Xây dựng chính sách, quy trình lập pháp và lập quy tại Canada

Trong thời gian làm việc tại Toronto, đoàn đã có buổi gặp Thứ trưởng Bộ Tổng Chưởng lý bang Ontario Patrick Monahan và trao đổi về mục tiêu, kỳ vọng của Đoàn nói riêng và những dự kiến hoàn thiện quy trình làm luật tại Việt Nam nói chung. Với kinh nghiệm quản lý và điều hành công tác xây dựng chính sách và pháp luật lâu năm tại Bộ Tổng Chưởng lý, Thứ trưởng Patrick Monahan đã chia sẻ: Để có một hệ thống pháp luật đủ tốt có thể đưa vào vận hành hiệu quả, hai nguyên tắc quan trọng nhất và không thể thiếu được trong quá trình lập pháp và lập quy chính là nguyên tắc bảo đảm tính độc lập và có căn cứ. Cơ quan xây dựng pháp luật cũng như từng cán bộ soạn thảo pháp luật phải được bảo đảm độc lập nhất định với Chính phủ để có thể đưa ra các ý kiến tham mưu một cách khách quan, khoa học, không chịu sự bất kỳ sự tác động chủ quan nào. Đồng thời, hoạt động lập pháp và lập quy cần phải được thực hiện trên cơ sở có căn cứ rõ ràng, từng chính sách pháp luật phải được nghiên cứu một cách khoa học, có sự tham gia, tham vấn và phản biện của đông đảo các đối tượng chịu sự tác động và giới chuyên môn. Trong thời gian qua, Bộ Tổng Chưởng lý Ontario đã đạt được nhiều thành công trong công tác xây dựng chính sách và xây dựng pháp luật chính là nhờ luôn duy trình và bảo đảm tốt hai nguyên tắc này.          

Làm việc với Cục Xây dựng chính sách và Cục Soạn thảo văn bản (Bộ Tổng Chưởng lý Ontario) và Bộ quản lý địa phương và nhà ở Ontario, đoàn đã được nghe giới thiệu về tổng quan hệ thống pháp luật của Canada; phân cấp thẩm quyền xây dựng pháp luật giữa chính quyền liên bang (federal), tỉnh (provincial) và địa phương (municipal); quy trình chi tiết về xây dựng chính sách và soạn thảo văn bản cấp chính quyền tỉnh và địa phương.

Theo Hiến pháp Canada, thẩm quyền lập pháp được phân chia giữa hai cấp chính quyền (chính quyền liên bang và chính quyền tỉnh). Thứ bậc pháp luật của Canada rất rõ ràng, cao nhất là Hiến pháp, sau đến các luật thành văn do Liên bang và Tỉnh ban hành, các văn bản dưới luật (by-law) được Chính quyền địa phương ban hành để thi hành các luật do Liên bang và Tỉnh ban hành. Thẩm quyền và việc ủy quyền lập pháp và lập quy đều được quy định trong Hiến pháp. Hệ thống luật của Ontario còn bao gồm các án lệ do các Tòa án ban hành. Tỉnh có thẩm quyền ban hành một số luật về lĩnh vực y tế, giáo dục, tài sản và sở hữu tài sản, các vấn đề về địa phương. Trên thực tế, có sự giao thoa giữa chính quyền liên bang và tỉnh. Chính quyền địa phương có thẩm quyền ban hành văn bản theo ủy quyền của chính quyền bang và được ban hành  các văn bản liên quan đến giao thông, trị an, giáo dục và các dịch vụ ở địa phương. 

Ở cấp tỉnh, cơ quan lập pháp được gọi là Hội đồng lập pháp, có trách nhiệm thông qua các dự án luật thuộc thẩm quyền ban hành của Tỉnh, cơ quan hành pháp (Nội các) có trách nhiệm đệ trình dự thảo chính sách để Hội đồng lập pháp xem xét, thông qua. Trong từng trường hợp cụ thể, các Bộ chuyên trách sẽ chịu trách nhiệm đề xuất chính sách để trình Nội các phê duyệt trước khi trình Hội đồng lập pháp xem xét thông qua. Ở mỗi Bộ, ví dụ Bộ Tổng Chưởng lý, thường có một bộ phận xây dựng chính sách giúp việc cho Bộ trưởng nghiên cứu, đề xuất các chính sách phù hợp để trình Nội các. Ngoài các Bộ, theo luật và trên thực tế, các đại biểu Hội đồng lập pháp (nghị sĩ) cũng có thẩm quyền đề xuất chính sách để Hội đồng lập pháp xem xét thông qua. Trên cơ sở Đề xuất chính sách đã được phê duyệt (kể cả chính sách do Nội các đề xuất hay do Nghị sĩ đề xuất), văn bản luật hay quy định cụ thể sẽ được một cơ quan duy nhất chuyên trách tiến hành soạn thảo. Ở Ontario, cơ quan soạn thảo luật chuyên trách này là Cục Soạn thảo văn bản pháp luật thuộc Bộ Tổng Chưởng lý Ontario.

Trong khi đoàn khảo sát do Thứ trưởng Đinh Trung Tụng dẫn đầu thăm Canada trong thời gian cuối năm 2013 tập trung tìm hiểu những vấn đề chung liên quan đến hệ thống pháp luật và quy trình lập pháp, đoàn khảo sát lần này đã tập trung nghiên cứu và tìm hiểu các các bước, các chi tiết cụ thể liên quan đến từng khâu trong quá trình xây dựng pháp luật như quy trình xây dựng chính sách, quy trình và các kỹ thuật soạn thảo văn bản và hợp nhất văn bản, quy trình thẩm tra, tham vấn ý kiến, phản biện xã hội, thảo luận tại Nội các, xem xét và thông qua tại Hội đồng lập pháp, vị trí của điều ước quốc tế trong hệ thống pháp luật, vai trò của chính quyền bang trong việc tham gia đàm phán và thực hiện các điều ước quốc tế. Đồng thời, đoàn đã nghiên cứu về vai trò của từng cơ quan trong từng quy trình, đặc biệt là vai trò của cơ quan đề xuất chính sách và cơ quan soạn thảo văn bản và mối quan hệ giữa các cơ quan này nhằm bảo đảm chất lượng, tính thống nhất, nhất quán và khả thi của từng văn bản pháp luật nói riêng và toàn bộ hệ thống pháp luật nói chung.

Những thông tin thu nhận được trong chuyến công tác này thực sự hữu ích. Đặc biệt, các thành viên đoàn đã xác định được tầm quan trọng và ý nghĩa của việc xây dựng chính sách trước khi bắt tay vào soạn thảo luật và quy định cụ thể, vai trò và chức năng của cơ quan soạn thảo luật chuyên trách, sự phân định rành mạch thẩm quyền lập pháp và lập quy giữa các cấp chính quyền từ trung ương tới địa phương. Những thông tin đoàn thu nhận được chắc chắn sẽ góp phần cung cấp thêm tư liệu để các cơ quan hữu quan Việt Nam tham khảo trong quá trình nghiên cứu, xây dựng Dự án Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Luật hợp nhất) và hoàn thiện quy trình xây dựng pháp luật nói chung trong thời gian tới.