi phạm pháp luật và buộc khắc phục hậu quả do hành vi vi phạm gây ra. Báo cáo của Tổ xác minh thực hiện theo Mẫu số 14-TC ban hành kèm theo Thông tư.
Trên cơ sở báo cáo của Tổ xác minh, Thủ trưởng cơ quan, tổ chức, đơn vị được giao nhiệm vụ xác minh nội dung tố cáo phải báo cáo với người giải quyết tố cáo về nội dung tố cáo được giao xác minh. Báo cáo phải có các nội dung chính, gồm: nội dung tố cáo; nội dung giải trình của người bị tố cáo; phân tích, đánh giá thông tin, tài liệu, bằng chứng để chứng minh tính đúng, sai của nội dung tố cáo; kết luận về nội dung tố cáo được giao xác minh là tố cáo đúng, đúng một phần hoặc sai; việc người tố cáo cố ý tố cáo sai sự thật (nếu có); kết luận về hành vi vi phạm pháp luật của người bị tố cáo, cơ quan, tổ chức, cá nhân khác (nếu có); nguyên nhân, trách nhiệm của người bị tố cáo, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong những nội dung tố cáo đúng hoặc đúng một phần; kết luận về thiệt hại do hành vi vi phạm pháp luật gây ra; đối tượng bị thiệt hại; những vấn đề còn có ý kiến khác nhau (nếu có); kiến nghị với người có thẩm quyền áp dụng các biện pháp xử lý hành vi vi phạm pháp luật và buộc khắc phục hậu quả do hành vi vi phạm gây ra. Báo cáo của Thủ trưởng cơ quan, tổ chức, đơn vị được giao nhiệm vụ xác minh nội dung tố cáothực hiện theo Mẫu số 15-TC ban hành kèm theo Thông tư. Báo cáo này không phải là bản Kết luận nội dung tố cáo theo quy định của Luật tố cáo vì việc kết luận nội dung tố cáo thuộc thẩm quyền của người giải quyết tố cáo theo quy định tại Điều 23 của Thông tư.
Chín là, quy định cụ thể việc lập, quản lý hồ sơ giải quyết tố cáo:
Thông tư số 01/2009/TT-TTCP không quy định cụ thể nội dung này mà viện dẫn Quyết định 2278/2008/QĐ-TTCP của Tổng thanh tra. Quy trình mới tại Điều 26 của Thông tư số 06/2013/TT-TTCP quy định cụ thể việc lập, quản lý hồ sơ giải quyết tố cáo trên cơ sở kế thừa quy định tại Quyết định 2278, đồng thời có điều chỉnh một số nội dung như thời điểm mở hồ sơ, đóng hồ sơ, tài liệu trong hồ sơ… cho phù hợp với quy định của Luật tố cáo, cụ thể: thời điểm mở hồ sơ là ngày Tổ xác minh được thành lập; sau đó, thu thập, phân loại văn bản, tài liệu, lập mục lục để quản lý; thời điểm đóng hồ sơ là ngày người có thẩm quyền thực hiện xong việc công khai kết luận nội dung tố cáo, quyết định xử lý hành vi vi phạm bị tố cáo và thông báo kết quả giải quyết tố cáo cho người tố cáo.
Nguyễn Thắng Lợi - Phó Chánh Thanh tra Bộ Tư pháp