Để hiểu được hoạt động rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật có ý nghĩa quan trọng như thế nào đối với cải cách hành chính nhà nước, trước hết, cần phải thống nhất khái nhiệm rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật là gì và mục tiêu của cải cách hành chính ở nước ta như thế nào?
Rà soát, hệ thống hoá là gì?
Điều 8 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 (được sửa đổi, bổ sung theo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2002) quy định: "Cơ quan Nhà nước trong phạm vi, quyền hạn của mình có trách nhiệm thường xuyên rà soát, định kỳ hệ thống hoá các văn bản quy phạm pháp luật; nếu phát hiện có quy định trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển của đất nước thì tự mình hoặc kiến nghị với cơ quan Nhà nước có thẩm quyền kịp thời sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành.
Cơ quan, tổ chức và công dân có quyền đề nghị với cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xem xét việc sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành văn bản quy phạm pháp luật".
Theo như quy định trên đây và xuất phát từ thực tiễn thi hành có thể hiểu: Rà soát văn bản quy phạm pháp luật là quá trình soát, xét lại các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành trong một thời gian nhất định, được tiến hành theo chuyên đề, lĩnh vực hay theo ngành luật, nhằm phát hiện những quy định, những văn bản pháp luật có mâu thuẫn, chồng chéo trái với quy định của văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn. Còn hệ thống hoá là bước tiếp theo tất yếu của quá trình đó. Hệ thống hoá có nhiệm vụ tập hợp, sắp xếp những văn bản quy phạm pháp luật riêng lẻ thành một hệ thống thống nhất, hài hoà về nội dung và hình thức theo yêu cầu sử dụng, lập ra và công bố danh mục các văn bản quy phạm pháp luật, trên cơ sở đó định kỳ xuất bản các tập hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật còn hiệu lực để áp dụng thống nhất trên phạm vi quốc gia hay trong từng địa phương.
Mục tiêu cải cách hành chính ở nước ta
Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VIII đã chỉ rõ: mục tiêu đặt ra cho cải cách hành chính là nhằm chuyển dần từ một nền hành chính trì trệ, nhiều tầng, nhiều nấc, thủ tục hành chính phức tạp, không thuận tiện cho người dân sang một nền hành chính gọn nhẹ, trong sạch, hiệu quả, phục vụ những nhu cầu của người dân và xã hội một cách tốt nhất. Cải cách hành chính thực hiện trên các mặt: cải cách thể chế hành chính mà trọng tâm là cải cách thủ tục hành chính; cải cách cơ cấu tổ chức và quy chế hoạt động của hệ thống hành chính; hoàn thiện chế độ công vụ và quy chế công chức nhà nước.
Như vậy, cải cách hành chính đặt ra ba mục tiêu chính có liên hệ với hoạt động rà soát, hệ thống hoá: một là, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành bảo đảm yêu cầu đơn giản, dễ tiếp cận, dễ hiểu, dễ thực hiện; hai là, cán bộ, công chức trong các cơ quan của bộ máy nhà nước gần với công dân, doanh nghiệp; ba là, các cơ quan trong bộ máy nhà nước có sự phân công trách nhiệm rõ ràng và hoạt động có hiệu lực, hiệu quả.
Hoạt động rà soát, hệ thống hoá có ý nghĩa quan trọng như thế nào đối với ba mục tiêu cải cách hành chính trên đây?
Trước hết, các cơ quan trong bộ máy nhà nước tổ chức và hoạt động trên cơ sở các văn bản quy phạm pháp luật nhưng các văn bản quy phạm pháp luật này lại do chính cơ quan có thẩm quyền ban hành. Vì thế, cải cách thể chế hành chính, cải cách cơ cấu tổ chức và quy chế hoạt động của cơ quan nhà nước hay hoàn thiện chế độ công vụ và quy chế công chức nhà nước đều phải bắt đầu từ việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật.
Ý nghĩa quan trọng của hoạt động rà soát, hệ thống hoá pháp luật là ở chỗ nó phục vụ trực tiếp cho việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Thật vậy, rà soát, hệ thống hoá là xem xét, đánh giá hệ thống văn bản quy phạm pháp luật do các chủ thể có thẩm quyền ban hành nhằm phát hiện những văn bản, quy phạm trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo, hoặc không còn phù hợp với thực tiễn; kịp thời sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ, huỷ bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành. Vì vậy, rà soát, hệ thống hoá có tác dụng tạo cơ sở cho sự đổi mới về chất một số văn bản pháp luật, làm cho các văn bản đó được cải tiến so với các quy định trước đó, đồng thời tạo ra sự thống nhất, hài hoà giữa các văn bản sẽ được ban hành với hệ thống pháp luật hiện hành.
Có được một hệ thống pháp luật về tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước và chế độ công chức, công vụ hoàn thiện cũng đồng nghĩa với việc các cơ quan, công chức nhà nước được phân công nhiệm vụ rõ ràng, cụ thể, bảo đảm tính khoa học sẽ là cơ sở để cho bộ máy nhà nước hoạt động ngày một hiệu lực và hiệu quả hơn.
Thứ hai, giúp cho các cơ quan thi hành pháp luật có điều kiện nắm bắt dễ dàng những quy định của hệ thống pháp luật hiện hành. Nhờ đó, quá trình áp dụng pháp luật của cơ quan, người có thẩm quyền được tiến hành nhanh chóng, chính xác hơn. Bên cạnh đó cũng giúp người dân, doanh nghiệp có điều kiện tiếp cận, hiểu biết pháp luật về các vấn đề mà họ quan tâm, làm cho những quy định của pháp luật đi vào cuộc sống, trở thành những hành vi thực tế, hợp pháp của chủ thể khi tham gia quan hệ pháp luật. Điều này làm cho cán bộ, công chức gần với người dân và doanh nghiệp hơn.
Thứ ba, góp phần tạo ra một hệ thống pháp luật minh bạch và những tiền đề pháp lý hoàn chỉnh để giúp cho Việt Nam sớm hội nhập với khu vực và quốc tế.
Nhận thấy rõ ý nghĩa quan trọng của công tác rà soát, hệ thống hoá đối với việc cải cách hành chính, ngày 09/01/2008, Chính phủ đã ra Nghị quyết số 02/2008/NĐ-CP giao cho Bộ Tư pháp chủ trì, phối hợp với các bộ, ngành liên quan và các cơ quan của Quốc hội xây dựng Đề án Tổng rà soát hệ thống pháp luật Việt Nam, báo cáo Chính phủ trình Quốc hội cho ý kiến triển khai trong các năm 2009 – 2010. Thực hiện Nghị quyết này, Bộ trưởng Bộ Tư pháp đã ban hành Quyết định số 285/QĐ-BTP ngày 17/3/2008 kèm theo Quyết định này là Kế hoạch xây dựng Đề án tổng rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật giai đoạn 1976 – 2008.
Về cơ bản, hai hoạt động tổng rà soát và rà soát thường xuyên văn bản pháp luật có nhiều điểm chung, nhưng khác nhau về đối tượng, phạm vi, mục tiêu, nguyên tắc, kết quả và lộ trình thực hiện
Tổng rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật hướng tới nhiều mục tiêu nhưng mục tiêu bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp; tính thống nhất, đồng bộ; tính khả thi và yêu cầu công khai, minh bạch, dễ tiếp cận, dễ hiểu, dễ thực hiện của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật là mục tiêu liên quan trực tiếp đến tiến trình cải cách hành chính. Cụ thể, khi đã có một hệ thống văn bản quy phạm pháp luật đáp ứng yêu cầu về tính hợp hiến, hợp pháp; tính thống nhất, đồng bộ; tính khả thi và yêu cầu công khai, minh bạch, dễ tiếp cận, dễ hiểu, dễ thực hiện thì không còn tình trạng văn bản cấp dưới trái với văn bản của cấp trên; các văn bản trong hệ thống pháp luật mâu thuẫn, chồng chéo nhau; không còn tồn tại những quy định mập mờ khó hiểu, khó áp dụng và khó thực hiện cho cả công dân, doanh nghiệp và cơ quan nhà nước.
Ngoài mục tiêu, kết quả của Tổng rà soát, hệ thống hoá cũng có ý nghĩa quan trọng đối với tiến trình cải cách hành chính. Kết quả của tổng rà soát, hệ thống hoá là đưa ra các danh mục: danh mục các văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan có thẩm quyền ban hành đến thời điểm rà soát; danh mục các văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực thi hành, có nêu rõ lý do, thời điểm hết hiệu lực; danh mục các văn bản quy phạm pháp luật còn hiệu lực thi hành; danh mục văn bản quy phạm pháp luật cần ban hành mới; danh mục văn bản quy phạm pháp luật cần sửa đổi, bổ sung; danh mục văn bản quy phạm pháp luật cần bãi bỏ, huỷ bỏ và đình chỉ thi hành. Với các loại danh mục này, người dân và doanh nghiệp sẽ trở lên thuận lợi hơn trong quá trình tìm hiểu pháp luật, dễ dàng biết được những văn bản pháp luật nào còn hay đã hết hiệu lực và phải thực hiện theo văn bản, quy định nào, điều đó sẽ tránh được những thủ tục rườm rà, không cần thiết, tiết kiệm thời gian và tiền bạc mỗi khi có việc liên quan đến pháp luật; đối với cơ quan ban hành văn bản, sẽ có cái nhìn tổng thể về hệ thống văn bản hiện hành, nhờ đó mà biết được cần phải ban hành văn bản nào để điều chỉnh các quan hệ xã hội đang diễn ra mà theo yêu cầu phải có sự điều chỉnh của pháp luật; đối với cơ quan, người có thẩm quyền áp dụng pháp luật sẽ tránh được tình trạng áp dụng pháp luật nhưng không dám chắc việc áp dụng văn bản đó có đúng không và cơ hội để cơ quan áp dụng pháp luật gây sách nhiễu, phiền hà cho công dân, doanh nghiệp khi giải quyết công việc cũng sẽ giảm bớt. Vì thế, cán bộ, công chức trong cơ quan nhà nước sẽ có nhiều thời gian hơn để tập trung vào những công việc khác, góp phần xây dựng bộ máy nhà nước hoạt động có hiệu lực, hiệu quả và ngày một hiện đại hơn.
Nguyễn Đình Thơ