Khuôn khổ pháp lý thực hiện các dự án đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng theo hình thức hợp tác công tư PPP

Trong 5 năm tới, Việt Nam có nhu cầu 480 tỷ USD để đầu tư cho cơ sở hạ tầng. Bộ Kế hoạch đầu tư đã tính toán cơ cấu vốn cho thời kỳ này, bao gồm 75% vốn trong nước, còn lại 25% thu hút từ vốn nước ngoài. Tuy nhiên hiện nay Nhà nước chỉ có thể đáp ứng được 1/3 số vốn đầu tư cho cơ sở hạ tầng. Vì vậy tìm kiếm nguồn vốn từ các nhà đầu tư tư nhân cho cơ sở hạ tầng ước tính khoảng 2,5 tỷ USD mỗi năm sẽ trở thành vấn đề cấp bách, bởi còn nhiều vướng mắc về pháp lý khi đầu tư vào lĩnh vực này. Vậy khuôn khổ pháp lý về hợp tác công tư trong đầu tư cơ sở hạ tầng ở nước ta hiện nay như thế nào? Thực tế hơn 10 năm triển khai đầu tư cơ sở hạ tầng theo hình thức hợp tác công tư PPP ở nước ta, đến nay vẫn chưa có nhà đầu tư nước ngoài nào tham gia đầu tư vào cơ sở hạ tầng theo hình thức này. Nếu có tham gia chỉ là mua vốn góp cổ phần. Và ngay cả khi Nghị định 15/2015/ NĐ-CP về đầu tư theo hình thức công tư ra đời và có hiệu lực từ ngày 10/4/2015 đến nay, Việt nam vẫn chưa thu hút được nguồn vốn đầu tư ngoài nước. Vậy những vướng mắc khi đầu tư dự án xây dựng cơ sở hạ tầng ở nước ta theo hình thức PPP như thế nào sau hơn 2 năm triển khai theo Nghị Định 15? Theo  Bộ Kế hoạch đầu tư, trong thời gian tới nước ta  thu hút khoảng 2,5 tỷ USD mỗi năm  từ các nhà đầu tư tư nhân cho các dự án đầu tư vào cơ sở hạ. Tuy nhiên  các doanh nghiệp khi đầu tư  cơ sở hạ tầng theo hình thức hợp tác công tư  PPP   đang gặp nhiều vướng mắc trong quá trình triển khai thực hiện, đã được chương trình Kinh doanh và pháp luật phán ảnh trong chương trình trước. Vậy để thu hút được nguồn vốn đầu tư tư nhân vào lĩnh vực xây dựng cơ sở hạ tầng theo hình thức PPP, các cơ quan quản lý về lĩnh vực này sẽ có những giải pháp như thế nào?
Được kỳ vọng như một trong những phương thức phát huy sức mạnh của các thành phần kinh tế một cách hiệu quả, thế nhưng hiện hình thức đầu tư đối tác công- tư  vào cơ sở hạ tầng ở nước ta vẫn còn nhiều vướng mắc trong quá trình triển khai thực hiện. Một trong những vướng mắc theo nhiều chuyên gia là do dự án PPP thường có thời gian kéo dài 5 - 10 năm, thậm chí 20 - 30 năm, nhưng hiện nay nguồn vốn đầu tư cho dự án là đa phần là vốn vay ngân hàng với thời hạn ngắn, nên rủi ro rất lớn. Đặc biệt là khuôn khổ pháp lý cho việc thực hiện các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng theo hình thức PPP ở nước ta hiện nay còn chưa hoàn thiện. Trong bối cảnh như vậy, các doanh nghiệp khi đầu tư vào các dự án theo hình thức này cần phải lưu ý những gì? Để có câu trả lời mời các bạn theo dõi những chia sẻ từ các khách mời của Chương trình Kinh doanh và pháp luật gồm Ông Nguyễn Nhật, Thứ trưởng Bộ Giao thông Vận tải, Bà Vũ Quỳnh Lê, Phó Cục Trưởng, Cục quản lý đấu thầu, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Tiến sĩ Vũ Đình Ánh, Chuyên gia kinh tế.
Phóng viên hỏi: Thưa Ông Nguyễn Nhật, Thứ trưởng Bộ Giao thông Vận tải khuôn khổ pháp lý cho loại hình đầu tư theo hình thức đối tác công tư PPP ở nước ta hiện nay được quy định như thế nào?
Trả lời:  Hình thức đầu tư theo đối tác công tư PPP là hình thức mới đối với Việt nam. Hiện đang rất khó bởi vì đa dạng hóa về đầu tư. Thực hiện nghị quyết Đại hội Đảng 11 về xây dựng kết cấu hạ tầng đồng bộ là một trong 3 đột phá chính để phát triển kinh tế xã hội,tiếp theo là thực hiện Nghị quyết 13 TW4, khóa 11 kết cấu hóa trong cơ sở hạ tầng giao thông, có thể nói Bộ kế hoạch đầu tư tham mưu và triển khai nhiều nghị định, bắt đầu từ năm 1997 để thực hiện theo hình thức đối tác công tư PPP, đặc biệt là BOT. Sau đó cũng đã triển khai theo Nghị quyết 87,78,77, mới đây nhất là 2009 đã trình Nghị định 108. Có thể nói là 5 năm qua thực hiện theo NĐ 108 đã kêu gọi được nhiều đối tác đầu tư theo nhiều hình thức khác nhau. Và mới nhất đây để sửa lại 108, khắc phục một số nhước điểm của 108 thì năm 2015 Chính phủ đã ban hành Nghị Định 15 và Nghị định 30 để thu hút đầu tư theo hình thức công tư.
Phóng viên hỏi: Vậy vì sao đến thời điểm này nước ta vẫn chưa hoàn thiện khung pháp lý cho loại hình đầu tư này thưa Ông?
Trả lời: Có thể nói để hoàn thiện khung pháp lý theo hình thức công tư PPP thì chưa hoàn chỉnh được và cần thời gian dài, và cần chứng minh từ thực tiễn trong 5 năm qua. Nếu muốn hoàn chỉnh hình thức PPP thì chúng ta phải xây dựng luật. Hiện nay Chính phủ cũng đang chỉ đạo Bộ kế hoạch và đầu tư kết hợp với các bộ ngành để sửa nghị định 15 và nghị định 30, trình Chính phủ vào tháng 9. Bên cạnh đó, cũng đang trình Chính phủ và Quốc hội để xây dựng Luật đầu tư theo hình thức PPP. Và việc hoàn thiện cơ sở pháp lý như vậy sẽ thu hút không chỉ các nhà đầu tư trong nước mà các nhà đầu tư nước ngoài cũng sẽ tham gia đầu tư vào cơ sở hạ tầng nước ta hình thức này.
Phóng viên hỏi: Thực tế hơn 10 năm triển khai đầu tư cơ sở hạ tầng theo hình thức PPP, ở nước ta hiện nay vẫn chưa có nhà đầu tư nước ngoài tham gia, nếu có tham gia chỉ là mua vốn góp cổ phần. Vậy theo Ông Nguyễn Nhật là vì sao?
Trả lời: Bộ GT cũng đã triển khai các dự án như Dầu giây – Phan Thiết, Tân Vạn Nhơn Trạch, hay Vành đai 3 Hồ Chí Minh. Chúng ta đã triển khai 5, 10 năm nay rồi. Nhưng thực chất để các nhà đầu tư nước ngoài tham gia vào các dự án theo hình thức này cũng chưa có. Bởi theo như tôi nói ban đầu là khung pháp lý ban đầu chưa hoàn thiện, bởi chúng ta mới thực hiện, cần thời gian đúc kết kinh nghiệm, xây dựng Luật thì các nhà đầu tư mới yên tâm. Để tạo điều kiện và thu hút các nhà đầu tư trong nước cũng như nước ngoài tham gia vào các dự án này, thì tất cả các dự án này phải minh bạch,công khai rõ rang. Thứ 2 là công bố theo luật chung là cứ đầu tháng 1 hàng năm công bố toàn bộ dự án. Để toàn doanh nghiệp nghiên cứu, xem xét và tính toán cụ thể. Bên cạnh đó, Nhà nước cũng cần quan tâm hỗ trợ thứ 1 để tránh các rủi ro như thời gian vừa qua như phí và các trạm thu phí phải đúng như quy hoạch, tiêu chuẩn và được sự đồng thuận của nhân dân và chính quyền địa phương trong vùng triển khai dự án, để tránh tất cả các  rủi ro đó, đặc biệt là những rủi ro về tài chính ngân hang, và doanh nghiệp phải quản trị được các rủi ro đó thì tôi nghĩ các dự án đó sẽ hiệu quả hơn.
Phóng viên hỏi: Thưa Bà Vũ Quỳnh Lê, sau hơn 2 năm triển khai đầu tư các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng theo hình thức đối tác công tư theo Nghị Định 15 về đầu tư theo hình thức công tư trên thực tế đã có những vướng mắc gì khi thực hiện?
Trả lời:  Đất nước mà nguồn lực đầu tư công cho kết cấu hạ tầng đang ngày càng thu hẹp lại và không dồi dào như giai đoạn trước nữa thì việc triển khai theo PPP là hướng đi rất chuẩn. Tuy nhiên Nghị định 15 sau hơn 2 năm triển khai, tháng 11 năm ngoái Bộ kế hoạch và đầu tư đã tổng kết những vướng mắc khi thực hiện theo Nghị định. Thứ nhất đó là những vấn đề thủ tục nhất là các dự án có vốn đầu tư công của Nhà nước. Thủ tục chỗ thì thiếu, chỗ thì thừa. Như thủ tục đăng ký giấy chứng nhận đầu tư mà do nhân dân Tỉnh trực tiếp thực hiện chẳng hạn, bởi trong trường hợp này, UBND cấp Tỉnh cũng chính là bên ký kết hợp đồng với nhà đầu tư. Thứ 2 là thủ tục quyết toán, thủ tục ghi nhận chi phí trong một dự án, nếu chúng ta dựa vào dự án đầu tư công thì có phù hợp với hình thức đầu tư mới này hay không? Và khó khăn thứ 2 là có nhiều dự án nguồn thu không đủ và rất cần sự hỗ trợ của phần vốn Nhà nước thì hầu như chúng ta chưa tạo được nếp để chúng ta làm vì đây là thủ tục mới và chúng ta cũng chưa có nhiều nguồn lực dành cho vẫn nhiều hạn chế. Và trong nhiều dự án phần vốn góp của Nhà đầu tư tư nhân chỉ là 10-20%, và phần vốn chính đầu tư lại là phần vốn huy động, vốn vay ngân hang. Đây là những vướng mắc lớn trong thời gian thực hiện vừa qua.
Phóng viên hỏi: Vậy  theo bà những vướng mắc từ thực tế phát sinh khi thực hiện các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng theo hình thức PPP có nguyên nhân do đâu?
Trả lời: Trong báo cáo của Bộ kế hoạch và đầu tư cũng nhận định, nguyên nhân của vướng mắc đó là: Thứ nhất quy định của hình thức đầu tư này mới ở hình thức Nghị định, trong khi đó một số quy định lien quan như Quy định sử dụng vốn đầu tư công lại quy định ở cấp Luật. Quy định việc giám sát, quy định quản lý chi phí thì lại quy định ở Luật khác như Luật xâu dựng, hay nghị định thong tư của các Bộ như Bộ Tài Chính và các Bộ chuyên ngành, nó vẫn có độ khập khiễng và chúng tôi nhận định ở đây là do hệ thống pháp luật của chúng ta đang hướng vào 2 hướng đầu tư chính là kênh đầu tư công và kênh đầu tư tư nhân, nên ở đây là hình thức đầu tư công tư kết hợp, đối tác giữa khu vực công và khu vực tư nên chưa thực sự ăn khớp với nhau. Thứ 2 là việc dành được nguồn vốn đầu tư công trong các dự án này vẫn còn hạn chế. Một nguyên nhân nữa là  khâu chuẩn bị dự án chưa thực sự được chú trọng, khâu lựa chọn nhà đầu tư cũng chưa được các cấp các Ngành quan tâm triển khai để phát huy được tính cạnh tranh của thị trường.
Phóng viên hỏi: Vâng thưa Bà,hiện nay Bộ kế hoạch và đầu tư đã có những giải pháp gì để tháo gỡ những vướng mắc trong việc thực hiện các dự án đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng theo hình thức hợp tác công tư PPP?
Trả lời: Thứ nhất ở khâu thủ tục, lần này chúng tôi sẽ hướng đến việc hài hòa các thủ tục với những quy định hiện hành, cụ thể là các Luật. Bởi vì Nghị định 15 đang ở cấp Nghị định, nên chúng tôi sẽ hài hòa với các Luật lien quan như Luật đầu tư, Luật xây dựng, Luật đấu thầu và gần đây một Luật mới được ban hành và có mối liên hệ đặc biệt đối với hình thức PPP là Luật đấu thầu và sử dụng tài sản công.Thứ 2 là chúng tôi sẽ để riêng ra một chương về hình thức đầu tư PT bởi hình thức đầu tư này có nhiều điểm riêng, đặc trưng. Thứ 3 chúng tôi có kiến nghị, nhưng còn phải xin ý kiến Chính phủ, và ý kiến thẩm định của các thành viên CP về thủ tục cấp giấy chứng nhận đầu tư và thủ tục đăng ký đầu tư. Còn một số nội dung như thủ tục chuẩn bị đấu thầu, lựa chọn nhà đầu tư thì song song với sửa nghị định 15 này chúng tôi còn sửa nghị định 30 về lựa chọn nhà đầu tư nữa. thì chúng tôi hy vọng sẽ gỡ vướng thôi. Còn một số quy định cơ bản, cốt lõi thì chúng tôi nghĩ nếu thực hiện mà vướng quá, vướng với các quy định khác thì chúng tôi sẽ xử lý ở cấp Luật, và văn bản cấp Luật.
Phóng viên hỏi: Vậy theo bà, cần có những giải pháp nào để thu hút nguồn vốn đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng theo hình thức PPP? Đặcbiệt là nguồn vốn từ những nhà đầu tư nước ngoài?
Trả lời: Theo tinh thần thực hiện các dự án, hoạt động kinh tế, cụ thể là các hoạt động đầu tư theo PPP theo đúng quy luật thị trường theo đúng tinh thần nghị quyết Đại hội Đẳng và Nghị quyết TW5 thì những rủi ro nếu để nó xảy ra mới bắt đầu gỡ thì rất khó khả thi để triển khai thì nó phải thay đổi từ cách tiếp cận thực hiện dự án đến trực tiếp những người thực hiện dự án. Một trong những khuyến nghị của chúng tôi trong thời gian sắp tới là chú trọng vào khâu chuẩn bị dự án. Và ở đây còn có một yêu cầu nữa là khi Chính phủ ra đươck một cái khung về hợp đồng thì trong từng ngành, ví dụ như ngành Giao thong, ngành cấp thoát nước, ngành điện, ngành xử lý rác thì sẽ có những kịch bản xử lý rủi ro rất đặc biệt, rất cụ thể thì khi các nhà đầu tư nhìn vào họ sẽ thấy tự tin với cách làm của chúng ta. Còn một số rủi ro mà được các chuyên gia thường nhắc đến đó là cơ chế bảo lãnh như bảo lãnh doanh thu, bảo lãnh rủi ro, kể cả việc dành vốn bảo lãnh nhà nước tham gia dự án cũng là một cách để thực hiện dự án giữa nhà nước và nhà đầu tư thì cũng là nội dung mà Bộ kế hoạch và đầu tư cùng với các bộ ngành liên quan đang gấp rút để bàn bạc triển khai. Cụ thể cơ chế mà dành nguồn vốn Nhà nước cùng tham gia với nhà đầu tư vào giai đoạn xây dựng của dự án thì Cục quản lý đấu thầu của chúng tôi đang có những trao đổi rất mật thiết với các nhà tài trợ và cơ quan tư vấn như Jica , ADB. Hy vọng rằng sau những nghiên cứu đó chúng tôi có thể  có những phương án cụ thể để triển khai trong thời gian tới.
Phóng viên hỏi: Thưa Tiến sĩ Vũ Đình Ánh, thực tế hơn 10 năm triển khai đầu tư cơ sở hạ tầng theo hình thức PPP, ở nước ta hiện nay vẫn chưa có nhà đầu tư nước ngoài tham gia, nếu có tham gia chỉ là mua vốn góp cổ phần. Theo Ông là vì sao?
Trả lời: Ngoài khuôn khổ pháp lý mà họ lo ngại thì các nhà đầu tư họ quan tâm đến tính cam kết, bởi hợp tác công tư là hợp tác đối trọng giữu một bên là Nhà nước và một bên là doanh nghiệp tư nhân, nên cam kết đối với mỗi dự án trong suốt tiến trình thực hiện dự án đó là rất quan trọng. Vấn đề thứ 2 là trong quá trình đầu tư của chúng ta vẫn quản lý theo quy trình đầu tư công. Thứ 3 là các nhà đầu tư họ quan tâm đến mức độ rủi ro xảy ra trong suốt quá trình thực hiện dự án, hoàn thành dự án và đưa vào sử dụng khai thác. Do đó tôi cho rằng ngoài khuôn khổ pháp lý, đặc biệt là khuôn khổ pháp lý phải xử lý vấn đề đó thì cso lẽ chúng ta tập trung vào vấn đề thứ nhất đó là e ngại vấn đề cam kết, quy trình thủ tục và thứ 2 là làm sao giúp cho họ giảm thiểu rủi ro lien quan đến thực hiện dự án PPP. Có như vậy thì tôi hy vọng chúng ta mới thu hút được nhiều các nhà đầu tư nước ngoài, đặc biệt là các nhà đầu tư có năng lực về thực hiện dự án và năng lực về tài chính.
Phóng viên hỏi: Ông có đánh giá như thế nào về tỷ lệ lợi nhuận của các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng theo ở nước ta so với các nước khác trong khu vực như Malaysia, hay Philippin ?
Trả lời: Với tích cực của các nhà đầu tư, đặcbiệt là các nhà đầu tư trong nước trong thời gian vừa qua vào hình thức PPP, nổi bật nhất là hình thức BOT đối với cơ sở hạ tầng thì có thể nói tỷ suất lợi nhuận có thể đáp ứng được yêu cầu của các nhà đầu tư. Và nếu để so sánh tỷ suất lợi nhận này với các nước trong khu vực thì tôi nghĩ là tương đương. Tuy nhiên, do đầu tư cơ sở hạ tầng của chúng ta thời gian đầu tư dài, them vào đó lại có thời gian khai thác để hoàn vốn trước khi chuyển giao lại cho nhà nước thì trong đó cũng chứa đựng nhiều rủi ro khác nhau. Kể cả rủi ro về kinh tế, tài chính và kể cả rủi ro mang đến từ môi trường bên ngoài. Những yếu tố đó sẽ tác động đến tỷ suất lợi nhuận. Do đó, các nhà đầu tư khi lập phương án thì ngoài vấn đề tài chính, thì nó còn liên quan đến khả năng thực thi, thực hiện cũng như năng lực quản lý dự án đó. Và tôi cũng bổ sung them một góc độ từ tài chính ngân hàng đó là phải bổ sung một năng lực rất quan trọng là quản lý rủi ro khi triển khai dự án, hoàn thành dự án và đưa dự án vào khai thác.
Phóng viên hỏi: Vậy khi chưa có khung pháp lý đầy đủ khi thực hiện loại hình đầu tư theo hình thức công tư PPP, các doanh nghiệp hiện nay cần lưu ý gì thưa Tiến sĩ?
Trả lời: Cái đầu tiên mà họ phải quan tâm đó là họ phải luôn luôn có phương án đối phó với rủi ro có thể lien quan đến quá trình thực hiện dự án thậm chí là ngay khi dự án đã hoàn thành và đưa vào khai thác. Thứ 2 trong thời gian tới đây, cùng với việc hoàn thiện khung pháp lý, cùng với việc đẩy mạnh đầu tư cơ sở hạ tầng, và coi trọng hơn hình thức đầu tư PPP này thì rõ rang môi trường đầu tư sẽ được mở rộng hơn rất nhiều và đấy là cơ hội mới cho họ, và do đó họ cần phải chuẩn bị thật tốt các năng lực để sẵn sàng đáp ứng đối với yêu cầu thực hiện dự án PPP. Và một điểm cuối cùng tôi cho rằng rất quan trọng đối với các doanh nghiệp của Việt Nam đó chính là năng lực về tài chính để làm sao để tránh trường hợp như thời gian vừa qua là quá lệ thuộc vào nguồn vốn tín dụng.