I. NÊN NHẬN THỨC VỀ CHÍNH SÁCH TRONG ĐỀ NGHỊ XÂY DỰNG LUẬT, PHÁP LỆNH NHƯ THẾ NÀO?
Thuật ngữ “chính sách” xuất hiện khá nhiều trong các văn kiện của Đảng, trong các văn bản pháp luật của Nhà nước ta. Ví dụ, khoản 4 Điều 5 Hiến pháp năm 2013 quy định “Nhà nước thực hiện chính sách phát triển toàn diện và tạo điều kiện để các dân tộc thiểu số phát huy nội lực, cùng phát triển với đất nước.” Điều 26 Hiến pháp năm 2013 quy định “Nhà nước có chính sách bảo đảm quyền và cơ hội bình đẳng giới”. Điều 58 Hiến pháp năm 2013 quy định “Nhà nước ... có chính sách ưu tiên chăm sóc sức khỏe cho đồng bào dân tộc thiểu số”. Điều 59 Hiến pháp năm 2013 quy định “Nhà nước ... thực hiện chính sách ưu đãi đối với người có công với nước”. “Nhà nước có chính sách phát triển nhà ở”. Điều 61 Hiến pháp năm 2013 quy định “Nhà nước ... thực hiện chính sách học bổng, học phí hợp lý.” Điều 70 Hiến pháp năm 2013 quy định “Quốc hội...quyết định ... chính sách, nhiệm vụ cơ bản phát triển kinh tế-xã hội của đất nước; ... Quyết định chính sách cơ bản về tài chính, tiền tệ quốc gia...Quyết định chính sách dân tộc, chính sách tôn giáo của Nhà nước...Quyết định chính sách cơ bản về đối ngoại...” Điều 96 Hiến pháp năm 2013 quy định “Chính phủ...đề xuất, xây dựng chính sách trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định hoặc quyết định theo thẩm quyền để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn quy định tại Điều này”. Điều 98 Hiến pháp năm 2013 quy định “Thủ tướng Chính phủ... lãnh đạo việc xây dựng chính sách và tổ chức thi hành pháp luật”. Theo thống kê của chúng tôi, Hiến pháp có tới 20 lần sử dụng thuật ngữ “chính sách”. Trong nhiều trường hợp, “chính sách” hàm ý một sự đối xử ưu đãi của nhà nước đối với một nhóm tổ chức, cá nhân nhất định.
Trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, thuật ngữ “chính sách” cũng xuất hiện tới hơn 100 lần. Tuy nhiên, ngay chính trong luật này, ở các ngữ cảnh khác nhau, thuật ngữ này cũng có nội hàm không hoàn toàn giống nhau. Chẳng hạn, ngay trong khoản 2 Điều 32 và khoản 1 Điều 34, thuật ngữ “chính sách” được sử dụng nhưng hàm ý có sự khác biệt. Trên thực tế, ở đây, các nhà làm luật đã gắng phân biệt giữa “chính sách của Nhà nước” (với tư cách là một căn cứ để lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh nêu ở khoản 2 Điều 32) với “chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh”. Trong bài viết này, chúng tôi chỉ xin gắng giải mã bước đầu cụm từ “chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh” nên được hiểu theo hướng nào cho phù hợp.
Có lẽ là một điều tiếc khi cho tới nay, chưa có văn bản quy phạm pháp luật nào định nghĩa rõ thế nào là chính sách, làm cho trong thực tế, nhận thức thế nào là một “chính sách” chưa hoàn toàn thống nhất. Tham khảo giới khoa học về chính sách công, những người chuyên nghiên cứu về cách thức nhà nước xây dựng và tổ chức thực thi chính sách ở trong và ngoài nước có thể đưa cho chúng ta một số gợi ý quan trọng. Điều đầu tiên chúng ta có thể nhận thấy là có khá nhiều định nghĩa khác nhau về “chính sách” (hay chính sách công). Chẳng hạn, có định nghĩa cho rằng, chính sách được hiểu một cách chung nhất là “chủ trương và các biện pháp của một Đảng phái, một Chính phủ trong các lĩnh vực của đời sống chính trị - xã hội”. Theo học giả Vũ Cao Đàm “chính sách là tập hợp biện pháp được thể chế hóa mà một chủ thể quyền lực hoặc chủ thể quản lý đưa ra, trong đó tạo sự ưu đãi một hoặc một số nhóm xã hội, kích thích vào động cơ hoạt động, định hướng hoạt động của họ nhằm thực hiện một mục tiêu ưu tiên nào đó trong chiến lược phát triển của một hệ thống xã hội”. Chính sách ở tầm khái quát nhất chính là công cụ để Đảng chính trị và chính quyền thể hiện thái độ của mình trong việc giải quyết các vấn đề của đất nước, của thực tiễn đời sống cộng đồng. Chính sách, vì thế, là một trong những công cụ giao tiếp/tương tác quan trọng giữa Nhà nước và Đảng cầm quyền với xã hội. Hoạch định chính sách và thực thi chính sách là một trong những phương thức tồn tại cơ bản của Nhà nước và Đảng cầm quyền, thông qua đó, những “áp lực/đòi hỏi/vấn đề” của xã hội được bộc lộ, ghi nhận, đáp ứng và giải quyết. Những quan niệm vừa nêu về chính sách có phần khá tương đồng với quan niệm về “chính sách công” (public policy) mà khoa học về chính sách công (policy studies) ở nhiều quốc gia phát triển đang sử dụng. Dưới đây là một số định nghĩa về “chính sách” (hay chuẩn xác hơn về mặt học thuật phải gọi là “chính sách công”) được một số học giả khá nổi tiếng trong lĩnh vực này sử dụng:
- Chính sách là mối quan hệ giữa các cơ quan trong chính quyền với môi trường bên ngoài của chúng.
- Chính sách là bất cứ thứ gì mà chính quyền chọn lựa làm hoặc không làm.
- Chính sách là chuỗi hành động hoặc không hành động một cách có chủ đích được một chủ thể (công quyền) hoặc nhóm chủ thể (công quyền) tiến hành để giải quyết một vấn đề hoặc một sự quan ngại.
- Chính sách là những gì mà các quan chức chính quyền chọn lựa làm hoặc không làm để ứng phó với các vấn đề chung của cộng đồng (public problem). Vấn đề chung của cộng đồng (public problem) là điều kiện mà công chúng nói chung coi là không thể chấp nhận được và vì thế đòi hỏi phải có sự can thiệp.
- Chính sách là những hành động, những mục tiêu, và những tuyên bố của chính quyền về những vấn đề cụ thể, những bước mà họ thực hiện hoặc họ đã không thực hiện và sự lý giải của họ về những điều đã xảy ra hoặc đã không xảy ra.
Nhiều học giả ở các nước phát triển cho rằng một chính sách (của nhà nước) có 5 đặc điểm cơ bản là: (1) tính có mục đích; (2) được ban hành bởi chủ thể công quyền; (3) đó có thể là chuỗi hành động; (4) được sinh ra để giải quyết một hoặc một nhóm vấn đề nhất định; (5) được bảo đảm thực hiện bởi sức mạnh cưỡng chế của nhà nước.
Trên cơ sở các quan niệm trên, chúng ta đều thấy, có 3 thành tố mà trong định nghĩa về chính sách hay được các học giả, nhà nghiên cứu đề cập tới là: (1) vấn đề cần giải quyết; (2) mức độ giải quyết vấn đề (hay còn gọi là mục tiêu của chính sách hay mục tiêu chính sách); (3) các phương án hành động cụ thể của nhà nước/chính quyền cần thực hiện (với nguồn lực về tổ chức bộ máy, con người, nguồn kinh phí kèm theo) để giải quyết vấn đề.
Điều khá thú vị là, tinh thần nội dung tại Điều 35 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật về chính sách cũng khá tương đồng với quan niệm kể trên. Cụ thể, khoản 2 Điều 35 của đạo luật này nêu rõ khi đánh giá tác động đối với từng chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh là phải nêu rõ được: (1) vấn đề cần giải quyết; (2) mục tiêu của chính sách; (3) giải pháp để thực hiện chính sách. Bởi vậy, tuy chưa đưa ra một định nghĩa về “chính sách” trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh nhưng có thể thấy, các nhà làm luật đã nêu bật được 3 thành tố cần phải có của một chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh đó là: (1) vấn đề mà chính sách cần giải quyết; (2) mục tiêu của chính sách; và (3) giải pháp giải quyết vấn đề (hay giải pháp để thực hiện chính sách). Chính vì thế, chúng tôi cho rằng, khi xây dựng một định nghĩa về “chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh” nói riêng hay “chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật nói chung”, cần phải bám sát vào quan niệm đã nêu trong Điều 35 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Với tinh thần ấy, chúng tôi đưa ra quan niệm: chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật chính là định hướng hành động mà Nhà nước lựa chọn làm hay không làm với tính toán và chủ đích rõ ràng để giải quyết một vấn đề cụ thể thuộc phạm vi thẩm quyền giải quyết của mình. Chính sách ấy phải có đầy đủ 3 thành tố cơ bản: (1) vấn đề thực tế cần giải quyết; (2) mức độ giải quyết vấn đề (hay còn gọi là mục tiêu chính sách); (3) các giải pháp cần thực hiện để giải quyết vấn đề.
Thông thường, trong một đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật có thể có nhiều chính sách. Các chính sách này thường có mối liên hệ chặt chẽ với nhau. Bản thân các chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật có thể có mối liên hệ mật thiết với các chính sách hiện hành (đã được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành trước đó, nhất là các văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn). Chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh nói riêng và trong đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật khác phải bảo đảm sự tuân thủ đường lối, chủ trương của Đảng, phù hợp với Hiến pháp và phù hợp với các cam kết quốc tế mà Việt Nam đã tham gia.
Với cách quan niệm kể trên, chúng ta có thể trả lời được câu hỏi rất quan trọng: Chính sách khởi nguồn từ đâu? Chính sách, suy cho cùng, khởi nguồn từ cuộc sống, từ thực tiễn cuộc sống. Nói chính xác hơn, chính sách khởi đầu từ “vấn đề của cuộc sống”, vấn đề của thực tiễn. Nếu thực tiễn quản lý không phát sinh vấn đề, nhà nước cũng không cần có phản ứng chính sách. Nói một cách học thuật thì chính sách của nhà nước chính là sự bổ khuyết cho những thiếu hụt trong cơ chế tự điều chỉnh của xã hội. Chính vì xã hội không có khả năng tự điều chỉnh hoặc nếu để xã hội tự điều chỉnh thì kết quả có thể là tình trạng bất công, tình trạng quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của tổ chức, cá nhân bị xâm phạm nên nhà nước phải vào cuộc để khắc phục. Bởi vậy, trong bối cảnh phát triển kinh tế thị trường, không phải ngẫu nhiên mà khi xác định các vấn đề chính sách cần giải quyết (những vấn đề mà nhà nước phải giải quyết), người ta thường nhấn mạnh tới những trục trặc của cơ chế thị trường (khi vận hành phi hiệu quả vì các hành vi lạm dụng quyền lực thị trường, cạnh tranh không lành mạnh; thông tin bất cân xứng; phân phối thu nhập quá mức; ô nhiễm môi trường; không cung cấp đủ các loại hàng hóa, dịch vụ công cần thiết như: trật tự trị an, an ninh, an toàn cá nhân, trật tự pháp luật, cơ sở hạ tầng v.v.). Chính sách nhiều khi được sinh ra cũng nhằm mục đích khắc phục những “trục trặc” trong bản thân sự vận hành của bộ máy nhà nước, nhằm kiểm soát quyền lực, phòng, chống các biểu hiện tha hóa quyền lực, bảo đảm nhà nước thực sự của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân như chủ trương của Đảng và Hiến pháp đã ghi nhận một cách nhất quán.
Bởi vậy, khi xã hội đang vận hành tốt, không có lý do phát sinh chính sách mới. Mọi chính sách được đưa ra, về nguyên tắc, phải hướng tới việc làm cho xã hội tốt hơn lên: tức là như Việt Nam là thực hiện mục tiêu “dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh”. Trực diện hơn, trong giai đoạn tới đây là thực hiện những mục tiêu hoặc định hướng mang tính chiến lược do Đảng hoạch định, chẳng hạn, đó là “phát huy sức mạnh toàn dân tộc và dân chủ xã hội chủ nghĩa, đẩy mạnh toàn diện, đồng bộ công cuộc đổi mới; bảo đảm ổn định kinh tế vĩ mô, phát triển kinh tế nhanh, bền vững, xây dựng nền tảng để sớm đưa nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại. Nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân. Bảo vệ vững chắc độc lập, chủ quyền, thống nhất, toàn vẹn lãnh thổ của Tổ quốc, bảo vệ Đảng, Nhà nước, nhân dân và chế độ xã hội chủ nghĩa. Giữ gìn hòa bình, ổn định để phát triển đất nước. Nâng cao vị thế và uy tín của Việt Nam trong khu vực và trên thế giới”.
Tóm lại, chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh chính là những định hướng hành động mà Nhà nước lựa chọn với tính toán và chủ đích rõ ràng để giải quyết một vấn đề cụ thể thuộc phạm vi thẩm quyền giải quyết của mình và những định hướng hành động ấy dự kiến được hóa thân vào trong luật, pháp lệnh khi được ban hành.
II. QUY TRÌNH XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH TRONG LẬP ĐỀ NGHỊ XÂY DỰNG LUẬT, PHÁP LỆNH
Một trong những điểm mới căn bản trong quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 là sự xuất hiện của quy trình xây dựng chính sách gắn với việc lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Quy trình này, thực chất, được lồng ghép vào quy trình lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh.
Từ thực tiễn xây dựng chính sách của các nước, các nhà khoa học thuộc lĩnh vực chính sách công đã cho rằng, mỗi chính sách đều có vòng đời của mình. Vòng đời đó gồm những công đoạn cơ bản như: xây dựng chính sách, tổ chức thực thi chính sách và đánh giá chính sách. Trong mỗi công đoạn lại có những bước đi cụ thể. Chẳng hạn, riêng việc xây dựng một chính sách, bao giờ cũng gồm những bước đi cụ thể như: (1) nhận diện vấn đề chính sách, (2) xác định nguyên nhân vấn đề chính sách, (3) xây dựng phương án giải quyết vấn đề, (4) đánh giá tác động của từng phương án chính sách (với các tiêu chí đánh giá cụ thể), (5) tham vấn các đối tượng có liên quan (nhất là đối tượng chấp hành chính sách và đối tượng chịu trách nhiệm tổ chức thực thi chính sách) và (6) quyết định chọn lựa phương án chính sách. Ngoài ra, để giúp cho cơ quan có thẩm quyền phê duyệt, thông qua chính sách, thông thường trong quy trình xây dựng chính sách còn có bước “thẩm định chính sách” (mà thực chất là thẩm định đề xuất chính sách).
Các quy định về quy trình xây dựng chính sách trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, về cơ bản, cũng được thiết kế theo lối tư duy này. Luật chỉ khá rõ ai (chủ thể nào) phải thực hiện những công việc gì, trong thời hạn bao lâu để một chính sách (thể hiện trong đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật) có thể ra đời.
Theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, quy trình xây dựng chính sách lồng ghép trong hoạt động lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng đối với 3 nhóm văn bản quy phạm pháp luật là: (1) Luật, Pháp lệnh, (2) nghị định thuộc trường hợp quy định tại Khoản 2 và Khoản 3 Điều 19; (3) Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh.
1. Quy trình xây dựng chính sách khi lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh
Theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, có 9 loại chủ thể có quyền trình dự án luật (bao gồm 8 loại chủ thể quy định tại Điều 32 và một loại chủ thể nữa là đại biểu Quốc hội quy định tại Điều 33). Về cơ bản, cách thức lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh do 9 loại chủ thể này tiến hành đều bao gồm những bước quan trọng như: (1) tổng kết thực tiễn (có thể kèm theo các hoạt động nghiên cứu khoa học) để nhận diện vấn đề thực tiễn, (2) xác định nguyên nhân của vấn đề và xây dựng phương án giải quyết vấn đề (để hình thành sơ thảo chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh), (3) tiến hành đánh giá tác động, (4) tiến hành công việc tham vấn các chủ thể có liên quan và (5) quyết định chính thức đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh để trình Quốc hội đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Tuy nhiên, đi vào chi tiết, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 chia ra 3 quy trình xây dựng chính sách (hay là 3 quy trình lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh) tương ứng với 3 nhóm chủ thể: (1) Chính phủ; (2) Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước, Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và người đứng đầu cơ quan trung ương của tổ chức thành viên của Mặt trận; (3) Đại biểu Quốc hội.
1.1. Quy trình xây dựng chính sách trong trường hợp Chính phủ là chủ thể trình đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh
Do thực tế, hầu hết các dự án luật, pháp lệnh ở Việt Nam đều bắt nguồn từ việc thực hiện quyền trình dự án luật, pháp lệnh của Chính phủ nên các hoạt động liên quan tới việc đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh từ phía Chính phủ cũng được Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định tương đối chi tiết quy trình, cách thức tiến hành.
Có thể xem việc lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh (do Chính phủ trình) được hợp thành bởi các bước cơ bản sau:
Bước 1. Chuẩn bị lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh:
Để chuẩn bị cho việc lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh do Chính phủ trình, bộ quản lý ngành (tự mình hoặc theo phân công của Thủ tướng Chính phủ) phải thực hiện rất nhiều công việc quan trọng, nhằm thu thập, chuẩn bị bằng chứng thực tiễn và các lập luận cần thiết để chứng minh cho đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của mình là cần thiết, có căn cứ. Theo quy định tại Khoản 1 Điều 34 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, trước khi lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, Bộ quản lý ngành (theo chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ) phải tiến hành hoặc yêu cầu cơ quan, tổ chức có thẩm quyền tiến hành 4 loại hoạt động sau đây:
Thứ nhất, tổng kết việc thi hành pháp luật có liên quan đến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh;
Thứ hai, tổ chức nghiên cứu khoa học về các vấn đề liên quan để hỗ trợ cho việc lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; nghiên cứu thông tin, tư liệu, điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có liên quan đến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Trong trường hợp cần thiết, yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan cung cấp tài liệu, thông tin liên quan đến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh;
Thứ ba, xây dựng nội dung của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; đánh giá tác động của chính sách;
Thứ tư, dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc thi hành luật, pháp lệnh sau khi được Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua.
Trong các hoạt động kể trên, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định khá chi tiết yêu cầu đối với hoạt động đánh giá tác động của chính sách. Cụ thể, Điều 35 của đạo luật này quy định như sau:
“1. Cơ quan... có trách nhiệm tiến hành đánh giá tác động của từng chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. ...Trong quá trình soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, xem xét, cho ý kiến về dự án luật, pháp lệnh, nếu có chính sách mới được đề xuất thì cơ quan đề xuất chính sách đó có trách nhiệm đánh giá tác động của chính sách.
2. Nội dung đánh giá tác động của từng chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải nêu rõ: vấn đề cần giải quyết; mục tiêu của chính sách; giải pháp để thực hiện chính sách; tác động tích cực, tiêu cực của chính sách; chi phí, lợi ích của các giải pháp; so sánh chi phí, lợi ích của các giải pháp; lựa chọn giải pháp của cơ quan, tổ chức và lý do của việc lựa chọn; đánh, giá tác động thủ tục hành chính; tác động về giới (nếu có).
3. Cơ quan... khi đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh có trách nhiệm nghiên cứu, soạn thảo dự thảo báo cáo đánh giá tác động; lấy ý kiến góp ý, phản biện dự thảo báo cáo; tiếp thu, chỉnh lý dự thảo báo cáo.”
Bước 2: Lấy ý kiến đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh:
Theo quy định tại Khoản 3 và Khoản 4 Điều 34 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, Bộ quản lý ngành khi lập đề nghị xây dựng Luật, Pháp lệnh phải tổ chức lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan về đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; tổng hợp, nghiên cứu, giải trình, tiếp thu các ý kiến góp ý. Theo quy định tại Điều 36 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, việc lấy ý kiến đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh được quy định như sau: Cơ quan lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh có trách nhiệm:
a) Đăng tải báo cáo tổng kết, báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh trên ...Cổng thông tin điện tử của Chính phủ đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của Chính phủ, Cổng thông tin điện tử của cơ quan... có đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Thời gian đăng tải ít nhất là 30 ngày;
b) Lấy ý kiến Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp và cơ quan, tổ chức có liên quan, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của chính sách và giải pháp thực hiện chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Trong trường hợp cần thiết, tổ chức họp để lấy ý kiến về những chính sách cơ bản trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh;
c) Tổng hợp, nghiên cứu, giải trình, tiếp thu các ý kiến góp ý; đăng tải báo cáo giải trình, tiếp thu trên Cổng thông tin điện tử quy định tại khoản này.
Bước 3. Chuẩn bị hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh để gửi Bộ Tư pháp thẩm định:
Hồ sơ này phải gồm những hạng mục tài liệu cụ thể như sau: (1) Tờ trình đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, trong đó phải nêu rõ: sự cần thiết ban hành luật, pháp lệnh; mục đích, quan điểm xây dựng luật, pháp lệnh; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của luật, pháp lệnh; mục tiêu, nội dung của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, các giải pháp để thực hiện chính sách đã được lựa chọn và lý do của việc lựa chọn; dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc thi hành luật, pháp lệnh sau khi được Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua; thời gian dự kiến trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua dự án luật, pháp lệnh; (2) Báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; (3) Báo cáo tổng kết việc thi hành pháp luật hoặc đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; (4) Bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến của Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp và ý kiến của các cơ quan, tổ chức khác; bản chụp ý kiến góp ý; (5) Đề cương dự thảo luật, pháp lệnh.
Bước 4. Thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh:
Theo quy định tại Điều 39 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, “Bộ Tư pháp chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao và các cơ quan, tổ chức có liên quan thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh trước khi trình Chính phủ trong thời hạn 20 ngày kể từ ngày nhận đủ hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh.” Nội dung thẩm định tập trung vào các vấn đề sau đây:
a) Sự cần thiết ban hành luật, pháp lệnh; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của luật, pháp lệnh;
b) Sự phù hợp của nội dung chính sách với đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước;
c) Tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của chính sách với hệ thống pháp luật và tính khả thi, tính dự báo của nội dung chính sách, các giải pháp và điều kiện bảo đảm thực hiện chính sách dự kiến trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh;
d) Tính tương thích của nội dung chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản với điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên;
đ) Sự cần thiết, tính hợp lý, chi phí tuân thủ thủ tục hành chính của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nếu chính sách liên quan đến thủ tục hành chính; việc lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nếu chính sách liên quan đến vấn đề bình đẳng giới;
e) Việc tuân thủ trình tự, thủ tục lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh.
Báo cáo thẩm định phải thể hiện rõ ý kiến của Bộ Tư pháp về nội dung thẩm định và ý kiến của Bộ Tư pháp về việc đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh đủ điều kiện hoặc chưa đủ điều kiện trình Chính phủ. Báo cáo thẩm định phải được gửi đến bộ, cơ quan ngang bộ đã lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh chậm nhất là 10 ngày kể từ ngày kết thúc thẩm định.
Bước 5: Trình Chính phủ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh:
Cơ quan lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh có trách nhiệm nghiên cứu, giải trình, tiếp thu ý kiến, thẩm định để chỉnh lý, hoàn thiện đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và đồng thời gửi đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh đã được chỉnh lý kèm theo báo cáo giải trình, tiếp thu cho Bộ Tư pháp khi trình Chính phủ.
Theo quy định tại Điều 40 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, Bộ, cơ quan ngang bộ lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh có trách nhiệm trình Chính phủ hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh chậm nhất là 20 ngày trước ngày tổ chức phiên họp của Chính phủ.
Hồ sơ trình Chính phủ bao gồm các loại tài liệu (5 loại) tương tự như hồ sơ gửi Bộ Tư pháp thẩm định, cùng (1) báo cáo thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, (2) báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định, và (3) các tài liệu khác (nếu có).
Bước 6: Chính phủ xem xét, thông qua đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh:
Theo quy định tại Điều 41 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, Chính phủ tổ chức phiên họp để xem xét các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh theo trình tự sau đây:
(1) Đại diện bộ, cơ quan ngang bộ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh trình bày Tờ trình đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh;
(2) Đại diện Bộ Tư pháp trình bày Báo cáo thẩm định;
(3) Đại diện cơ quan, tổ chức tham dự phiên họp phát biểu ý kiến;
(4) Chính phủ thảo luận và biểu quyết thông qua chính sách trong từng đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Chính sách được thông qua khi có quá nửa tổng số các thành viên Chính phủ biểu quyết tán thành;
(5) Chính phủ ra nghị quyết về đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh với các chính sách đã được thông qua.
Bước 7: Chỉnh lý và gửi hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh:
Theo quy định tại Điều 42 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, “Bộ, cơ quan ngang bộ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh chủ trì, phối hợp với các cơ quan có liên quan hoàn thiện hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh trên cơ sở nghị quyết của Chính phủ và gửi Bộ Tư pháp để lập đề nghị của Chính phủ về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh.”
Bước 8: Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh được đưa vào đề nghị của Chính phủ về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh:
Trên cơ sở các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh đã được Chính phủ xem xét, thông qua, Bộ Tư pháp có trách nhiệm giúp Chính phủ lập “đề nghị về chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh”. Chính phủ xem xét, thảo luận đề nghị về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh theo trình tự sau đây:
a) Đại diện Bộ Tư pháp trình bày dự thảo đề nghị về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh;
b) Đại diện cơ quan, tổ chức được mời tham dự phiên họp phát biểu ý kiến;
c) Chính phủ thảo luận;
d) Chính phủ biểu quyết thông qua đề nghị về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Đề nghị của Chính phủ về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh được thông qua khi có quá nửa tổng số thành viên Chính phủ biểu quyết tán thành.
1.2. Quy trình xây dựng chính sách trong trường hợp đại biểu Quốc hội là chủ thể trình đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh
Trường hợp Đại biểu Quốc hội là chủ thể trình đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, những công việc thuộc về bước 1 và 2 trong quy trình vừa nêu cũng được thực hiện. Tuy nhiên, các bước từ 3 đến 8 sẽ không có. Thay vào đó, quy trình xây dựng chính sách trong trường hợp đại biểu Quốc hội là chủ thể trình đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh lại được bổ sung một số công đoạn. Cụ thể, khi đại biểu Quốc hội lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, các đại biểu này cần thực hiện những bước cơ bản sau:
Bước 1. Chuẩn bị lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh:
Để chuẩn bị cho việc lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh do đại biểu Quốc hội trình, đại biểu Quốc hội (với sự hỗ trợ của Văn phòng Quốc hội) phải thực hiện rất nhiều công việc quan trọng, nhằm thu thập, chuẩn bị bằng chứng thực tiễn và các lập luận cần thiết để chứng minh cho đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của mình là cần thiết, có căn cứ. Theo quy định tại Khoản 1 Điều 34 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, trước khi lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, đại biểu Quốc hội tiến hành hoặc yêu cầu cơ quan, tổ chức có thẩm quyền tiến hành các hoạt động sau đây:
Thứ nhất, tổng kết việc thi hành pháp luật có liên quan đến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh;
Thứ hai, tổ chức nghiên cứu khoa học về các vấn đề liên quan để hỗ trợ cho việc lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; nghiên cứu thông tin, tư liệu, điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có liên quan đến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Trong trường hợp cần thiết, yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan cung cấp tài liệu, thông tin liên quan đến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh;
Thứ ba, xây dựng nội dung của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; đánh giá tác động của chính sách;
Thứ tư, dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc thi hành luật, pháp lệnh sau khi được Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua.
Trong các hoạt động kể trên, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định khá chi tiết yêu cầu đối với hoạt động đánh giá tác động của chính sách. Cụ thể, Điều 35 của đạo luật này quy định như sau:
“1. ... Đại biểu Quốc hội tự mình hoặc yêu cầu cơ quan có thẩm quyền tiến hành đánh giá tác động của từng chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh....Trong quá trình soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, xem xét, cho ý kiến về dự án luật, pháp lệnh, nếu có chính sách mới được đề xuất thì cơ quan đề xuất chính sách đó có trách nhiệm đánh giá tác động của chính sách.
2. Nội dung đánh giá tác động của từng chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải nêu rõ: vấn đề cần giải quyết; mục tiêu của chính sách; giải pháp để thực hiện chính sách; tác động tích cực, tiêu cực của chính sách; chi phí, lợi ích của các giải pháp; so sánh chi phí, lợi ích của các giải pháp; lựa chọn giải pháp của cơ quan, tổ chức và lý do của việc lựa chọn; đánh, giá tác động thủ tục hành chính; tác động về giới (nếu có).
3. ... Đại biểu Quốc hội khi đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh có trách nhiệm nghiên cứu, soạn thảo dự thảo báo cáo đánh giá tác động; lấy ý kiến góp ý, phản biện dự thảo báo cáo; tiếp thu, chỉnh lý dự thảo báo cáo.”
Bước 2: Lấy ý kiến đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh:
Theo quy định tại Điều 36 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, việc lấy ý kiến đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh được quy định như sau: đại biểu Quốc hội lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh có trách nhiệm:
a) Đăng tải báo cáo tổng kết, báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh trên Cổng thông tin điện tử của Quốc hội đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của ...đại biểu Quốc hội. Thời gian đăng tải ít nhất là 30 ngày;
b) Lấy ý kiến Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp và cơ quan, tổ chức có liên quan, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của chính sách và giải pháp thực hiện chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Trong trường hợp cần thiết, tổ chức họp để lấy ý kiến về những chính sách cơ bản trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh;
c) Tổng hợp, nghiên cứu, giải trình, tiếp thu các ý kiến góp ý; đăng tải báo cáo giải trình, tiếp thu trên Cổng thông tin điện tử quy định tại khoản này.
Bước 3. Chuẩn bị hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh để gửi Chính phủ cho ý kiến:
Hồ sơ này phải gồm những hạng mục tài liệu cụ thể như sau: (1) Tờ trình đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, trong đó phải nêu rõ: sự cần thiết ban hành luật, pháp lệnh; mục đích, quan điểm xây dựng luật, pháp lệnh; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của luật, pháp lệnh; mục tiêu, nội dung của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, các giải pháp để thực hiện chính sách đã được lựa chọn và lý do của việc lựa chọn; dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc thi hành luật, pháp lệnh sau khi được Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua; thời gian dự kiến trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua dự án luật, pháp lệnh; (2) Báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; (3) Báo cáo tổng kết việc thi hành pháp luật hoặc đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; (4) Bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến của Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp và ý kiến của các cơ quan, tổ chức khác; bản chụp ý kiến góp ý; (5) Đề cương dự thảo luật, pháp lệnh.
Bước 4: Lấy ý kiến của Chính phủ
Theo quy định tại Khoản 4 Điều 34 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội thì đại biểu Quốc hội đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh (trước khi trình Ủy ban thường vụ Quốc hội) có trách nhiệm lấy ý kiến của Chính phủ và nghiên cứu, tiếp thu ý kiến của Chính phủ.
Việc cho ý kiến đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của Đại biểu Quốc hội được quy định tại Điều 44 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 như sau: Đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của Đại biểu Quốc hội thì trước khi trình Ủy ban thường vụ Quốc hội, đại biểu Quốc hội gửi hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh quy định tại Điều 37 của Luật này để Chính phủ cho ý kiến. Chính phủ có trách nhiệm xem xét, trả lời bằng văn bản trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày nhận được hồ sơ đề nghị, văn bản kiến nghị.
Việc chuẩn bị ý kiến của Chính phủ sẽ do Bộ Tư pháp chủ trì, phối hợp với các bộ, cơ quan ngang bộ có liên quan thực hiện để Chính phủ thảo luận. Chính phủ xem xét, thảo luận về đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của Đại biểu Quốc hội theo trình tự sau đây: a) Đại diện Bộ Tư pháp trình bày dự thảo ý kiến của Chính phủ; b) Đại diện cơ quan, tổ chức được mời tham dự phiên họp phát biểu ý kiến; c) Chính phủ thảo luận; d) Thủ tướng Chính phủ kết luận.
Bộ Tư pháp có trách nhiệm chỉnh lý dự thảo ý kiến của Chính phủ trên cơ sở kết luận của Thủ tướng Chính phủ, trình Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định.
Bước 5: Trình Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, quyết định đưa vào dự kiến chương trình xây dựng Luật, pháp lệnh. Để đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội được đưa vào chương trình xây dựng Luật, pháp lệnh của năm kế tiếp, thì các công việc lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của Đại biểu Quốc hội nêu từ bước 1 tới bước 4 phải được hoàn tất và được gửi cho Ủy ban thường vụ Quốc hội trước ngày 1/3 của năm nay.
1.3. Quy trình xây dựng chính sách trong trường hợp các cơ quan, tổ chức khác (không phải là Chính phủ và đại biểu Quốc hội) là chủ thể trình đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh
Trường hợp các cơ quan, tổ chức khác là chủ thể lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, những công việc thuộc về bước 1 và 2 trong quy trình vừa nêu cũng được thực hiện. Tuy nhiên, các bước còn lại có sự khác biệt nhất định. Cụ thể, khi cơ quan, tổ chức khác là chủ thể lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, các cơ quan, tổ chức này cần thực hiện những bước cơ bản sau:
Bước 1. Chuẩn bị lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh:
Để chuẩn bị cho việc lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh do cơ quan, tổ chức không phải là Chính phủ trình, cơ quan, tổ chức này phải thực hiện rất nhiều công việc quan trọng, nhằm thu thập, chuẩn bị bằng chứng thực tiễn và các lập luận cần thiết để chứng minh cho đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của mình là cần thiết, có căn cứ. Theo quy định tại Khoản 1 Điều 34 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, trước khi lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, cơ quan, tổ chức lập đề nghị tiến hành hoặc yêu cầu cơ quan, tổ chức có thẩm quyền tiến hành các hoạt động sau đây:
Thứ nhất, tổng kết việc thi hành pháp luật có liên quan đến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh;
Thứ hai, tổ chức nghiên cứu khoa học về các vấn đề liên quan để hỗ trợ cho việc lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; nghiên cứu thông tin, tư liệu, điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có liên quan đến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Trong trường hợp cần thiết, yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan cung cấp tài liệu, thông tin liên quan đến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh;
Thứ ba, xây dựng nội dung của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; đánh giá tác động của chính sách;
Thứ tư, dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc thi hành luật, pháp lệnh sau khi được Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua.
Trong các hoạt động kể trên, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định khá chi tiết yêu cầu đối với hoạt động đánh giá tác động của chính sách. Cụ thể, Điều 35 của đạo luật này quy định như sau:
“1. Cơ quan, tổ chức có trách nhiệm tiến hành đánh giá tác động của từng chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh....Trong quá trình soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, xem xét, cho ý kiến về dự án luật, pháp lệnh, nếu có chính sách mới được đề xuất thì cơ quan đề xuất chính sách đó có trách nhiệm đánh giá tác động của chính sách.
2. Nội dung đánh giá tác động của từng chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải nêu rõ: vấn đề cần giải quyết; mục tiêu của chính sách; giải pháp để thực hiện chính sách; tác động tích cực, tiêu cực của chính sách; chi phí, lợi ích của các giải pháp; so sánh chi phí, lợi ích của các giải pháp; lựa chọn giải pháp của cơ quan, tổ chức và lý do của việc lựa chọn; đánh, giá tác động thủ tục hành chính; tác động về giới (nếu có).
3. Cơ quan, tổ chức... khi đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh có trách nhiệm nghiên cứu, soạn thảo dự thảo báo cáo đánh giá tác động; lấy ý kiến góp ý, phản biện dự thảo báo cáo; tiếp thu, chỉnh lý dự thảo báo cáo.”
Bước 2: Lấy ý kiến đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh:
Theo quy định tại Điều 36 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, việc lấy ý kiến đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh được quy định như sau: cơ quan, tổ chức lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh có trách nhiệm:
a) Đăng tải báo cáo tổng kết, báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh trên Cổng thông tin điện tử của Quốc hội đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội... Cổng thông tin điện tử của cơ quan, tổ chức có đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Thời gian đăng tải ít nhất là 30 ngày;
b) Lấy ý kiến Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp và cơ quan, tổ chức có liên quan, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của chính sách và giải pháp thực hiện chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Trong trường hợp cần thiết, tổ chức họp để lấy ý kiến về những chính sách cơ bản trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh;
c) Tổng hợp, nghiên cứu, giải trình, tiếp thu các ý kiến góp ý; đăng tải báo cáo giải trình, tiếp thu trên Cổng thông tin điện tử quy định tại khoản này.
Bước 3. Chuẩn bị hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh để gửi Chính phủ cho ý kiến:
Hồ sơ này phải gồm những hạng mục tài liệu cụ thể như sau: (1) Tờ trình đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, trong đó phải nêu rõ: sự cần thiết ban hành luật, pháp lệnh; mục đích, quan điểm xây dựng luật, pháp lệnh; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của luật, pháp lệnh; mục tiêu, nội dung của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, các giải pháp để thực hiện chính sách đã được lựa chọn và lý do của việc lựa chọn; dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc thi hành luật, pháp lệnh sau khi được Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua; thời gian dự kiến trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua dự án luật, pháp lệnh; (2) Báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; (3) Báo cáo tổng kết việc thi hành pháp luật hoặc đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; (4) Bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến của Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp và ý kiến của các cơ quan, tổ chức khác; bản chụp ý kiến góp ý; (5) Đề cương dự thảo luật, pháp lệnh.
Bước 4: Lấy ý kiến của Chính phủ:
Theo quy định tại Khoản 4 Điều 34 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của cơ quan, tổ chức (không phải là Chính phủ) đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh (trước khi trình Ủy ban thường vụ Quốc hội) thì cơ quan, tổ chức này có trách nhiệm lấy ý kiến của Chính phủ và nghiên cứu, tiếp thu ý kiến của Chính phủ.
Việc cho ý kiến đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh này được quy định tại Điều 44 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 như sau: Đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của cơ quan, tổ chức (không phải Chính phủ) thì trước khi trình Ủy ban thường vụ Quốc hội, cơ quan, tổ chức này gửi hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh quy định tại Điều 37 của Luật này để Chính phủ cho ý kiến. Chính phủ có trách nhiệm xem xét, trả lời bằng văn bản trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày nhận được hồ sơ đề nghị, văn bản kiến nghị.
Việc chuẩn bị ý kiến của Chính phủ sẽ do Bộ Tư pháp chủ trì, phối hợp với các bộ, cơ quan ngang bộ có liên quan thực hiện để Chính phủ thảo luận. Chính phủ xem xét, thảo luận về đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của Đại biểu Quốc hội theo trình tự sau đây: a) Đại diện Bộ Tư pháp trình bày dự thảo ý kiến của Chính phủ; b) Đại diện cơ quan, tổ chức được mời tham dự phiên họp phát biểu ý kiến; c) Chính phủ thảo luận; d) Thủ tướng Chính phủ kết luận.
Bộ Tư pháp có trách nhiệm chỉnh lý dự thảo ý kiến của Chính phủ trên cơ sở kết luận của Thủ tướng Chính phủ, trình Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định.
Bước 5: Trình Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, quyết định đưa vào dự kiến chương trình xây dựng Luật, pháp lệnh:
Để đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của cơ quan, tổ chức (không phải là Chính phủ) được đưa vào chương trình xây dựng Luật, pháp lệnh của năm kế tiếp, thì các công việc lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của Đại biểu Quốc hội nêu từ bước 1 tới bước 4 phải được hoàn tất và được gửi cho Ủy ban thường vụ Quốc hội trước ngày 1/3 của năm nay.
Tuy nhiên, theo quy định tại Điều 45, tùy từng loại chủ thể khác nhau mà việc quyết định trình Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, quyết định đưa vào dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh (để sau đó Quốc hội quyết định) cũng có một số điểm khác biệt nhỏ. Cụ thể:
- Theo quy định tại Khoản 3 Điều 45 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và cơ quan trung ương của tổ chức thành viên của Mặt trận tổ chức phiên họp để xem xét, thông qua đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh theo trình tự sau đây: a) Đại diện cơ quan, đơn vị được phân công lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh trình bày tờ trình đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; b) Đại diện Chính phủ phát biểu ý kiến về đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; c) Đại diện cơ quan, tổ chức khác tham dự phiên họp phát biểu ý kiến; d) Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và cơ quan trung ương của tổ chức thành viên của Mặt trận thảo luận và biểu quyết thông qua chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Chính sách được thông qua khi có quá nửa tổng số thành viên Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và cơ quan trung ương của tổ chức thành viên của Mặt trận biểu quyết tán thành.
- Theo quy định tại Khoản 4 Điều 45 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, Chủ tịch nước, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước xem xét, thông qua đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh theo trình tự sau đây: a) Cơ quan, đơn vị được phân công lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh báo cáo Chủ tịch nước, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước về đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; b) Chủ tịch nước, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước xem xét, quyết định việc trình đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh.
III. NHỮNG LƯU Ý QUAN TRỌNG KHI THỰC HIỆN CÁC QUY ĐỊNH VỀ QUY TRÌNH XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH TRONG ĐỀ NGHỊ XÂY DỰNG LUẬT, PHÁP LỆNH KHI TRIỂN KHAI LUẬT BAN HÀNH VBQPPL NĂM 2015
Chúng tôi cho rằng, để thực hiện đúng và đầy đủ nội dung, tinh thần các quy định về quy trình xây dựng chính sách trong Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, những cán bộ tham mưu chính sách, tham mưu xây dựng pháp luật ở các bộ, ngành cần đặc biệt lưu ý những điểm quan trọng sau:
Thứ nhất, cần đổi mới tư duy xây dựng pháp luật: Nếu như trước đây, cách xây dựng luật, pháp lệnh của chúng ta rất đề cao việc xây dựng luật, pháp lệnh theo chương trình, kế hoạch thì theo tinh thần quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 phải đặc biệt coi trọng yêu cầu xây dựng luật, pháp lệnh vì nhu cầu của cuộc sống. Điều này cũng có nghĩa rằng, thăm dò nhu cầu của thực tiễn cuộc sống, tiên lượng nhu cầu của thực tiễn cuộc sống, thu thập chất liệu, thông tin từ thực tiễn cuộc sống, là nền tảng để xác định nhu cầu xây dựng pháp luật. Nếu trước đây, có thể có chỗ này, chỗ kia có cơ hội cho sự chủ quan, duy ý chí được tham gia hình thành nên chính sách, pháp luật thì theo tinh thần quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, điều ấy cần được khắc phục bằng việc thực hiện đầy đủ quy trình xây dựng chính sách, pháp luật dựa trên thông tin đầy đủ và các bằng chứng thực tiễn.
Thứ hai, nếu trước đây có thể chúng ta quen với cách xây dựng pháp luật theo kiểu vừa thiết kế, vừa thi công, trong đó Ban soạn thảo, Tổ biên tập phải thực hiện cả công việc tham mưu, hình thành nên chính sách cụ thể trong dự án văn bản đồng thời kiêm luôn cả hoạt động quy phạm hóa thì theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, cơ quan lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải đặc biệt quan tâm đầu tư cho công tác xây dựng chính sách, làm rõ nội dung của các chính sách (có lẽ càng chi tiết càng tốt) trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Công đoạn lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh cần phải được đặc biệt làm kỹ để giảm tải một cách căn bản các công việc cho công đoạn sau (khi Ban soạn thảo, Tổ biên tập được thành lập). Theo tinh thần của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, công tác lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh được xem như công đoạn then chốt, có vai trò quyết định chất lượng của dự án luật, pháp lệnh sẽ được xây dựng. Chính vì thế, sự dịch chuyển nguồn lực đầu tư cho công tác này cần được thực hiện để phù hợp với nội dung, quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Cụ thể:
- Theo quy trình trước đây, chưa cần tổng kết thực tiễn, các bộ, ngành đã có thể chuẩn bị đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và có thể đưa được vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Sau khi tên của luật, pháp lệnh được đưa vào chương trình rồi, các cơ quan hữu quan mới tiến hành tổng kết thực tiễn. Theo luật mới, điều đó sẽ không được phép thực hiện.
- Theo quy trình trước đây, có khi có dự thảo văn bản rồi, cơ quan chủ trì soạn thảo mới cần đánh giá tác động hoặc cơ quan chủ trì soạn thảo có thể vừa xây dựng dự thảo văn bản, vừa đánh giá tác động. Theo quy định của Luật mới, phải làm đánh giá tác động chính sách rồi mới có căn cứ để xây dựng dự thảo văn bản.
Những điều trên cũng cho thấy, công tác nghiên cứu, dự báo tình hình, tiên liệu, tiên lượng thực tiễn rất cần được coi trọng. Chính vì thế, không phải ngẫu nhiên mà ngay trước khi xây dựng luật, pháp lệnh, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật yêu cầu cơ quan lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải tiến hành công tác tổng kết thực tiễn và công tác nghiên cứu khoa học. Thêm vào đó, việc đầu tư thỏa đáng nguồn lực (nhất là nguồn lực tài chính, sự huy động chuyên gia có năng lực thực sự và có tâm huyết v.v.) cho công tác nghiên cứu, xây dựng chính sách là điều kiện quan trọng, mang tính quyết định đối với việc cải thiện, nâng cao chất lượng chính sách.
Thứ ba, chính sách đúng khởi đầu bằng việc xác định đúng vấn đề cần giải quyết. Kinh nghiệm thực tế của không chỉ Việt Nam mà ở nhiều quốc gia trên thế giới cho thấy, nếu công đoạn nhận diện, xác định vấn đề cần giải quyết trong việc thiết kế chính sách không chính xác thì toàn bộ các công đoạn sau đó trở nên vô nghĩa. Điều này là dễ hiểu bởi xác định sai vấn đề cần giải quyết cũng giống như “bắt bệnh” hay “chẩn bệnh” sai, khi đó các “can thiệp y học” không những không có lợi mà có thể càng gây hại cho “cơ thể xã hội”. Trong thực tế, rất nhiều khi các nhà hoạch định chính sách đã xây dựng được dạng “chính sách đúng cho những vấn đề sai”. Khi đó, dù pháp luật đã được ban hành và tổ chức thực hiện nhưng lợi ích mang lại cho xã hội cũng không đạt được.
Thứ tư, muốn giải quyết được vấn đề bằng công cụ pháp luật, điều mấu chốt là phải xác định được nguyên nhân của vấn đề từ khía cạnh hành vi, lợi ích hoặc các yếu tố thúc đẩy hành vi của những nhóm chủ thể trong xã hội đã gây ra vấn đề ấy để có giải pháp điều chỉnh phù hợp (thông qua công cụ thưởng/phạt-chế tài của pháp luật cùng các công cụ khác có liên quan như các khuyến khích vật chất, ưu đãi, thông tin, truyền thông, nâng cao nhận thức v.v.). Chính vì vậy, khi xác định nguyên nhân của vấn đề, cần chỉ ra đích danh nhóm chủ thể đã có hành vi gây nên vấn đề cần giải quyết. Đây chính là cơ sở để thiết kế các phương án chính sách cụ thể trong đó xác định rõ nhóm chủ thể nào cần phải thay đổi hành vi và loại hành vi cần phải thay đổi là gì. Thông qua những phân tích như vậy, người tham mưu hoạch định chính sách sẽ nhận diện rõ được ai là nhóm người ủng hộ cho việc thực thi chính sách nếu sau này chính sách được thông qua và ai sẽ là những người phản đối chính sách và trong trường hợp có những phản đối, thì cách ứng xử nên làm như thế nào cho phù hợp.
Thứ năm, thiết kế chính sách được thực hiện bằng tư duy giải quyết vấn đề, theo đó, vấn đề nào thì chính sách ấy, vấn đề nghiêm trọng, khó giải quyết cần hệ thống các chính sách căn cơ, cẩn thận. Tuy nhiên, trong nhiều trường hợp, do áp lực về thời gian và các nguồn lực khác, những người tham mưu, hoạch định chính sách có xu thế “sao chép” chính sách của các quốc gia khác đã áp dụng về cho quốc gia mình (một biểu hiện của vay mượn, nhập khẩu chính sách) một cách thiếu cân nhắc. Khi đó, khả năng tìm ra giải pháp chính sách đúng đắn giải quyết vấn đề cũng rất thấp. Mặc dù vậy, việc nghiên cứu, tham khảo kinh nghiệm quốc tế trong việc giải quyết những vấn đề tương tự rất có ý nghĩa trong việc kích thích những người tham mưu, hoạch định chính sách tìm ra phương án chính sách phù hợp. Chính v́ vậy, tuy cần tránh xu hướng sao chép, dập khuôn kinh nghiệm nước ngoài, nhưng việc nghiên cứu, tham khảo đúng đắn kinh nghiệm quốc tế trong xây dựng, thiết kế chính sách là rất hữu ích.
Thứ sáu, xây dựng chính sách dựa trên thông tin đầy đủ và bằng chứng thực tiễn đòi hỏi nhận thức sâu sắc thực tế là: xây dựng chính sách là hoạt động mang tính chất liên ngành và đa ngành. Lý do rất đơn giản giải thích cho thực tế này là: vấn đề chính sách bao giờ cũng là vấn đề phức tạp mà muốn nhận thức đúng nguyên nhân và đề ra được giải pháp giải quyết được đòi hỏi phải có nhận thức đúng từ nhiều chiều cạnh khác nhau, trong đó đặc biệt là các chiều cạnh về kinh tế học, xã hội học, chính trị học, luật học, thống kê, kiến thức chuyên ngành v.v. Chính vì thế, trong quá trình tham mưu xây dựng chính sách, huy động một cách thực chất các chuyên gia, nhóm chuyên gia, nhà hoạt động thực tiễn có đủ tri thức chuyên môn, thời gian, tâm huyết là một yêu cầu rất nên được thực hiện.
Thứ bảy, việc tham vấn, đánh giá tác động đối với phương án chính sách rất được đề cao trong quy trình xây dựng chính sách của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015. Đây là hai trong số các giải pháp quan trọng để chính sách được xây dựng dựa trên thông tin đầy đủ từ hiện thực cuộc sống. Chính vì thế, khi tiến hành công tác tham vấn, đánh giá tác động, người làm công tác tham mưu hoạch định chính sách rất cần thành thạo những kỹ năng, kỹ thuật có liên quan này. Việc tham vấn làm sao đúng đối tượng, thu được thông tin, sự phản hồi cần thiết, đầy đủ, khách quan là rất quan trọng. Việc đánh giá toàn diện tác động về kinh tế, xã hội (nhất là đo lường chi phí, lợi ích, đo lường các rủi ro có thể phát sinh, xác định sự phân bổ chi phí/lợi ích trên từng nhóm dân cư trong xã hội, xác định gánh nặng ngân sách v.v.), về thủ tục hành chính, về môi trường và về giới là rất quan trọng.
Thứ tám, một chính sách tốt, ngoài chuyện được hình thành bằng con đường đúng đắn theo tư duy giải quyết vấn đề, cần phải bảo đảm tính khả thi về chính trị (mà cụ thể là phù hợp với nhu cầu, nguyện vọng chính đáng của Nhân dân, phù hợp với chủ trương, đường lối của Đảng), không mâu thuẫn, chồng chéo với các chính sách hiện hành, không vi phạm các cam kết quốc tế là rất quan trọng. Khi phân tích để đề xuất một chính sách, người làm công tác tham mưu phải rất nên xây dựng các báo cáo đánh giá tính khả thi về chính trị của đề xuất chính sách, tính thống nhất nội tại của chính sách, sự phù hợp của chính sách được đề xuất với chính sách cấp cao hơn và các cam kết quốc tế là rất nên được thực hiện.
Thứ chín, cần coi trọng việc đào tạo, tăng cường năng lực cho đội ngũ tham mưu xây dựng chính sách, pháp luật: Thực ra, lâu nay chúng ta vẫn làm chính sách bằng việc tìm kiếm bằng chứng, số liệu, chuẩn bị lập luận để tham mưu, đề xuất chính sách, đề xuất quy định của pháp luật. Công việc như thế, theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, chúng ta càng phải làm bài bản và quy củ hơn. Vậy làm sao bảo đảm cho các bộ, ngành tham mưu được chính sách, pháp luật có chất lượng đồng thời tuân thủ đầy đủ các yêu cầu, nội dung của Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015, rõ ràng không thể thiếu công tác đào tạo, tập huấn, bồi dưỡng cho nguồn nhân lực có liên quan.
TS. Nguyễn Văn Cương
Điều luật này quy định như sau: Chính phủ ban hành nghị định để quy định:
...
2. Các biện pháp cụ thể để tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; các biện pháp để thực hiện chính sách kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, tài chính, tiền tệ, ngân sách, thuế, dân tộc, tôn giáo, văn hóa, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường, đối ngoại, chế độ công vụ, cán bộ, công chức, viên chức, quyền, nghĩa vụ của công dân và các vấn đề khác thuộc thẩm quyền quản lý, điều hành của Chính phủ; những vấn đề liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của từ hai bộ, cơ quan ngang bộ trở lên; nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác thuộc thẩm quyền của Chính phủ;
3. Vấn đề cần thiết thuộc thẩm quyền của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh, tế, quản lý xã hội. Trước khi ban hành nghị định này phải được sự đồng ý của Ủy ban thường vụ Quốc hội.
Cũng cần lưu ý thêm quy định tại Khoản 5 Điều 45 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015: “Đại biểu Quốc hội tự mình hoặc đề nghị cơ quan có thẩm quyền hỗ trợ để lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; trường hợp đề nghị cơ quan có thẩm quyền hỗ trợ thì đại biểu Quốc hội xem xét, quyết định việc trình đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh theo trình tự sau đây: a) Cơ quan hỗ trợ đại biểu Quốc hội lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh báo cáo đại biểu Quốc hội về đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; b) Đại biểu Quốc hội xem xét, quyết định việc trình đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh.”
Ví dụ, theo quy định của Điều 45 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, trước bước 1, sẽ có công đoạn chủ thể trình phân công cơ quan, đơn vị lập đề nghị. Cụ thể “Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước, Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và người đứng đầu cơ quan trung ương của tổ chức thành viên của Mặt trận chỉ đạo việc lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; phân công cơ quan, đơn vị chủ trì lập đề nghị”. Cơ quan, đơn vị được phân công lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh tiến hành các hoạt động quy định tại Điều 34 của Luật này (tức là thực hiện các công việc tại bước 1, bước 2, bước 3 và bước 4). Đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, đơn vị được phân công lập đề nghị có trách nhiệm lấy ý kiến của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Ủy ban kiểm sát Viện kiểm sát nhân dân tối cao trước khi báo cáo Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao.