Hệ thống hoá là quá trình định kỳ tập hợp, sắp xếp những văn bản, quy định, chế định đã được rà soát thành từng hệ thống thống nhất, hài hoà về nội dung và hình thức theo yêu cầu sử dụng của từng lĩnh vực, từng ngành hoặc từng cơ quan ban hành văn bản nhằm lập ra và công bố danh mục các văn bản quy phạm pháp luật còn hiệu lực, hết hiệu lực, văn bản cần sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc bãi bỏ.
Trên cơ sở đó định kỳ xuất bản các tập Hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật đang còn hiệu lực thi hành. Theo đó, để thực hiện tốt hoạt động hệ thống hoá cần phải thực hiện đúng, đầy đủ trình tự các giai đoạn như: Lập kế hoạch; thu thập, tập hợp, phân loại kết quả rà soát và văn bản quy phạm pháp luật; thực hiện các thao tác nghiệp vụ cụ thể trong hệ thống hoá (thẩm định, kiểm tra lại kết quả rà soát thường xuyên và thực hiện rà soát văn bản phục vụ cho hệ thống hoá, lập danh mục văn bản, xử lý các văn bản có khiếm khuyết); công bố kết quả hệ thống hoá và xuất bản các tập hệ thống văn bản quy phạm pháp luật.
Ý nghĩa hàng đầu của công tác rà soát, hệ thống hoá là nó phục vụ trực tiếp cho việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, cho phép cơ quan nhà nước có thẩm quyền có sự nhìn nhận tổng quát đối với pháp luật hiện hành, phát hiện những điểm không phù hợp, mâu thuẫn, chồng chéo và những lỗ hổng của hệ thống pháp luật để từ đó có biện pháp khắc phục, hoàn thiện. Mục tiêu trực tiếp của định kỳ hệ thống hoá là nhằm sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc loại bỏ các quy định, các văn bản quy phạm pháp luật trái với Hiến pháp và các đạo luật, các văn bản mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển của đất nước để xây dựng một hệ thống văn bản pháp luật hoàn thiện, thống nhất, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, phục vụ cho hoạt động quản lý nhà nước. Vì vậy, định kỳ rà soát, hệ thống hoá có tác dụng tạo ra cơ sở về pháp lý cho sự đổi mới về chất của một số văn bản pháp luật, làm cho văn bản đó được cải tiến so với các quy định trước đó, đồng thời tạo ra sự thống nhất, hài hoà giữa các văn bản sẽ được ban hành với hệ thống pháp luật hiện hành. Thứ hai, hệ thống hoá phục vụ trực tiếp cho việc giáo dục nâng cao ý thức pháp luật, thực hiện nghiêm chỉnh pháp luật của mọi chủ thể pháp luật, giúp cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, các cơ quan bảo vệ pháp luật có điều kiện nắm bắt, tìm kiếm dễ dàng, nhanh chóng những quy định của pháp luật hiện hành, làm sáng tỏ tư tưởng và nội dung của chúng để áp dụng một cách đúng đắn, chính xác; nó cũng giúp cho nhân dân có điều kiện tiếp cận, hiểu biết pháp luật về các vấn đề mà họ quan tâm, góp phần thực hiện tốt khẩu hiệu “Sống và làm việc theo Hiến pháp và pháp luật”. Đồng thời nó phục vụ hoạt động nghiên cứu khoa học pháp lý và giảng dạy pháp luật. Bởi vì chính công tác rà soát, hệ thống hoá đã tạo điều kiện cho khoa học pháp lý đánh giá, nhìn nhận lại hiệu quả thực tế của hoạt động lập pháp, lập quy và sử dụng pháp luật, đồng thời tạo điều kiện cho việc biên soạn giáo trình giảng dạy luật. Thứ ba, công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản pháp luật còn góp phần tạo ra những tiền đề pháp lý cần thiết cho tiến trình hội nhập kinh tế quốc tế của đất nước, đặc biệt là trong bối cảnh chúng ta đã gia nhập Tổ chức Thương mại thế giới (WTO).
Mục đích của rà soát, hệ thống hoá là tạo ra một hệ thống văn bản quy phạm pháp luật cân đối, hoàn chỉnh, thống nhất trong đó vai trò của các đạo luật ngày càng quan trọng đối với sự điều chỉnh các quan hệ xã hội. Khắc phục tình trạng lỗi thời, mâu thuẫn và những lỗ hổng của hệ thống pháp luật. Làm cho nội dung pháp luật phù hợp với những yêu cầu của đời sống, có hình thức rõ ràng, dễ hiểu, tiện lợi cho việc sử dụng.
Với ý nghĩa, mục đích nêu trên, mặc dù chưa có quy định khái niệm cụ thể về rà soát, hệ thống hoá chính thức trong văn bản pháp luật nhưng trong hệ thống pháp luật hiện hành của nhà nước ta đã đề cập đến nhiệm vụ, trách nhiệm thực hiện công tác rà soát, hệ thống hoá. Về thẩm quyền rà soát, hệ thống hoá văn bản đối với các cơ quan Trung ương đã được quy định tại Điều 8 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 và điều 15 Nghị định 161/2005/NĐ-CP ngày 27/12/2005 của Chính phủ. Đối với địa phương đã được Điều 10 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004 quy định rõ nhiệm vụ của Uỷ ban nhân dân các cấp trong việc giúp Hội đồng nhân dân rà soát, hệ thống hoá văn bản: “Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân phải được thường xuyên rà soát và định kỳ hệ thống hoá; Uỷ ban nhân dân có trách nhiệm tổ chức việc rà soát, hệ thống hoá các văn bản của mình và của Hội đồng nhân dân cùng cấp”. Đồng thời, tại Điều 12 Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 06/9/2006 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004 cũng đã quy định cụ thể về mặt thời gian, trách nhiệm phải triển khai tổ chức rà soát văn bản, đó là: Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh được hệ thống hoá định kỳ 5 năm theo chuyên đề, lĩnh vực. Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cấp huyện, cấp xã được định kỳ hệ thống hoá phù hợp với yêu cầu quản lý nhà nước ở địa phương. Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh có trách nhiệm chỉ đạo các cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân cùng cấp rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh ban hành. Chủ tịch Uỷ ban cấp huyện, cấp xã có trách nhiệm tổ chức rà soát các văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cùng cấp ban hành. Đây là những cơ sở pháp lý để các cấp chính quyền địa phương của cả nước nói chung và tỉnh Quảng Ngãi nói riêng trong việc thực hiện công tác rà soát, hệ thống hoá, góp phần vào việc hoàn thiện và xây dựng pháp luật.
Tuy nhiên, vấn đề còn vướng mắc hiện nay đó là việc công bố danh mục văn bản sau khi rà soát, hệ thống hoá đối với chính quyền địa phương. Tại Điều 11 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004 có quy định: “văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân ban hành chỉ được sửa đổi, bổ sung, thay thế, huỷ bỏ, bãi bỏ bằng văn bản của chính Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân đã ban hành văn bản đó” và tại điều 12 Nghị định 91/2006/NĐ-CP ngày 06/9/2006 của Chính phủ quy định: “Giám đốc Sở Tư pháp, Trưởng phòng tư pháp cấp huyện, công chức tư pháp-hộ tịch cấp xã khi tổ chức thực hiện việc rà soát văn bản quy phạm pháp luật, nếu phát hiện văn bản chứa nội dung có dấu hiệu trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo, không còn phù hợp hoặc văn bản có những quy định cần được sửa đổi, bổ sung phải kịp thời báo cáo Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cùng cấp để kiến nghị các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, bổ sung, thay thế, huỷ bỏ hoặc bãi bỏ văn bản đó”. Theo các quy định này thì chỉ mới quy định cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản để sửa đổi, bổ sung, thay thế, huỷ bỏ văn bản quy phạm pháp luật và kiến nghị các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, bổ sung, thay thế, huỷ bỏ hoặc bãi bỏ văn bản đó khi phát hiện văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo, không còn phù hợp hoặc văn bản có những quy định cần được sửa đổi, bổ sung chứ chưa quy định rõ về thẩm quyền công bố Danh mục văn bản quy phạm pháp luật sau khi được rà soát, là giai đoạn cuối cùng của hệ thống hoá. Có nghĩa là hệ thống pháp luật của nhà nước ta hiện nay chưa quy định rõ ai là người có thẩm quyền công nhận kết quả rà soát và hệ thống hoá, điều này dẫn đến khó khăn là không thực hiện hoàn thiện được quá trình rà soát, hệ thống hoá mà theo đó việc xuất bản các tập hệ thống văn bản quy phạm pháp luật cũng không thể tiến hành được, bởi vì kết quả rà soát chưa được cơ quan có thẩm quyền công nhận. Thực chất công tác rà soát, hệ thống hoá là công tác pháp điển hoá mà pháp điển hoá là hoạt động của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền và kết quả của công việc pháp điển hoá là một văn bản quy phạm pháp luật mới ra đời và để muốn có một văn bản quy phạm pháp luật mới ra đời thì phải được cơ quan có thẩm quyền công nhận kết quả rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm phạm pháp luật (tức là phải công bố Danh mục văn bản quy phạm pháp luật còn hiệu lực, hết hiệu lực, sửa đổi bổ sung, huỷ bỏ, bãi bỏ hoặc thay thế). Việc công bố Danh mục các văn bản quy phạm pháp luật sau khi rà soát không chỉ đơn thuần là việc công bố, mà nó còn liên quan đến hiệu lực và tính pháp lý của các văn bản khi được công nhận kết quả rà soát, hệ thống hoá. Theo đó người có thẩm quyền công bố văn bản giao trách nhiệm cho các cơ quan chuyên môn phải tham mưu dự thảo văn bản quy phạm pháp luật để trình văn bản sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế theo đúng Hiến pháp và pháp luật.
Như vậy, thực tế hiện nay việc công bố kết quả hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp chưa có một văn bản nào quy định cụ thể mà chỉ mới quy định về thẩm quyền, trách nhiệm rà soát, hệ thống hoá. Điều này đã gây khó khăn không ít cho địa phương khi thực hiện công tác rà soát, hệ thống hoá. Mặc dù pháp luật chưa quy định cụ thể nhưng vận dụng theo Điều 11 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004, Điều 12 Nghị định 91/2006/NĐ-CP ngày 06/9/2006 của Chính phủ nêu trên và thực tiễn cho thấy về nguyên tắc việc công bố kết quả hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật phải do cơ quan đã ban hành các văn bản được hệ thống hoá sẽ thực hiện việc công bố. Để thực hiện Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004 có hiệu lực, hiệu quả trong thực tiễn, đồng thời để hoàn thiện hệ thống pháp luật, tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho công tác rà soát, hệ thống hoá trong thời gian tới, phải có văn bản quy định về thẩm quyền công bố Danh mục văn bản sau khi được rà soát là điều rất cần thiết./.
Hữu Duy