Ngày 07/11/2008, Bộ Tư pháp tổ chức Hội thảo khoa học cấp Bộ với chủ đề: Bảo đảm sự thống nhất của pháp luật về đăng ký bất động sản. Đây là hoạt động quan trọng nhằm tiếp tục củng cố, hoàn thiện cơ sở lý luận - pháp lý cho việc nghiên cứu, xây dựng Dự án Luật Đăng ký bất động sản. Bài viết dưới đây là sự chia sẻ, trao đổi về một số suy nghĩ của chúng tôi liên quan đến mục tiêu thống nhất pháp luật về đăng ký bất động sản.
I. THỰC TRẠNG VỀ ĐĂNG KÝ BẤT ĐỘNG SẢN VÀ SỰ CẦN THIẾT PHẢI THỐNG NHẤT PHÁP LUẬT VỀ ĐĂNG KÝ BẤT ĐỘNG SẢN
1. Đánh giá về thực trạng đăng ký bất động sản
1.1. Về hệ thống pháp luật
a) Việc đăng ký bất động sản được quy định phân tán tại nhiều văn bản quy phạm pháp luật, dẫn đến tình trạng các quy định về đăng ký quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất lại tồn tại tách biệt với nhau. Hệ quả là việc hình thành các cơ quan quản lý, cơ quan đăng ký và trình tự, thủ tục đăng ký riêng biệt đối với từng loại bất động sản như đất (bao gồm đất ở không có nhà ở), nhà ở (có đất ở), công trình xây dựng.
Điều này dẫn đến những bất hợp lý và phiền hà khi triển khai trên thực tế các quy định pháp luật về đăng ký bất động sản. Ví dụ như trong trường hợp mua bán công trình xây dựng, trừ nhà ở và chuyển quyền sử dụng đối với thửa đất có công trình xây dựng đó, lúc đầu người dân phải lập một bộ hồ sơ đăng ký quyền sử dụng đất và đến Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất để đăng ký chuyển quyền sử dụng đất, sau đó lập tiếp một bộ hồ sơ cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và đến Uỷ ban nhân dân có thẩm quyền để đăng ký chuyển quyền sở hữu nhà ở cho người mua.
b) Pháp luật về đăng ký bất động sản chưa đồng bộ, còn thiếu một số quy định cần thiết về quy trình đăng ký, đăng ký quyền sở hữu rừng sản xuất là rừng trồng, quyền sử dụng hạn chế bất động sản liền kề theo thoả thuận và một số giao dịch khác về bất động sản đã được đề cập trong Luật Bảo vệ và phát triển rừng, Bộ luật dân sự năm 2005, nhưng chưa có quy định cụ thể về trình tự, thủ tục đăng ký. Ngoài ra, pháp luật về lĩnh vực nêu trên cũng còn một số quy định không phù hợp, cần được kịp thời sửa đổi, bổ sung.
1.2. Về công tác quản lý nhà nước đối với hoạt động đăng ký bất động sản:
Hiện nay, việc thực hiện chức năng này cũng bị phân tán do pháp luật quy định các Bộ có chức năng quản lý về đất đai, xây dựng, lâm nghiệp thực hiện quản lý việc đăng ký từng loại bất động sản tương ứng. Sự phân tán nêu trên dẫn đến trong nhiều trường hợp việc quản lý đăng ký bất động sản thiếu đồng bộ, thiếu sự phối hợp có hiệu quả và không tách bạch giữa quản lý về hiện trạng (ví dụ: quy hoạch, đo đạc, lập bản đồ địa chính, cấp phép…) với quản lý về tình trạng pháp lý của bất động sản (các quyền của chủ sở hữu, chủ sử dụng bất động sản và các biến động khi thực hiện các quyền này).
1.3. Về cơ quan đăng ký bất động sản
a) Tổ chức của hệ thống cơ quan đăng ký bất động sản có một số nét cơ bản sau đây:
- Tính không ổn định về tổ chức do những thay đổi thường xuyên về thẩm quyền đăng ký tại các văn bản quy phạm pháp luật hoặc do sự phân công của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh về chức năng, nhiệm vụ giúp Uỷ ban thực hiện công tác này. Thực trạng này dẫn đến hậu quả là việc quản lý hồ sơ không thống nhất, thông tin về bất động sản không tập trung, bị gián đoạn, Nhà nước tốn kém nhiều chi phí cho mỗi lần thay đổi về hệ thống cơ quan đăng ký bất động sản.
- Tính không thống nhất về thẩm quyền giữa các cơ quan đăng ký tại mỗi địa phương, cụ thể là:
+ Mô hình thứ nhất, tách bạch giữa cơ quan đăng ký, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và cơ quan đăng ký, cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở, công trình xây dựng.
+ Mô hình thứ hai, thống nhất chức năng đăng ký, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và đăng ký, cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở, công trình xây dựng vào một cơ quan, chủ yếu được thành lập tại các thành phố lớn hoặc khu vực (các đô thị) có mức độ tăng trưởng kinh tế cao, thị trường bất động sản sôi động (Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, thành phố Đà Nẵng).
- Sự phân tán về thẩm quyền đăng ký bất động sản
Hệ thống các cơ quan đăng ký quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và công trình xây dựng được tổ chức phân tán tại địa phương trên cơ sở phân cấp thẩm quyền đăng ký theo loại tài sản, theo chủ sử dụng đất, chủ sở hữu bất động sản và theo địa giới hành chính.
1.4. Về hiệu quả của hoạt động đăng ký bất động sản
Thị trường về bất động sản ngày càng phát triển, nhưng Nhà nước chưa kiểm soát được đầy đủ diễn biến của thị trường. Các giao dịch “ngầm” về bất động sản vẫn diễn ra và có tính phổ biến. Theo dự đoán của các chuyên gia về bất động sản, ở các khu vực đô thị, thị trường phi chính quy chi phối khoảng 70-80% các giao dịch về nhà, đất. Đối với đất đô thị (thuộc diện có nhiều giao dịch nhất), thì hiện nay theo thống kê của Bộ Tài nguyên và Môi trường mới đăng ký được khoảng 45%.
Tình trạng này phản ánh sự thiếu hiệu quả, thiếu tính khả thi của hệ thống pháp luật về đăng ký bất động sản; việc tổ chức thi hành các văn bản quy phạm pháp luật còn chậm, không đồng bộ; đội ngũ cán bộ làm công tác đăng ký còn thiếu và chưa được đào tạo, bồi dưỡng đầy đủ về chuyên môn, nghiệp vụ; ý thức chấp hành pháp luật của người dân chưa cao.
2. Sự cần thiết phải thống nhất pháp luật về đăng ký bất động sản
Thực trạng đăng ký bất động sản nêu trên phản ánh nhu cầu hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực đăng ký bất động sản nhằm mang lại các lợi ích thiết thực cho người dân thông qua việc đảm bảo quyền sở hữu tài sản là quyền cơ bản đã được Hiến pháp công nhận, đồng thời tạo điều kiện thuận lợi hơn cho các cơ quan quản lý, đăng ký bất động sản. Đặc biệt, trước yêu cầu ổn định và phát triển thị trường bất động sản ở nước ta, thì những cải cách trong lĩnh vực đăng ký bất động sản là hết sức cần thiết.
Trên cơ sở đó, chúng tôi cho rằng việc xây dựng Luật Đăng ký bất động sản là một bước đi quan trọng nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật về bất động sản ở nước ta theo hướng tiếp cận và đáp ứng các yêu cầu của nền kinh tế thị trường. Do đó, mục tiêu thống nhất pháp luật về đăng ký bất động sản có nội dung cơ bản sau đây:
Một là, góp phần hoàn thiện pháp luật về đăng ký bất động sản, bảo đảm sự đồng bộ, tính khả thi của các quy định có liên quan trong Bộ luật dân sự, Luật Đất đai, Luật Xây dựng, Luật Kinh doanh bất động sản, Luật Nhà ở. Từ đó, khắc phục các hạn chế trong các văn bản pháp luật hiện hành về đăng ký bất động sản và trong thực tế đăng ký bất động sản.
Hai là, tăng cường hiệu lực quản lý nhà nước đối với các bất động sản nhưng phải phù hợp với các điều kiện của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, qua đó tạo điều kiện cho thị trường bất động sản phát triển lành mạnh và ổn định.
Ba là, bảo đảm sự an toàn pháp lý cho các bên khi tham gia các giao dịch về bất động sản; góp phần bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của chủ sở hữu bất động sản và cá nhân, tổ chức có liên quan.
II. QUAN ĐIỂM VÀ PHƯƠNG HƯỚNG XÂY DỰNG LUẬT ĐĂNG KÝ BẤT ĐỘNG SẢN NHẰM THỰC HIỆN MỤC TIÊU THỐNG NHẤT PHÁP LUẬT VỀ ĐĂNG KÝ BẤT ĐỘNG SẢN
Bất động sản là một lĩnh vực khá nhạy cảm bởi ảnh hưởng sâu rộng của vấn đề tới đời sống chính trị, kinh tế và xã hội của đất nước. Do đó, trong thời gian qua, việc xây dựng Luật Đăng ký bất động sản đã nhận được sự quan tâm rất lớn từ mọi tầng lớp, đối tượng trong xã hội. Trong quá trình xây dựng Luật Đăng ký bất động sản đã có nhiều loại ý kiến khác nhau về quan điểm và phương hướng xây dựng đạo luật này, từ đó dẫn đến những đánh giá khác nhau về mức độ cần thiết của đạo luật này. Qua kết quả tổng hợp, nghiên cứu, chúng tôi thấy rằng những khác biệt đó chủ yếu phụ thuộc vào cách nhìn nhận về vai trò, phương thức tác động của Nhà nước và pháp luật đối với thị trường bất động sản.
1. Quan điểm xây dựng Luật Đăng ký bất động sản
1.1. Luật Đăng ký bất động sản cần cụ thể hoá triệt để chủ trương của Đảng nêu tại Nghị quyết số 08-NQ/TW ngày 5/2/2007 Hội nghị lần thứ tư của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá X về một số chủ trương, chính sách lớn để nền kinh tế phát triển nhanh và bền vững khi Việt Nam trở thành thành viên của tổ chức Thương mại thế giới, Nghị quyết số 21-NQ/TW ngày 31/01/2008 Hội nghị lần thứ sáu của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá X về tiếp tục hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, cụ thể là: “bảo đảm an toàn pháp lý cho các giao dịch về bất động sản, hoàn chỉnh các quy định về thế chấp đất đai" và “phát triển đồng bộ các dịch vụ tư vấn pháp luật, công chứng, thẩm định, đấu giá, đăng ký giao dịch...”, đồng thời nhằm thực hiện Nghị quyết số 07/2007/QH12 ngày 12/11/2007 của Quốc hội về kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội năm 2008.
1.2. Tinh thần cơ bản trong Dự án Luật Đăng ký bất động sản là phải đẩy mạnh cải cách hành chính, đảm bảo “một cửa, một giấy, một cơ quan đăng ký”, tạo thuận lợi cho người dân trong quá trình đăng ký và thực hiện quyền sở hữu, quyền sử dụng bất động sản. Theo đó, Luật Đăng ký bất động sản điều chỉnh việc đăng ký để xác lập, thay đổi, chấm dứt quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất của các tổ chức, cá nhân. Bản chất của quan điểm này là hình thành nên cơ sở pháp lý hạ tầng phù hợp với nền kinh tế thị trường, tách bạch các hoạt động quản lý mang tính hành chính nhà nước đối với bất động sản với các hoạt động hỗ trợ thị trường bất động sản.
2. Phương hướng xây dựng Luật Đăng ký bất động sản
2.1. Về phạm vi điều chỉnh
Dự thảo Luật cần điều chỉnh về đăng ký quyền sử dụng đất, quyền sở hữu công trình xây dựng, quyền sở hữu rừng sản xuất là rừng trồng và một số hợp đồng về bất động sản, nhằm khắc phục các hạn chế trong pháp luật hiện hành về đăng ký bất động sản. Do đó, Luật Đăng ký bất động sản phải là luật chung, điều chỉnh thống nhất về trình tự, thủ tục đăng ký các loại bất động sản, thống nhất mô hình quản lý và đăng ký bất động sản, đảm bảo chủ trương “một cơ quan quản lý, một cửa, một quy trình đăng ký và một giấy”.
2.2. Về cơ quan quản lý nhà nước và cơ quan đăng ký bất động sản
Với mục tiêu hỗ trợ và đáp ứng yêu cầu của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, thì mô hình cơ quan quản lý nhà nước trong lĩnh vực đăng ký bất động sản cần được đổi mới theo hướng tập trung, thống nhất vào một đầu mối ở cấp trung ương và địa phương, đồng thời, hình thành cơ quan đăng ký bất động sản theo hướng “một cửa”, tức là mọi quyền, giao dịch về bất động sản đếu được đăng ký và tìm hiểu thông tin tại một cơ quan nhà nước duy nhất.
2.3. Về giá trị pháp lý của việc đăng ký bất động sản
Dự thảo cần quy định giá trị pháp lý của việc đăng ký bất động sản theo hướng các quyền, các hợp đồng về bất động sản có giá trị pháp lý đối với người thứ ba kể từ thời điểm đăng ký. Qua đó, dự thảo đảm bảo tính thống nhất của các quy định pháp luật có liên quan về vấn đề này.
Hiện nay, người dân có thể có được thông tin về bất động sản từ nhiều nguồn khác nhau nhưng việc có được nguồn thông tin mang tính “chính thức” về bất động sản luôn là vấn đề bức xúc trong thời gian qua. Trong khi đó, về tình trạng pháp lý của bất động sản thì thông tin mang tính “chính thức” phải là thông tin khẳng định quyền sở hữu và các hạn chế về quyền sở hữu (nếu có) đối với bất động sản, có giá trị pháp lý trong tố tụng. Do đó, tính chất của loại thông tin này hoàn toàn khác với các thông tin được người dân tự đưa lên “sàn giao dịch” bất động sản. Để có được nguồn thông tin đó, bắt buộc phải thông qua một trình tự, thủ tục luật định - thủ tục đăng ký theo pháp luật về đăng ký bất động sản, đồng thời phải có sự khẳng định về giá trị pháp lý của thông tin. Từ đó, chúng ta mới có cơ sở để xây dựng cơ chế công bố rộng rãi, thuận tiện các thông tin đã qua kiểm chứng của cơ quan nhà nước. Tóm lại, “công khai hoá” thông tin về bất động sản tuy là mục tiêu của cơ chế đăng ký bất động sản nhưng xét về logic lại chỉ là khâu tiếp theo của hoạt động đăng ký bất động sản.
2.4. Về giấy chứng nhận đăng ký bất động sản
Thời gian qua, đây là vấn đề gây xôn xao, tranh luận rất nhiều. Sở dĩ như vậy bởi các loại giấy chứng nhận quyền đối với bất động sản (giấy đỏ, giấy hồng) từ trước tới nay luôn được coi như một nguồn thông tin đáng tin cậy để tìm hiểu thông tin về quyền đối với bất động sản. Thực tế này đặt ra hai câu hỏi:
Thứ nhất, các loại giấy chứng nhận có phải là nguồn thông tin duy nhất đáng tin cậy để xác định quyền đối với bất động sản hay không?
Thứ hai, trong điều kiện các giao dịch về bất động sản ngày cảng phổ biến thì cần có bao nhiêu loại giấy chứng nhận về quyền đối với bất động sản?
Đầu tiên, phải khẳng định rằng, các loại giấy đỏ, giấy hồng hiện nay không phải là nguồn thông tin duy nhất đáng tin cậy về quyền đối với bất động sản. Nguồn thông tin chính thức và có giá trị nhất chính là các thông tin được lưu giữ trong hệ thống sổ sách về bất động sản. Tuy nhiên, do thời gian qua, việc tiếp cận nguồn thông tin này rất khó khăn, tốn kém và không thuận tiện, nên vai trò của các loại giấy chứng nhận mới được đề cao quá mức cần thiết. Chính vì vậy, mục tiêu cơ bản của dự thảo Luật Đăng ký bất động sản không phải là xây dựng một phương án lý tưởng về Giấy chứng nhận mà là xây dựng cơ chế cung cấp thông tin về bất động sản thuận tiện, nhanh chóng với chi phí hợp lý cho mọi tổ chức, cá nhân có yêu cầu, đồng thời khẳng định giá trị pháp lý của văn bản có chứa nội dung thông tin được cung cấp (có thể là trích lục, trích sao sổ sách về bất động sản, hoặc văn bản cung cấp thông tin tổng hợp).
Tiếp theo là trong trường hợp cần phải có giấy chứng nhận quyền đối với bất động sản, thì một giấy, hai giấy hay nhiều hơn nữa mới phù hợp với yêu cầu của thị trường bất động sản? Nếu xây dựng Luật Đăng ký bất động sản theo loại quan điểm nêu trên thì cần một loại giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất là đủ. Trước tiên, cần phải xác định là loại giấy này được cấp cho từng bất động sản - với ý nghĩa là hàng hoá trên thị trường bất động sản. Trên cơ sở tính chất đặc thù của bất động sản là tính ổn định cao (xét cả về vị trí cũng như kết cấu), nên thông tin về đất cần phải được lấy làm cơ sở để cấp giấy chứng nhận. Khi đó, những ai có quyền liên quan đến bất động sản sẽ được ghi trên giấy chứng nhận này, ví dụ ai là người có quyền sử dụng đất, ai là người có quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất. Với quan điểm đó thì chỉ cần một loại giấy là đủ và loại giấy này có thể được cấp cho mọi chủ thể có quyền liên quan đến bất động sản, nếu họ có yêu cầu. Điều này sẽ góp phần khắc phục được các bất cập hiện nay do tồn tại nhiều loại giấy chứng nhận có nội dung tách biệt với nhau và tạo điều kiện thuận lợi cho người dân trong quá trình thực hiện quyền sử dụng, quyền sở hữu bất động sản của mình. Việc thiết kế giấy chứng nhận mang tính kỹ thuật và có thể đáp ứng được các tình huống đăng ký, kể cả trong trường hợp chủ sử dụng đất không đồng thời là chủ nhà.
3. Nhận xét
Mục tiêu thống nhất pháp luật về đăng ký bất động sản thông qua việc nghiên cứu, xây dựng Luật Đăng ký bất động sản có những ưu điểm sau đây:
a) Tạo thuận lợi tối đa cho người dân khi yêu cầu đăng ký và tìm hiểu thông tin về bất động sản thông qua việc cải cách triệt để về thủ tục hành chính, xây dựng quy trình đăng ký đảm bảo tính công khai, minh bạch, thuận tiện, đồng thời xoá bỏ các bất cập hiện nay như “nhiều cửa, nhiều thủ tục, nhiều giấy chứng nhận” và giải quyết theo hướng “một cửa, một thủ tục, một giấy”. Từ đó, góp phần đảm bảo quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất là những quyền cơ bản của dân đã được Hiến pháp công nhận và mang lại các lợi ích thiết thực cho người dân (giảm chi phí, tiết kiệm thời gian và an toàn hơn trong giao dịch về bất động sản);
b) Xây dựng dữ liệu thông tin tập trung về quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất; thực hiện công khai hoá các thông tin về bất động sản, đảm bảo cung cấp thông tin chính xác, đầy đủ và thuận tiện cho mọi cá nhân, tổ chức có nhu cầu tìm hiểu. Mục tiêu này chỉ có thể đạt được, nếu tập trung việc đăng ký bất động sản vào một đầu mối và có quy trình, thủ tục đăng ký thống nhất, các dữ liệu được chuẩn hoá.
c) Góp phần để cơ quan nhà nước quản lý tốt hơn thị trường bất động sản, lập lại trật tự quản lý các giao dịch về bất động sản, tránh tình trạng giao dịch ngầm, vì cơ quan nhà nước có được những thông tin quan trọng giúp cho việc hoạch định chính sách quản lý và phát triển thị trường bất động sản. Đồng thời, thông qua Luật Đăng ký bất động sản thực hiện đổi mới về quản lý nhà nước và cơ quan đăng ký theo các yêu cầu của cải cách hành chính.
d) Khắc phục tình trạng về đăng ký bất động sản còn phân tán, thiếu thống nhất và không đồng bộ và nhiều Luật cùng điều chỉnh về một vấn đề, nhằm đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền.
Tuy nhiên, việc xây dựng Luật Đăng ký bất động sản theo quan điểm nêu trên cần có những cải cách tương đối cơ bản trong hệ thống pháp luật về đăng ký bất động sản, do đó phải sửa đổi hoặc bãi bỏ một số quy định của Luật Đất đai, Luật Nhà ở về đăng ký quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở.
III. KẾT LUẬN
Trên thực tế, bất động sản là tài sản có giá trị lớn và tham gia giao dịch trên thị trường với mức độ ngày càng thường xuyên, liên tục. Khi tham gia vào giao dịch, các chủ thể không bao giờ phân biệt tách rời bất động sản thành đất và tài sản trên đất. Ở Việt Nam, mặc dù đất đai thuộc quyền sở hữu của Nhà nước nhưng người dân có quyền sử dụng đất với 9 quyền năng đã được Luật Đất đai quy định. Đây là cơ sở pháp lý quan trọng để đất đai có thể được lưu chuyển trên thị trường bất động sản như là một loại hàng hoá. Tuy nhiên, để thị trường bất động sản hoạt động hiệu quả, đòi hỏi thông tin (mang tính chính thức) về bất động sản phải được cung cấp đầy đủ, kịp thời, khách quan với thủ tục đăng ký, cung cấp thông tin đơn giản. Đây chính là chức năng cơ bản của hệ thống đăng ký bất động sản trong điều kiện nền kinh tế thị trường. Tại các quốc gia mà hệ thống đăng ký bất động sản đã được hình thành, tuy có những điểm khác biệt nhất định nhưng xét về chức năng thì hệ thống đăng ký bất động sản đều nhằm bảo vệ các giao dịch, tránh những xung đột có thể xảy ra trên thị trường bất động sản thông qua cơ chế đăng ký và cung cấp thông tin về bất động sản. Việc đăng ký bất động sản là hoạt động mang tính dịch vụ hành chính công. Về bản chất, đăng ký chủ yếu và trước tiên là phục vụ thị trường bất động sản. Nhà nước cung cấp thông tin về bất động sản cho các tổ chức, cá nhân khi tham gia giao dịch mà không tác động đến các giao dịch đó. Việc tác động của Nhà nước được thể hiện thông qua việc ban hành chính sách, pháp luật để các chủ thể thực hiện, mà không can thiệp trực tiếp vào các giao dịch trên thị trường thông qua các quyết định mang tính mệnh lệnh hành chính.
Theo chúng tôi, xét trên phương diện khoa học pháp lý, yêu cầu cải cách hành chính, cũng như tính ổn định lâu dài của hệ thống pháp luật về bất động sản thì ban hành Luật Đăng ký bất động sản là thực sự cần thiết nhằm thực hiện “sứ mệnh” quan trọng là: tạo sự tương thích, đồng bộ giữa hệ thống pháp luật với thực tế tồn tại, phát triển của thị trường bất động sản ở Việt Nam.
Hồ Quang Huy