Thực hiện quy định của Luật ban hành văn bản QPPL và các Nghị định hướng dẫn thi hành, trong thời gian vừa qua, công tác rà soát văn bản QPPL được nhiều Bộ, ngành, địa phương chú trọng đẩy mạnh. Một trong những kết quả của công tác rà soát này là công bố danh mục các văn bản QPPL hết hiệu lực thi hành.
Xung quanh việc công bố danh mục văn bản QPPL hết hiệu lực còn có nhiều điều chưa thống nhất, chẳng hạn: Cách thức lập danh mục văn bản QPPL hết hiệu lực, trách nhiệm công bố danh mục những văn bản hết hiệu lực đó, hình thức và giá trị pháp lý của văn bản công bố như thế nào? …
Qua thực tiễn công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL, tôi xin đề cập một số vấn đề sau:
1. Lập danh mục văn bản QPPL hết hiệu lực thi hành
Việc lập danh mục văn bản QPPL hết hiệu lực là kết quả được xác định qua công tác rà soát văn bản QPPL, tập hợp lại những văn bản đã hết hiệu lực để công bố rộng rãi. Danh mục văn bản QPPL hết hiệu lực thi hành cần nêu rõ thời điểm và lý do hết hiệu lực, tạo thuận lợi trong việc tra cứu, áp dụng pháp luật. Lý do hết hiệu lực của văn bản QPPL được xác định theo các quy định trong các Luật Ban hành văn bản QPPL.
Theo quy định tại Điều 78, Luật ban hành văn bản QPPL và Điều 53, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND thì việc xác định văn bản QPPL hết hiệu lực thi hành căn cứ vào các trường hợp sau:
- Hết thời hạn có hiệu lực đã được quy định trong văn bản;
- Được thay thế bằng một văn bản mới của chính cơ quan đã ban hành văn bản đó;
- Bị hủy bỏ hoặc bãi bỏ bằng một văn bản của cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền;
- Riêng đối với văn bản QPPL của HĐND, UBND thì có thêm trường hợp văn bản hết hiệu lực thi hành khi không còn đối tượng điều chỉnh (khi xác định văn bản không còn đối tượng điều chỉnh thì kiến nghị cơ quan đã ban hành văn bản đó bãi bỏ, sau khi đã được bãi bỏ thì đưa vào danh mục văn bản hết hiệu lực thi hành);
Văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực thi hành thì văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành văn bản đó cũng hết hiệu lực.
2. Trách nhiệm công bố danh mục văn bản QPPL hết hiệu lực thi hành
Đối với các văn bản ở Trung ương: Khoản 3, Điều 15, Nghị định số 161/2005/NĐ-CP ngày 27/12/2005 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản QPPL và Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản QPPL (Nghị định số 161/2005/NĐ-CP) về trách nhiệm của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ trong việc rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL có nêu: “Ba năm một lần, tổ chức hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật thuộc ngành, lĩnh vực mình quản lý để lập danh mục các văn bản còn hiệu lực, hết hiệu lực thi hành, bị bãi bỏ, huỷ bỏ hoặc thay thế bởi văn bản khác; danh mục văn bản ban hành còn hiệu lực, nhưng trong đó có những quy định cần được sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ, huỷ bỏ; gửi đăng Công báo danh mục các văn bản còn hiệu lực thi hành, danh mục văn bản hết hiệu lực thi hành, bị bãi bỏ, huỷ bỏ hoặc thay thế bởi văn bản khác thuộc ngành, lĩnh vực mình quản lý”
Trên thực tế, việc công bố văn bản QPPL hết hiệu lực mới chỉ thực hiện với những văn bản do các Bộ, cơ quan ngang Bộ ban hành và đều do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ thực hiện công bố. Còn những văn bản do Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành thì chưa từng được công bố hết hiệu lực thi hành.
Đối với các văn bản ở địa phương: Khoản 6, Điều 12, Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 06/9/2005 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân (Nghị định số 91/2006/NĐ-CP) về trách nhiệm của Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp có nêu: “tổ chức đăng Công báo (đối với cấp tỉnh), niêm yết (đối với cấp huyện, cấp xã) danh mục văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân đã hết hiệu lực thi hành”. Như vậy, theo quy định của pháp luật thì việc công bố danh mục văn bản QPPL của cả HĐND và UBND ở địa phương đều do Chủ tịch UBND cùng cấp từng hiện.
Thời gian qua, việc công bố danh mục văn bản QPPL ở địa phương hết hiệu lực thi hành chưa có sự thống nhất, có địa phương thực hiện không đúng với quy định, cụ thể là: Văn bản QPPL của UBND hết hiệu lực thi hành có nơi do tập thể UBND ban hành quyết định công bố; văn bản QPPL của HĐND hết hiệu lực thi hành có nơi do chính HĐND ra nghị quyết công bố, có nơi do UBND ra quyết định công bố.
3. Hình thức và giá trị pháp lý của văn bản công bố
Phần lớn văn bản công bố danh mục văn bản QPPL hết hiệu lực được các Bộ, cơ quan ngang Bộ, địa phương ban hành bằng hình thức văn bản cá biệt. Tuy nhiên có nơi lại ban hành bằng hình thức văn bản QPPL. Việc chưa thống nhất về hình thức của văn bản công bố xuất phát từ sự nhầm lẫn về giá trị pháp lý của văn bản công bố. Bản chất việc công bố danh mục văn bản hết hiệu lực thi hành chỉ đơn giản là tập hợp lại những văn bản đã hết hiệu lực vì những lý do theo quy định của pháp luật (như đã nêu ở phần 1). Quyết định công bố danh mục nhằm tạo thuận lợi trong tra cứu, áp dụng văn bản chứ không phải để chấm dứt hiệu lực của văn bản mà văn bản đã hết hiệu lực từ trước rồi (nhiều ý kiến nhầm lẫn rằng, văn bản hết hiệu lực vì được công bố, thời điểm hết hiệu lực là từ thời điểm được công bố). Như vậy, văn bản công bố danh mục văn bản QPPL hết hiệu lực là một văn bản cá biệt chứ không hề chứa quy phạm và do đó, không phải là văn bản QPPL.
4. Những vấn đề cần có quy định cụ thể
Việc công bố danh mục văn bản QPPL hết hiệu lực thi hành hiện nay chưa được quy định đầy đủ. Luật Ban hành văn bản QPPL 2008 mới được Quốc hội ban hành và sẽ có hiệu lực từ ngày 01/01/2009 cũng chưa có quy định về vấn đề này. Do vậy, việc công bố danh mục văn bản QPPL hết hiệu lực thi hành cần được quy định chi tiết ở một văn bản khác. Đặc biệt, cần quy định cụ thể một số nội dung sau:
- Thời gian tối thiểu phải công bố danh mục: Hiện nay, văn bản do địa phương ban hành đã được quy định là định kỳ 06 tháng một lần phải được lập danh mục những văn bản hết hiệu lực thi hành để công bố (Khoản 5, Điều 12, Nghị định số 91/2006/NĐ-CP).
Đối với văn bản do các cơ quan ở Trung ương ban hành, theo quy định tại Khoản 3, Điều 15, Nghị định số 161/2005/NĐ-CP thì 03 năm một lần phải được hệ thống hóa, gửi đăng công báo danh mục văn bản hết hiệu lực thi hành. Quy định thời gian như vậy là quá dài đối với việc công bố danh mục văn bản QPPL hết hiệu lực thi hành, khi mà việc rà soát văn bản QPPL được tiến hành thường xuyên. Cần quy định lại là tối thiểu 03 năm phải tiến hành hệ thống hóa ít nhất một lần và tối thiểu 01 năm phải công bố ít nhất một lần danh mục văn bản hết hiệu lực thi hành.
- Trách nhiệm công bố danh mục: Để tạo sự thống nhất cũng như thuận lợi trong thực hiện, cần quy định trách nhiệm này gắn liền với cơ quan thực hiện rà soát văn bản. Theo đó ở Trung ương, cần quy định rõ Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ thực hiện công bố danh mục văn bản hết hiệu lực thi hành đối với các văn bản do mình ban hành hoặc thuộc lĩnh vực do cơ quan mình quản lý (các văn bản do cơ quan mình ban hành, liên tịch ban hành hoặc tham mưu cho Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành). Ở địa phương vẫn giữ quy định là Chủ tịch UBND công bố danh mục các văn bản QPPL của HĐND và của UBND hết hiệu lực thi hành.
Sắp tới, việc tổng rà soát văn bản QPPL sẽ được thực hiện trên phạm vi cả nước (Bộ Tư pháp đang được Chính phủ giao xây dựng Đề án Tổng rà soát hệ thống pháp luật). Thiết nghĩ, những vấn đề nêu trên cần sớm được làm rõ để tạo sự thống nhất và thuận lợi khi thực hiện việc công bố danh mục các văn bản QPPL hết hiệu lực thi hành./.
Lê Tuấn Phong – Cục Kiểm tra văn bản QPPL