Ngay từ đầu những thập kỷ 90 của thế kỷ trước, Quốc hội đã ban hành Luật bảo vệ chăm sóc và giáo dục trẻ em. Đến tháng 06 năm 2004, Quốc hội lại một lần nữa thông qua Luật mới về bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em thay thế Luật năm 1991. Điều này thể hiện sự quan tâm sâu sắc của Đảng và Nhà nước ta đối với trẻ em.
Trong hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ, giáo dục và chăm sóc trẻ em thì Luật này giữ vị trí quan trọng hàng đầu. Cùng với các nguyên tắc hiến định, Luật này là cơ sở, nền tảng cho việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật về bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em ở Việt Nam. Trong điều kiện thực tiễn của nước ta, Luật này tuy giữ vai trò là cơ sở, nền tảng nhưng các nguyên tắc cơ bản của nó, muốn phát huy được hiệu lực, hiệu quả trong thực tiễn, thì phải được tiếp tục quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành bằng một hệ thống văn bản QPPL của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Cụ thể là: Các quy định của Chính phủ (Nghị định, Nghị quyết); của Thủ tướng Chính phủ (Quyết định, Chỉ thị); của Bộ trưởng (Quyết định, Chỉ thị, Thông tư); của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân địa phương (Nghị quyết của HĐND, Quyết định, Chỉ thị của UBND).
Ở chuyên đề này không bàn về tính khả thi của hệ thống QPPL về bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em. Vấn đề này sẽ được bàn trong một dịp khác. Đây là vấn đề cần phải có quá trình nghiên cứu, khảo sát, sơ kết, tổng kết để đánh giá hiệu lực, hiệu quả cũng như vai trò, tác động tích cực của các quy phạm pháp luật về bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em ở nước ta trong thực tiễn đời sống xã hội.
Chúng tôi xin tập trung nói về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống văn bản QPPL về bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em. Đây là vấn đề rất quan trọng nhằm bảo đảm để các nguyên tắc hiến định và luật định về bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em được tuân thủ nghiêm chỉnh, thực hiện đầy đủ trước hết trong hệ thống các văn bản QPPL của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền về lĩnh vực này ở TW cũng như địa phương.
I. MỘT SỐ VẤN ĐỀ VỀ TÍNH HỢP HIẾN, HỢP PHÁP VÀ TÍNH THỐNG NHẤT, ĐỒNG BỘ CỦA HỆ THỐNG PHÁP LUẬT VÈ BẢO VỆ, CHĂM SÓC VÀ GIÁO DỤC TRẺ EM.
1. Tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống
pháp luật.
1.1. Tính hợp hiến, hợp pháp.
Bảo đảm tính hợp hiến của hệ thống văn bản QPPL là một nguyên tắc được quy định tại Điều 146 – Hiến pháp 1992 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001). Nguyên tắc này tiếp tục được khẳng định tại Luật ban hành văn bản QPPL (Điều 2) và Luật ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân (Điều 3). Theo đó, Hiến pháp là đạo luật cơ bản, là luật gốc, “luật mẹ” có hiệu lực pháp lý cao nhất, là nền tảng, cơ sở cho toàn bộ hệ thống pháp luật. Tất cả các văn bản QPPL do cơ quan nhà nước ban hành đều phải phù hợp, không trái với các nguyên tắc hiến định. Các quy định cũng như các văn bản QPPL không đảm bảo tính hợp hiến, trái với các quy định của Hiến pháp phải được nhanh chóng phát hiện và xử lý bằng các hình thức luật định như: huỷ bỏ, sửa đổi, bổ sung, thay thế.
Tính hợp pháp cũng là một nguyên tắc luật định. Nội dung cơ bản của tính hợp pháp là các văn bản QPPL có hiệu lực pháp lý thấp hơn không được trái với văn bản QPPL có hiệu lực pháp lý cao hơn. Các văn bản QPPL do cơ quan nhà nước cấp dưới ban hành phải phù hợp, không được trái với văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên. Trong hệ thống các Bộ, ngành thì văn bản QPPL do cơ quan được giao thẩm quyền quản lý nhà nước về một ngành, lĩnh vực cụ thể ban hành phải được ưu tiên hơn về mặt hiệu lực pháp lý so với văn bản QPPL, tuy cũng điều chỉnh về vấn đề đó nhưng do Bộ, ngành khác ban hành. Văn bản của Uỷ ban nhân dân phải phù hợp và không được trái với Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp.
Tính hợp pháp của văn bản QPPL thể hiện ở hai khía cạnh: Một là: bảo đảm tuân thủ thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật; Hai là: nội dung văn bản phù hợp với hình thức văn bản và thẩm quyền ban hành văn bản đó.
Một văn bản được coi là hợp pháp nếu đảm bảo đủ các điều kiện sau:
- Được ban hành đúng căn cứ pháp lý.
- Được ban hành đúng thẩm quyền.
- Nội dung của văn bản phù hợp với quy định của pháp luật.
- Văn bản được ban hành đúng thể thức và kỹ thuật trình bày.
- Văn bản tuân thủ đầy đủ các quy định về thủ tục xây dựng, ban hành và đăng Công báo, đưa tin hoặc công bố văn bản (Điều 3 - Nghị định 135/2003/
NĐ – CP ngày 14 tháng 11 năm 2003 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL)
1.2. Tính thống nhất, đồng bộ.
Tính thống nhất, đồng bộ của văn bản QPPL được hiểu trong mối quan hệ tổng thể của văn bản với toàn bộ hệ thống pháp luật. Các văn bản QPPL trong cùng một hệ thống thì phải bảo đảm sự thống nhất, đồng bộ về nội dung quy định theo thẩm quyền và thứ bậc hiệu lực pháp lý (Ở đây cũng có thể hiểu tính thống nhất và tính hợp pháp có nội dung và yêu cầu tương tự nhau). Tính thống nhất, đồng bộ còn đặt ra yêu cầu là trong mối quan hệ nội tại giữa các văn bản, quy định, quy phạm pháp luật phải là một chỉnh thể thống nhất, không cho phép tồn tại những quy định sao chép lẫn nhau giữa các văn bản có hiệu lực pháp lý khác nhau và do các cơ quan có thẩm quyền khác nhau ban hành. Hơn nữa, trong chỉnh thể đó không cho phép tồn tại nhưng quy định mâu thuẫn, chồng chéo, phủ định lẫn nhau. Tính thống nhất, đồng bộ được xác định trong mối quan hệ chiều dọc giữa các văn bản có hiệu lực pháp lý từ cao xuống thấp theo quy định tại Điều 1 của Luật ban hành văn bản QPPL. Đồng thời cũng được xác định trong mối quan hệ chiều ngang giữa các văn bản do cùng một cơ quan ban hành. Dù được ban hành tại các thời điểm khác nhau nhưng tính thống nhất đồng bộ phải được bảo đảm. Nếu văn bản được ban hành sau cần thay thế, sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ những văn bản, quy định đã được ban hành từ trước thì phải xác định rõ và quy định cụ thể trong văn bản được ban hành sau. Yêu cầu của tính thống nhất đồng bộ còn được hiểu là trong từng văn bản, câu chữ, ngôn ngữ, cách thức diễn đạt, nội dung quy định phải được thống nhất, đồng bộ trong toàn văn bản đó, không được tuỳ tiện thay đổi.
Tính thống nhất đồng bộ cũng đặt ra yêu cầu là trong tổng thể các quy định và quy phạm pháp luật, tuy do các văn bản QPPL khác nhau và do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền khác nhau ban hành, cần phải bảo đảm điều chỉnh một cách đồng bộ, toàn diện, đầy đủ các quan hệ xã hội cơ bản cần phải được pháp luật điều chỉnh. Không cho phép tồn tại tình trạng có những khoảng trống và kẽ hở pháp luật. Vì nếu tồn tại, tình trạng này sẽ đưa đến hệ quả là một số quan hệ xã hội thuộc một ngành, lĩnh vực cụ thể sẽ vận hành thiếu sự điều chỉnh của pháp luật, gây nên tình trạng lộn xộn, tuỳ tiện, “vô Chính phủ”.
2. Tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật về bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em.
Trên cơ sở phân tích tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật, chúng ta nên hiểu và áp dụng nguyên tắc này như thế nào trong hệ thống văn bản QPPL về bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em?
Luật bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em năm 2004 đã quy định khá đầy đủ các quyền cơ bản, bổn phận của trẻ em; trách nhiệm của gia đình, Nhà nước và xã hội trong việc bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em. Có thể nói, luật này đã cụ thể hoá những nguyên tắc hiến định cũng như thể chế hoá các chủ trương, chính sách của Đảng về quyền cơ bản và bổn phận của trẻ em.
Kể từ ngày luật bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em có hiệu lực thi hành (ngày 01 tháng 01 năm 2005) thì yêu cầu bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật về bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em là một yêu cầu vừa có tính thực tiễn, vừa có tính thời sự cao. Từ khi Nhà nước Việt Nam mới được thành lập đến nay đã ban hành nhiều văn bản QPPL điều chỉnh lĩnh vực này. Điều đó vừa bảo đảm được việc thể chế hoá đường lối, chủ trương của Đảng, đồng thời bảo đảm đáp ứng các yêu cầu về bảo vệ các quyền cơ bản của trẻ em ở nước ta. Tuy nhiên, thực tiễn trên cũng đặt ra yêu cầu là ngay tại thời điểm 01 tháng 01 năm 2005 cần phải thực hiện việc rà soát tất cả các văn bản QPPL đã được ban hành trước đó nhằm phát hiện và xử lý (bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung và đề xuất ban hành văn bản mới thay thế) những văn bản, quy định trái với quy định của Luật bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em. Đây là yêu cầu đầu tiên để bảo đảm tính hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật về lĩnh vực này kể từ ngày luật có hiệu lực thi hành. Việc này chúng ta chưa thực hiện được một cách đầy đủ, triệt để theo yêu cầu, do đó đã tồn tại một thực tế là sau khi luật có hiệu lực thi hành vẫn tồn tại những quy định, văn bản có nội dung trái với quy định của luật làm hạn chế hiệu lực thực sự của luật, ảnh hưởng tới quyền cơ bản của trẻ em. Thiết nghĩ sẽ là quá muộn nếu chúng ta không triển khai ngay một đợt rà soát, hệ thống hoá đầy đủ, đồng bộ hệ thống văn bản QPPL về bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em của tất cả các cấp, các ngành. Mục đích của đợt rà soát này không chỉ nhằm phát hiện và xử lý những văn bản, quy định trái với nội dung của luật. Quan trọng hơn thông qua rà soát, là cơ sở để đề xuất việc soạn thảo, ban hành văn bản mới của các cấp, các ngành nhằm quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật, sửa đổi, bổ sung thay thế những văn bản, quy định không còn phù hợp để hoàn thiện hệ thống pháp luật theo các yêu cầu bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật về bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em.
Điều cần đặc biệt quan tâm nhằm đáp ứng yêu cầu bảo đảm tính hợp pháp, thống nhất, đồng bộ trong lĩnh vực bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em là các văn bản QPPL quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật phải phù hợp, không được trái với quy định của luật. Văn bản QPPL do cơ quan nhà nước cấp dưới ban hành, văn bản QPPL có hiệu lực pháp lý thấp hơn không được trái với văn bản do cơ quan nhà nước cấp trên, văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn. Có thể dẫn ra một số ví dụ:
* Tại Điều 1 của luật bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em quy định: “Trẻ em quy định trong luật này là công dân Việt Nam dưới 16 tuổi”. Yêu cầu về tính hợp pháp, thống nhất, đồng bộ đòi hỏi tất cả các văn bản, quy định dưới luật phải xác định rõ hai yếu tố:
- “Là công dân Việt Nam”
- “Dưới 16 tuổi”
Xác định “Dưới 16 tuổi” như thế nào là chính xác? Nghị định số 36/2005/NĐ – CP ngày 17 tháng 03 năm 2005 quy định thi hành một số điều của Luật bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em không có sự giải thích cụ thể vấn đề này. Tuy nhiên, theo cách xác định tuổi tại Khoản 1 - Điều 18 của nghị định “Trẻ em dưới 6 tuổi là trẻ em chưa đủ bảy mươi hai tháng tuổi”. Cách xác định này chưa chính xác. Nếu xét trên khía cạnh pháp lý thì tuổi phải được xác định cụ thể hơn. Ví dụ thông lệ thế giới đã có sự xác định đến hai mươi bốn (24) giờ hoặc không (0) giờ của một ngày cụ thể.
Trong trường hợp xác định, độ tuổi trẻ em 16 tuổi cần phải cụ thể hơn. Đó là nên xác định đến ngày cụ thể (đến 24 giờ ngày sinh thứ 15 hay 24 giờ ngày sinh thứ 16?) Cũng có ý kiến cho rằng cần phải xác định cụ thể hơn nữa độ tuổi của trẻ em đó là theo giờ sinh của từng trẻ em mà không đơn thuần là theo ngày sinh. Cần phải ý thức được rằng, việc quy định cụ thể, rõ ràng vấn đề nêu trên không chỉ có ý nghĩa trong việc đảm bảo tính hợp pháp của văn bản QPPL mà còn có ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong việc xác định thời điểm phát sinh quyền và trách nhiệm pháp lý của trẻ; đồng thời cũng là căn cứ để xác định quyền và nghĩa vụ của những người khác đối với trẻ.
* Tại điều 4 của luật có quy định: “Trẻ em không phân biệt trai, gái, con trong giá thú, con ngoài giá thú, con đẻ, con nuôi, con riêng, con chung; không phân biệt dân tộc, tín ngưỡng, tôn giáo, thành phần, địa vị xã hội, chính kiến của cha mẹ hoặc người giám hộ, đều được bảo vệ, chăm sóc và giáo dục, được hưởng các quyền theo quy định của pháp luật”. Nguyên tắc này phải được quán triệt trong nội dung của tất cả các văn bản QPPL do các cấp, ngành ban hành. Nếu vi phạm cần phải kịp thời xử lý những nội dung trái pháp luật, đảm bảo nguyên tắc hợp pháp cũng như tính đồng bộ của văn bản QPPL.
* Điều 7 - Luật bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em có liệt kê một loạt các hành vi bị nghiêm cấm:
1. Cha mẹ bỏ rơi con, người giám hộ bỏ rơi trẻ em được mình giám hộ;
2. Dụ dỗ, lôi kéo trẻ em đi lang thang; lợi dụng trẻ em lang thang để trục lợi;
…….
7. Lạm dụng lao động trẻ em, sử dụng trẻ em làm công việc nặng nhọc, nguy hiểm hoặc tiếp xúc với chất độc hại, làm những công việc khác trái với quy định của pháp luật về lao động;
8. Cản trở việc học tập của trẻ em;….
Yêu cầu của tính hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ khi thực thi các quy định này phải bảo đảm được các yêu cầu sau: Thứ nhất: phải có các quy định chi tiết để quy định rõ hơn các hành vi bị nghiêm cấm. Các quy định này phải do Chính phủ ban hành. Tuy nhiên, phương án tốt nhất theo nguyên tắc luật cụ thể để thi hành được ngay thì những nội dung được quy định tại các điều 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 và điều 12 cần phải được quy định ngay tại Luật.
Đây là những quy định nghiêm cấm, do đó yêu cầu của tính đồng bộ đòi hỏi tại các ngành luật như hành chính, hình sự, xử lý vi phạm hành chính, tố tụng hình, hôn nhân gia đình… phải có những quy định để quy định cụ thể hơn cũng như bảo đảm thực thi những quy định nghiêm cấm này. Tất cả các quy định của các ngành, các cấp nếu trái với các quy định tại Điều 7 của Luật thì cũng phải được kịp thời xử lý.
* Tại Điều 23 của Luật quy định về vấn đề khai sinh cho trẻ em: “1. Cha mẹ người giám hộ có trách nhiệm khai sinh cho trẻ em đúng thời hạn. 2. Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn có trách nhiệm thực hiện đăng ký khai sinh cho trẻ em; vận động cha mẹ, người giám hộ khai sinh cho trẻ em đúng thời hạn”.
Để thực hiện quy định này, cần phải có văn bản của cơ quan có thẩm quyền hướng dẫn cụ thể việc đăng ký khai sinh cho trẻ. Xác định rõ trách nhiệm của cha mẹ và người giám hộ; Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn cũng như thủ tục trình tự đơn giản thuận tiện cho việc thực hiện đăng ký khai sinh cho trẻ em. Mọi quy định được ban hành từ trước tới nay đặt ra những thủ tục, giấy tờ không cần thiết làm hạn chế quyền khai sinh của trẻ em phải được huỷ bỏ hoặc bãi bỏ.
Tương tự để bảo đảm quyền được học tập của trẻ em, tại Điều 16 của Luật quy định: “1. Trẻ em có quyền được học tập. 2. Trẻ em bậc tiểu học trong các cơ sở giáo dục công lập không phải trả học phí”. Như vậy, trách nhiệm của các ngành, các cấp, của toàn xã hội cũng như gia đình và nhà trường phải bảo đảm quyền này của trẻ em. Điều đáng lưu ý là “trẻ em bậc tiểu học trong các cơ sở giáo dục công lập không phải trả học phí” đòi hỏi các cấp, các ngành khi ban hành văn bản quy định về học phí phải tuân thủ. Đặc biệt, chính quyền địa phương các cấp khi quy định về học phí theo thẩm quyền quy định tại Luật Giáo dục phải chú ý vấn đề này.
Tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ trong hệ thống văn bản QPPL về bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em còn đặt ra yêu cầu ngay sau khi Luật có hiệu lực thi hành và trong một thời gian hợp lý, các cơ quan, các ngành theo thẩm quyền luật định phải khẩn trương ban hành các văn bản cần thiết nhằm điều chỉnh một cách đồng bộ, toàn diện, đầy đủ các quan hệ xã hội cơ bản trong lĩnh vực này. Không để tồn tại tình trạng có những khoảng trống, kẽ hở pháp luật làm hạn chế việc thực thi các quy định của Luật, ảnh hưởng đến quyền lợi của trẻ em.
II. MỘT SỐ SUY NGHĨ VÀ KIẾN NGHỊ NHẰM ĐẢM BẢO TÍNH HỢP HIẾN, HỢP PHÁP VÀ TÍNH THỐNG NHẤT, ĐỒNG BỘ CỦA HỆ THỐNG PHÁP LUẬT VỀ BẢO VỆ, CHĂM SÓC VÀ GIÁO DỤC TRẺ EM.
Tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống văn bản QPPL bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em, như trên đã phân tích, được bảo đảm bằng những hoạt động cụ thể như: Soạn thảo, ban hành; thẩm định, thẩm tra (tiền kiểm); giám sát, kiểm tra, xử lý (hậu kiểm) và rà soát, hệ thống hoá văn bản QPPL của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
1. Trong công tác soạn thảo, ban hành các văn bản QPPL quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật.
Trong quá trình soạn thảo, ban hành văn bản QPPL của các ngành, các cấp để quy định chi tiết hướng dẫn thi hành Luật bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em thì yêu cầu bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất, đồng bộ có tầm quan trọng đặc biệt. Để bảo đảm yêu cầu này, các cơ quan soạn thảo văn bản phải tổng kết tình hình thi hành pháp luật, đánh giá các văn bản QPPL hiện hành có liên quan đến nội dung của dự thảo. Việc tổng kết đánh giá này nhằm bảo đảm cho cơ quan soạn thảo nắm được các quy định của Luật và các văn bản cấp trên, đưa ra những nội dung trong dự thảo phù hợp và không trái với các quy định này. Yêu cầu bảo đảm tính tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất, đồng bộ trong xây dựng văn bản còn đòi hỏi những tổ chức và cá nhân tham gia vào quá trình chuẩn bị và ban hành văn bản có đủ trình độ, kiến thức khi thực hiện nhiệm vụ.
Trong quá trình soạn thảo, ban hành văn bản QPPL, điều đặc biệt lưu ý là Luật ban hành văn bản QPPL đã quy định những hoạt động như thẩm định, thẩm tra của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền. Mục đích cơ bản của hoạt động thẩm định, thẩm tra là bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất, đồng bộ của văn bản với hệ thống pháp luật. Các cơ quan được giao thẩm định, thẩm tra các dự thảo văn bản thuộc lĩnh vực bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em phải phát hiện đầy đủ, chính xác những nội dung không bảo đảm yêu cầu này để giúp cho việc hoàn thiện dự thảo và làm cơ sở cho cơ quan có thẩm quyền ban hành xem xét để ban hành văn bản.
Các cơ quan được giao nhiệm vụ thẩm định, thẩm tra là Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội; Bộ Tư pháp và các cơ quan tư pháp địa phương phải được bảo đảm đầy đủ các điều kiện về nhân tài, vật lực cũng như bảo đảm sự tham gia vào quá trình soạn thảo, ban hành (xây dựng các nội dung cụ thể trong dự thảo văn bản). Ở đây, vấn đề chất lượng, trình độ của công chức tham gia vào công tác thẩm tra, thẩm định có ý nghĩa quyết định đối với chất lượng và hiệu quả công tác này.
2. Hoạt động giám sát, kiểm tra, xử lý và rà soát, hệ thống hoá văn bản QPPL trong lĩnh vực bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em.
2.1. Hoạt động giám sát, kiểm tra, xử lý văn bản QPPL trong lĩnh vực bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em.
Đây là hoạt động mang tính chất “hậu kiểm”. Các văn bản QPPL trong lĩnh vực bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em ngay sau khi ban hành phải được giám sát, kiểm tra nhằm kịp thời phát hiện và xử lý những văn bản, nội dung, quy định không bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất, đồng bộ. Mục đích của hoạt động này nhằm bảo đảm cho các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành Luật bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em phù hợp với Luật và các văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn.
Các cơ quan của Quốc hội, Hội đồng nhân dân là các cơ quan được giao hoạt động giám sát; Bộ Tư pháp, cơ quan tư pháp địa phương cũng như cơ quan quản lý nhà nước về trẻ em các cấp được giao nhiệm vụ thực hiện việc kiểm tra, xử lý các văn bản QPPL thuộc lĩnh vực bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em. Thể chế hiện hành quy định tương đối rõ ràng và cụ thể thẩm quyền của các cơ quan này. Vấn đề quan trọng hiện nay là một mặt phải tiếp tục hoàn thiện thể chế, mặt khác cần phải triển khai đầy đủ và thực chất trong thực tiễn hoạt động giám sát, kiểm tra, xử lý nhằm phát hiện sớm và kịp thời xử lý những văn bản, quy định có nội dung trái với Luật bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em cũng như trái với các văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn trong lĩnh vực này.
2.2. Hoạt động rà soát, hệ thống hoá văn bản QPPL trong lĩnh vực bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em.
Luật ban hành văn bản QPPL đã quy định các cơ quan có thẩm quyền phải thường xuyên rà soát, định kỳ hệ thống hoá các văn bản QPPL thuộc ngành, lĩnh vực phụ trách. Hoạt động rà soát, hệ thống hoá văn bản QPPL trong lĩnh vực bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em nhằm mục đích tập hợp, đối chiếu, rà soát các văn bản QPPL đã được ban hành, phát hiện các văn bản, nội dung, quy định mâu thuẫn, chồng chéo và đưa ra các biện pháp xử lý thích hợp như: bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung, ban hành văn bản mới để hoàn thiện hệ thống pháp luật, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của các văn bản trong lĩnh vực bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em. Hoạt động rà soát, hệ thống hoá phải dựa trên cơ sở Luật bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em là văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất trong lĩnh vực này. Đồng thời, thứ bậc hiệu lực pháp lý của các văn bản, thời gian ban hành của các văn bản cũng phải được hết sức chú ý khi tập hợp, đối chiếu, rà soát các văn bản QPPL trong lĩnh vực này.
Thực tế hiện nay tại một số cơ quan, khi tiến hành rà soát, hệ thống hoá còn nhầm lẫn với công tác tập hợp hoá. Điểm khác biệt cơ bản ở đây là việc tập hợp hoá chỉ đơn thuần liệt kê đầy đủ các văn bản đã được ban hành trong một thời đoạn nhất định và sắp xếp chúng theo thẩm quyền ban hành, tên gọi văn bản và thời gian ban hành mà không có sự đối chiếu, rà soát, căn chỉnh nhằm phát hiện những mâu thuẫn, chồng chéo để xử lý những mâu thuẫn, chồng chéo này. Hoạt động rà soát, hệ thống hoá là một tổng thể bao gồm nhiều công đoạn nghiệp vụ mà trong đó việc liệt kê, tập hợp, sắp xếp các văn bản (tập hợp hoá) chỉ là công đoạn đầu tiên, làm cơ sở cho việc thực hiện các tác nghiệp nghiệp vụ nhằm đối chiếu, rà soát phát hiện ra những mâu thuẫn, chồng chéo và xử lý chúng bằng những hình thức thích hợp. Một lưu ý khác là theo quy định hiện hành việc rà soát là một nhiệm vụ thường xuyên của các cơ quan có thẩm quyền. Việc rà soát phải được thực hiện ngay đối với một văn bản khi có văn bản QPPL mới do chính cơ quan đó ban hành hoặc do cơ quan có thẩm quyền cao hơn ban hành. Việc rà soát cũng phải được tiến hành khi tình hình kinh tế xã hội thay đổi làm cho các quy định trong văn bản không còn phù hợp nữa.
Hệ thống hoá là một hoạt động được thực hiện định kỳ (3 năm ở TW và 5 năm ở địa phương). Việc hệ thống hoá cũng được thực hiện khi các văn bản về một ngành, một lĩnh vực cụ thể có đủ các điều kiện cũng như yêu cầu thực hiện việc hệ thống hoá (như số lượng văn bản; hệ thống các văn bản đã tương đối đầy đủ về hình thức và cấp thẩm quyền, cần phải tập trung rà soát, hệ thống hoá để bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của các văn bản đó)
Những nguyên tắc và yêu cầu tác nghiệp cụ thể nêu trên cần phải được quán triệt và thực hiện đầy đủ, đồng bộ trong công tác rà soát, hệ thống hoá trong lĩnh vực bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của các văn bản QPPL trong lĩnh vực này.
3. Các điều kiện bảo đảm để thực hiện các hoạt động xây dựng và hoàn thiện hệ thống văn bản QPPL về bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em.
Như đã phân tích ở trên, để cho hệ thống văn bản QPPL về bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em được hợp hiến, hợp pháp, và thống nhất, đồng bộ cần phải quan tâm đến nhiều khâu, nhiều công đoạn của quá trình xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật từ xây dựng, ban hành rồi đến giám sát, kiểm tra, xử lý và rà soát, hệ thống hoá văn bản. Tuy nhiên, để triển khai, thực hiện tốt các khâu, các công đoạn nêu trên cần phải có các điều kiện bảo đảm như: thể chế, tổ chức biên chế, nhân sự, các quy trình tác nghiệp nghiệp vụ, kinh phí và các điều kiện bảo đảm khác.
3.1. Về thể chế.
Hiện nay, hệ thống thể chế về các hoạt động đã nêu đã tương đối đầy đủ. Vấn đề quan trọng hiện nay là phải tiếp tục hoàn thiện các thể chế này (thể chế về soạn thảo ban hành, thể chế về thẩm định, thẩm tra, thể chế về kiểm tra, xử lý). Riêng thể chế về rà soát, hệ thống hoá văn bản QPPL nói chung và QPPL trong lĩnh vực bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em nói riêng đang còn nhiều việc phải làm. Hiện chỉ mới có một số quy định có tính nguyên tắc chung nhất trong Luật ban hành văn bản QPPL và nghị định của Chính phủ. Vấn đề là cần phải nhanh chóng chuẩn bị, trình các cơ quan có thẩm quyền ban hành các văn bản QPPL quy định một cách đầy đủ, đồng bộ về các nguyên tắc cơ bản, thẩm quyền, thủ tục trình tự… trong công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản QPPL.
3.2. Về tổ chức biên chế và nhân sự.
Hiện chúng ta đã có một hệ thống tổ chức tương đối đồng bộ từ TW đến địa phương để thực hiện các hoạt động soạn thảo ban hành, thẩm định, thẩm tra, kiểm tra, xử lý và rà soát, hệ thống hoá văn bản QPPL. Trong hệ thống các cơ quan có thẩm quyền quản lý nhà nước về trẻ em từ TW đến địa phương, chúng ta cũng đã hình thành một hệ thống các đơn vị nghiệp vụ như pháp chế Bộ, pháp chế Sở và đã có một số lượng nhất định các chuyên viên thực hiện các hoạt động nêu trên. Vấn đề hiện nay là phải có những biện pháp thích hợp để củng cố các tổ chức, đơn vị nghiệp vụ cũng như số lượng công chức và từng bước nâng cao chất lượng, trình độ, hiệu quả hoạt động của các đơn vị, công chức này.
3.3. Về quy trình tác nghiệp nghiệp vụ.
Quy trình tác nghiệp nghiệp vụ trong các hoạt động soạn thảo ban hành, thẩm định, thẩm tra, kiểm tra, xử lý và rà soát, hệ thống hoá văn bản QPPL cũng cần phải được nhanh chóng hoàn thiện làm cơ sở cho các công chức khi thực hiện nhiệm vụ được giao bảo đảm chất lượng và hiệu quả công việc. Quy định tác nghiệp này một phần được thể hiện trong hệ thống các văn bản QPPL, một phần được thể hiện trong hệ thống các quy chuẩn nghiệp vụ nội bộ. Vấn đề hiện nay là vừa phải tiếp tục hoàn thiện hệ thống các quy định QPPL về quy trình nghiệp vụ, mặt khác cũng phải hết sức chú trọng việc ban hành các quy chuẩn nghiệp vụ nội bộ tại các cơ quan, đơn vị thuộc Bộ, ngành và địa phương. Yêu cầu này cũng phải được quán triệt và thực hiện trong hệ thống các cơ quan có thẩm quyền quản lý nhà nước về trẻ em ở TW và địa phương.
3.4. Về kinh phí.
Kinh phí để bảo đảm chi cho các hoạt động nghiệp vụ soạn thảo ban hành, thẩm định, thẩm tra, kiểm tra, xử lý và rà soát, hệ thống hoá văn bản QPPL nói chung và trong lĩnh vực bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em nói riêng cũng cần phải được quan tâm để nâng cao chất lượng, hiệu quả các hoạt động này.
Có thể nói hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em là công cụ pháp lý quan trọng để Nhà nước và nhân dân thực hiện chủ trương, chính sách của Đảng trong lĩnh vực này. Bên cạnh việc bảo đảm tính khả thi của các quy định thì việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất đồng bộ có vai trò rất quan trọng. Ở đây không đơn thuần là bảo đảm trật tự kỷ cương, nguyên tắc pháp chế trong việc ban hành văn bản QPPL ở các cấp có thẩm quyền, mà quan trọng hơn là nhằm xây dựng cho được một hệ thống các QPPL đồng bộ, thống nhất ở tất cả các cấp để chuyển tải một cách đầy đủ, chính xác các nguyên tắc hiến định và luật định về bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em và thực thi chúng một cách có hiệu quả trong thực tiễn xã hội. Để thực hiện được yêu cầu nói trên, cần phải triển khai một cách đồng bộ các hoạt động như: soạn thảo, ban hành, thẩm định, thẩm tra, kiểm tra và rà soát, hệ thống hoá văn bản QPPL ở các cấp có thẩm quyền từ Chính phủ, Bộ cho đến các cấp chính quyền địa phương theo quy định của Luật ban hành văn bản QPPL và các văn bản khác có liên quan.
Nguyễn Đình Thơ