Theo dự kiến Chương trình, Hội nghị sẽ cho ý kiến về 04 dự án luật là Luật tổ chức Chính phủ (sửa đổi), Luật tổ chức chính quyền địa phương, Luật ngân sách nhà nước (sửa đổi) và Luật ban hành VBQPPL.
Sau khi nghe đồng chí Phan Trung Lý, Chủ nhiệm Ủy ban pháp luật của Quốc hội đã trình bày dự thảo Báo cáo tiếp thu, giải trình về dự án Luật ban hành VBQPPL, các đại biểu Quốc hội chuyên trách đã thảo luận, cho ý kiến. Các ý kiến thảo luận tập trung vào 6 vấn đề lớn là: (1) Phạm vi điều chỉnh và tên gọi của dự thảo Luật; (2) Thẩm quyền ban hành VBQPPL; (3) Cơ quan chủ trì việc tiếp thu, giải trình ý kiến của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội về dự án luật, pháp lệnh; (4) Cơ chế thực hiện sáng quyền lập pháp của đại biểu Quốc hội; (5) Thứ bậc hiệu lực, hiệu lực và nguyên tắc áp dụng VBQPPL.
Về phạm vi điều chỉnh và tên gọi của dự thảo Luật, đa số ý kiến của đại biểu đều nhất trí dự thảo Luật này chỉ điều chỉnh về thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành VBQPPL, không nên điều chỉnh cả việc ban hành văn bản hành chính. Để phù hợp với phạm vi điều chỉnh thì nên đổi tên gọi của dự thảo Luật từ Luật ban hành VBPL thành Luật ban hành VBQPPL. Đây cũng là tên gọi mà Chính phủ đã trình Ủy ban thường vụ Quốc hội lần đầu tiên, tại Phiên họp thứ 31. Nhấn mạnh vấn đề này, đại biểu Quốc hội Trịnh Đình Cư cho rằng “VBPL gồm nhiều loại văn bản khác nhau, gồm VBQPPL, văn bản hành chính, văn bản tố tụng. Mỗi loại văn bản pháp luật đều có tính chất đặc thù riêng, có sự khác nhau về bản chất, nguyên tắc, trình tự ban hành. Cụ thể, việc ban hành VBQPPL được điều chỉnh bởi Luật ban hành VBQPPL năm 2008 và Luật ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 hiện hành. Còn việc ban hành văn bản hành chính chưa được điều chỉnh chung ở văn bản nào, theo Nghị quyết số 70/2014/QH13 của Quốc hội thì dự án Luật ban hành quyết định hành chính đã được đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2015, dự kiến trình Quốc hội cho ý kiến tại Kỳ họp thứ 10. Văn bản tố tụng là văn bản mang tính đặc thù, nên hiện đang được điều chỉnh trong các luật, bộ luật về tố tụng. Do vậy, tôi nhất trí với phạm vi và tên gọi là Luật ban hành VBQPPL”.
Về thẩm quyền ban hành VBQPPL, các đại biểu đã tập trung cho ý kiến về quy định liên quan đến thẩm quyền ban hành VBQPPL của chính quyền cấp xã, nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội hoặc Chính phủ với Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao với Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao.
Dự thảo Luật dự kiến bỏ thẩm quyền ban hành VBQPPL của chính quyền cấp xã vì cho rằng đây là cấp cơ sở có trách nhiệm triển khai thực hiện pháp luật, do đó, không nên giao cho cấp này thẩm quyền ban hành VBQPPL. Hơn nữa, qua khảo sát thực tế cho thấy, mặc dù Luật ban hành VBQPPL năm 2004 giao cho cấp xã ban hành VBQPPL, nhưng thực tiễn cho thấy, có nhiều VBQPPL được ban hành là sao chép lại văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, thậm chí không đúng với văn bản của cơ quan cấp trên. Nhiều đại biểu đồng tình với quy định này của dự thảo Luật, tuy nhiên, cũng có nhiều đại biểu cho rằng cần giữ lại thẩm quyền ban hành VBQPPL của chính quyền cấp xã vì cho rằng, việc cấp xã ban hành văn bản chủ yếu sao chép lại văn bản của cấp trên hoặc ban hành trái với văn bản của cấp trên là do năng lực của cán bộ chứ không nên lấy đó làm lý do để bỏ thẩm quyền của cấp xã; có những vấn đề cơ quan cấp trên không thể ban hành tới tận cơ sở. Hơn nữa, về mặt nguyên lý, chính quyền cấp xã cũng là một cấp chính quyền, trong đó Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước, Ủy ban nhân dân là cơ quan quản lý nhà nước, do vậy phải có thẩm quyền ban hành VBQPPL.
Có ý kiến đề nghị giữ lại nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội hoặc Chính phủ với Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam để quy định về những vấn đề thuộc lĩnh vực mà Mặt trận Tổ quốc Việt Nam được giao tham gia quản lý nhà nước.
Đối với hình thức thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao với Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách vẫn còn có ý kiến khác nhau. Loại ý kiến thứ nhất thống nhất cao với quy định của dự thảo Luật về việc bỏ hình thức thông tư liên tịch này. Lý do là vì trong thời gian qua, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao và một số Bộ trưởng đã phối hợp ban hành các thông tư liên tịch là cần thiết do pháp luật về tố tụng chưa hoàn thiện. Đến nay, các dự án luật, bộ luật trong lĩnh vực này đều đang được sửa đổi, bổ sung theo hướng quy định cụ thể hơn. Mặt khác, Điều 31 Hiến pháp đặt ra yêu cầu phải tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm thực hiện quyền con người, quyền công dân trong các hoạt động tố tụng “theo trình tự luật định” và “trong thời hạn luật định”. Do đó, các vấn đề về tố tụng cần được quy định chi tiết trong các Bộ luật tố tụng hình sự, Bộ luật tố tụng dân sự, Luật tố tụng hành chính. Trong trường hợp thật cần thiết, Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành văn bản quy định chi tiết các luật, bộ luật về tố tụng mà không nên tiếp tục ban hành thông tư liên tịch. Vì vậy, Ủy ban thường vụ Quốc hội đề nghị không quy định về thông tư liên tịch của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao với Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ. Loại ý kiến thứ hai cho rằng cần thiết phải giữ lại hình thức thông tư liên tịch này cho phù hợp với điều kiện thực tế của Việt Nam giai đoạn hiện nay, theo đó, trong giai đoạn này, luật của chúng ta chưa thể quy định cụ thể để thực hiện được ngay nên vẫn cần thiết phải ban hành thông tư liên tịch để quy định các vấn đề cụ thể liên quan đến tố tụng.
Về thẩm quyền ban hành thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, tại Hội nghị, ông Bùi Văn Hòa, Phó Chánh án Tòa án nhân dân tối cao đã đề nghị giữ lại thẩm quyền này của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao. Lý do là để bảo đảm tính thống nhất với quy định của Luật tổ chức Tòa án nhân dân (sửa đổi) vừa mới được Quốc hội khóa XIII thông qua tại Kỳ họp thứ 8. Theo đó, Điều 20 của Luật tổ chức Tòa án nhân dân (sửa đổi) quy định Tòa án nhân dân tối cao có nhiệm vụ, quyền hạn “Đào tạo; bồi dưỡng Thẩm phán, Hội thẩm, các chức danh khác của Tòa án nhân dân”, “Quản lý các Tòa án nhân dân và Tòa án quân sự về tổ chức theo quy định của Luật này và các luật có liên quan, bảo đảm độc lập giữa các Tòa án”. Do vậy, bên cạnh chức năng xét xử, Tòa án còn có chức năng quản lý nhà nước – chức năng hành pháp, “tương tự như các Bộ”, nên cần phải quy định thẩm quyền ban hành VBQPPL của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình.
Về cơ quan chủ trì việc tiếp thu, chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh theo ý kiến của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, nhiều ý kiến của đại biểu Quốc hội tại Hội nghị cho rằng, nên giao cơ quan trình dự án luật, pháp lệnh chủ trì việc tiếp thu, chỉnh lý nhằm tăng cường trách nhiệm liên tục của cơ quan trình từ khâu đề xuất, soạn thảo, trình, tiếp thu, chỉnh lý cho đến khi dự thảo luật, pháp lệnh được thông qua; đồng thời nâng cao vị trí, vai trò của Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội theo tinh thần mới của Hiến pháp vì Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội sẽ có nhiều thời gian hơn để thực hiện chức năng thẩm tra, giám sát. Có ý kiến còn cho rằng, nếu giao cơ quan của Quốc hội chủ trì việc tiếp thu, chỉnh lý thì sẽ làm giảm tính chủ động của đại biểu Quốc hội vì bị chi phối bởi mối quan hệ giữa đại biểu Quốc hội với Ủy ban thường vụ Quốc hội; nếu giao cơ quan trình chủ trì tiếp thu, chỉnh lý thì đại biểu Quốc hội sẽ có cơ hội đối thoại trực tiếp, tính phản biện sẽ độc lập và cao hơn.
Về cơ chế bảo đảm quyền lập pháp của đại biểu Quốc hội, các đại biểu đều cho rằng, dự thảo Luật cần làm rõ hơn nữa vấn đề này và coi đây là một trong các đổi mới quan trọng, trọng tâm của dự thảo Luật.
Về thứ bậc hiệu lực, hiệu lực và nguyên tắc áp dụng VBQPPL, đa số đại biểu đều đề nghị phải làm rõ thứ bậc hiệu lực của các VBQPPL trong hệ thống pháp luật; đồng thời cần nghiên cứu để xác định rõ mối quan hệ giữa bộ luật với luật, luật chung với luật chuyên ngành, để từ đó xác định nguyên tắc áp dụng VBQPPL trong trường hợp có xung đột.
Ngoài các vấn đề nêu trên, đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách đã cho ý kiến về nhiều vấn đề khác của dự thảo Luật. Chẳng hạn như vấn đề về văn bản quy định chi tiết, đại biểu Nguyễn Công Hồng, Phó Chủ nhiệm Ủy ban Tư pháp của Quốc hội cho rằng cần cân nhắc quy định cơ quan trình dự án luật, pháp lệnh phải trình dự thảo văn bản quy định chi tiết cùng với dự thảo luật, pháp lệnh. Đại biểu Nguyễn Công Hồng cho rằng đây là yêu cầu khó khả thi vì nếu đã dự liệu được những nội dung quy định chi tiết thì tại sao không đưa vào dự thảo luật, pháp lệnh mà lại đưa vào văn bản quy định chi tiết. Hơn nữa, nếu trình thì sẽ phải có cơ quan có thẩm quyền xem xét, cơ quan có thẩm quyền có thể chấp nhận hoặc không chấp nhận, nếu không được chấp nhận thì rất lãng phí. Hiện nay, nguồn lực cho việc soạn thảo VBQPPL nói chung, văn bản quy định chi tiết nói riêng rất eo hẹp, kể cả về con người, kinh phí, thời gian. Do vậy, nếu buộc phải trình dự thảo văn bản quy định chi tiết cùng với dự thảo luật, pháp lệnh thì nhiều dự án luật, pháp lệnh sẽ không thể bảo đảm tiến độ theo Nghị quyết về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; cơ quan chủ trì soạn thảo vừa phải tập trung xây dựng luật, pháp lệnh vừa phải soạn thảo văn bản quy định chi tiết. Quy định này có thể dẫn đến việc soạn thảo văn bản quy định chi tiết mang tính đối phó, hình thức, và có thể dẫn đến tình trạng khi luật, pháp lệnh được thông qua thì phải làm lại từ đầu. Trước đây, Luật ban hành VBQPPL năm 1996 đã có quy định về vấn đề này, nhưng thực tế cho thấy quy định này không khả thi, do vậy Luật ban hành VBQPPL năm 2008 đã bỏ quy định này, chỉ giữ lại quy định về việc văn bản quy định chi tiết phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản được quy định chi tiết.
Kết thúc buổi làm việc sáng nay, Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Sinh Hùng đã nhấn mạnh, hiện nay, tình trạng ban hành VBQPPL quá nhiều. Luật này cần quy định rõ các cơ quan được ủy quyền chỉ quy định những gì được ủy quyền, nếu không được ủy quyền thì không được làm. Để có thể nâng cao chất lượng của VBQPPL thì cần chú trọng đến đánh giá tác động văn bản, dự thảo Luật phải bổ sung thêm các quy định về sự tham gia của chuyên gia, nhà khoa học vào quá trình đánh giá tác động văn bản để tránh việc đánh giá tác động hình thức như hiện nay.
Dự án Luật ban hành VBQPPL là dự án Luật hết sức quan trọng, có thể coi đây là Luật về làm luật. Do vậy, nếu dự án Luật này được Quốc hội thông qua sẽ tạo bước đột phá mới cho công tác xây dựng và hoàn thiện thể chế của nước ta trong tình hình mới. Các ý kiến của đại biểu Quốc hội tại Hội nghị sẽ là cơ sở để Ủy ban pháp luật của Quốc hội, Bộ Tư pháp và các cơ quan hữu quan tiếp thu, chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo Luật để trình Quốc hội xem xét, thông qua tại Kỳ họp thứ 9 này.
Nguyễn Thị Phương Liên, Vụ Các vấn đề chung về xây dựng pháp luật