Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 (Luật 2008) được Quốc hội Khoá XII, kỳ họp thứ ba thông qua ngày 03 tháng 6 năm 2008, với 12 Chương và 95 Điều, sẽ có hiệu lực thi hành vào ngày 01 tháng 01 năm 2009, ngoài việc kế thừa những quy định phù hợp của Luật 1996 và Luật sửa đổi, bổ sung 2002, Luật 2008 quy định nhiều vấn đề mới được đúc rút từ thực tiễn thi hành pháp luật và kinh nghiệm học hỏi từ các nước có nền lập pháp lâu đời mà một trong những nội dung mới được quan tâm là đánh giá tác động văn bản.
Đánh giá tác động văn bản (Regulatory Impact Assesment - viết tắt là RIA) được quy định tại các điều 23, 33, 59 và 61 Luật 2008, theo đó đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định phải có báo cáo đánh giá tác động sơ bộ của văn bản, cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản phải có trách nhiệm tổ chức đánh giá tác động của dự thảo văn bản, xây dựng báo cáo và đăng tải các tài liệu này trên Trang thông tin điện tử của Chính phủ hoặc của cơ quan chủ trì soạn thảo, báo cáo đánh giá tác động phải được lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Nội dung của báo cáo đánh giá tác động phải nêu rõ các vấn đề cần giải quyết và các giải pháp đối với từng vấn đề đó; chi phí, lợi ích của từng giải pháp; so sánh chi phí, lợi ích của các giải pháp. Thực hiện đánh giá tác động sẽ đem lại nhiều lợi ích thiết thực, bằng việc nghiên cứu sâu các hoạt động đi kèm với quá trình xây dựng chính sách và chính thức hoá các kết quả nghiên cứu bằng một bản báo cáo độc lập. Thực hiện Ria bảo đảm, sự thu hút tham gia của công chúng vào quá trình hoạch định chính sách. Quá trình thực hiện RIA giúp cơ quan soạn thảo có cái nhìn tổng thể, toàn diện về vấn đề sẽ được giải quyết trong văn bản, trong đó bao gồm những đánh giá mặt được và mặt hạn chế của các phương án đưa ra từ đó tham mưu cho cơ quan có thẩm quyền hướng giải quyết đúng và sát thực hơn. Về phía cơ quan ban hành, RIA chính là nguồn cung cấp thông tin đầy đủ, toàn diện về các phương án lựa chọn, không lựa chọn – làm cơ sở để các thành viên Chính phủ, đại biểu Quốc hội thảo luận, quyết định phương án giải quyết vấn đề một cách phù hợp, hiệu quả và kinh tế.
Dự thảo Nghị định quy định chi tiết và hướng dẫn thi thành một số điều của Luật 2008 đã phân chia thành 3 giai đoạn đánh giá tác động văn bản gồm đánh giá sơ bộ được thực hiện khi đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định; đánh giá tổng thể được thực hiện trong quá trình soạn thảo văn bản và giai đoạn đánh giá sau khi ban hành văn bản. Dự thảo cũng quy định các bước và tiêu chí đánh giá cho ba giai đoạn trên. Có thể nói rằng, đánh giá tác động văn bản với các bước và tiêu chí rõ ràng, phù hợp là một phương pháp rất hiệu quả đã được nhiều nước trên thế giới áp dụng như là một sự bảo đảm cho tính khả thi của văn bản QPPL. Việc đưa những quy định mới này vào Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật được coi là một sự nỗ lực và thành công của Ban soạn thảo. Tuy nhiên, do đây là vấn đề quá mới mẻ và với điều kiện chúng ta đang trong quá trình cải cách hành chính, cải cách tư pháp, hoàn thiện hệ thống pháp luật thì làm thế nào để quy định này khả thi hơn là điều nên quan tâm, đặc biệt đối với một số các yếu tố có khả năng ảnh hưởng đến chất lượng của đánh giá tác động:
Thứ nhất, đề cao vai trò pháp chế Bộ, ngành: Bộ, cơ quan ngang Bộ là cơ quan giúp Chính phủ chủ trì soạn thảo dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết do Chính phủ trình, có trách nhiệm tổ chức đánh giá tác động và xây dựng báo cáo đánh giá tác động của văn bản dự thảo. Pháp chế bộ ngành với vai trò là người “gác cổng” cho Bộ, ngành mình về mặt pháp lý, thực hiện công tác xây dựng pháp luật liên quan đến lĩnh vực hoạt động của Bộ, ngành mình. Do vậy, hơn ai hết pháp chế Bộ, ngành giữ vai trò cực kỳ quan trọng trong quá trình xây dựng, thực thi pháp luật trong đó bao gồm cả việc đánh giá tác động. Vì vậy, đề cao vai trò, trách nhiệm của pháp chế Bộ, ngành là một biện pháp bảo đảm về chất trong đánh giá tác động văn bản, đó cũng chính là sự bảo đảm về chất cho văn bản.
Thứ hai, về việc kiểm soát chất lượng đánh giá tác động văn bản, Dự thảo Nghị định đưa ra hai phương án về kiểm soát chất lượng đánh giá tác động của văn bản, hoặc là có cơ quan độc lập do Thủ tướng Chính phủ thành lập hoặc trực thuộc Văn phòng Chính phủ chịu trách nhiệm hoặc là giao Bộ Tư pháp, Bộ Nội vụ, Bộ Tài chính đều có tránh nhiệm. Tuy nhiên, có nên giao cho một cơ quan chuyên theo dõi, giám sát việc đánh giá tác động hay không và quy định như thế nào cho phù hợp với tình hình thực tiễn nên phải cân nhắc đến nhiều yếu tố để đảm bảo tính khả thi. Nếu thành lập một cơ quan độc lập thì cần phải tính toán đến nhiều yếu tố, trong đó nhân lực là yếu tố quan trọng nhất, nếu giao cho các Bộ nêu trên thì việc phân công trách nhiệm rõ ràng và cơ chế phối hợp là một vấn đề lớn cần giải quyết. Do vậy, thay vì cơ quan chuyên trách, có thể nên quy định theo hướng tăng cường và quy định trách nhiệm rõ ràng bằng các chế tài đối với cơ quan thực hiện đánh giá tác động để cơ quan này chịu trách nhiệm trực tiếp trước Chính phủ mà không nhất thiết phải được kiểm soát bởi một cơ quan khác, quy định như vậy không những nâng cao trách nhiệm cho cơ quan chủ trì soạn thào mà còn tạo sự minh bạch và tiết kiệm nhân lực, chi phí, thời gian trong quy trình này.
Thứ ba, tăng cường sự phối hợp chặt chẽ giữa cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ quan thẩm định và các cơ quan liên quan khác. Theo Dự thảo Nghị định, đánh giá tác động văn bản được thực hiện từ trước, trong và sau khi ban hành văn bản, mặc dù cơ quan chủ trì soạn thảo chịu trách nhiệm chính trong quá trình này. Tuy nhiên, do yêu cầu của đánh giá tác động gồm nhiều nội dung khác nhau trên các mặt kinh tế; xã hội và môi trường; hệ thống pháp luật; hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân; tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, cũng như quan hệ với các nước, tổ chức quốc tế. Chính vì vậy, nếu không có cơ chế phối hợp rõ ràng, chặt chẽ giữa các cơ quan liên quan thì cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ quan thẩm định sẽ khó khăn trong việc thực thi nhiệm vụ của mình. Tuy nhiên, để sự phối hợp này không chỉ là những con chữ, những lời nói thì phải gắn nó với quyền và nghĩa vụ cụ thể, có như vậy thì sự phối hợp mới đem lại hiệu quả.
Thứ tư, việc thực hiện đánh giá tác động trải qua nhiều bước với các tiêu chí khác nhau, tuy nhiên đây là một công việc hoàn toàn không đơn giản, mặc dù Dự thảo Nghị định đã chỉ rõ các bước và nội dung cần thực hiện, song để tiến hành từng bước như thế nào cho có hiệu quả thì đòi hỏi phải có kỹ năng và kinh nghiệm. Thực tiễn cũng đã chứng minh rằng dù các quy định có cụ thể, chi tiết bao nhiêu thì hiệu quả của nó chỉ được chứng minh khi đã được thực thi trên thực tế. Do vậy, việc đưa ra một lộ trình và chương trình tập huấn cụ thể, kịp thời cho những người thực hiện là thật sự cần thiết khi mà ngày có hiệu lực của Luật sắp đến gần.
Thứ năm, về vấn đề nhân lực, trước hết có thể khẳng định rằng đánh giá tác động văn bản là một quy trình khó và phức tạp, điều này xuất phát từ ý nghĩa quan trọng của nó đối với văn bản. Hiện nay, không ít các cơ quan phản ánh về tình trạng thiếu nhân lực và băn khoăn về việc liệu có đủ nhân lực để thực hiện quy trình mới này để không làm ảnh hưởng đến tiến độ xây dựng luật hay không, điều này là hoàn toàn có lý bởi với các yêu cầu phức tạp được đặt ra cho đánh giá tác động văn bản thì nhất thiết cần phải có sự chuẩn bị về nhân lực, cả về số lượng và chất lượng.
Trần Thị Tuý
Những nội dung cơ bản của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 - Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính