Chất lượng của các quy định pháp luật là một trong những yếu tố đóng vai trò quan trọng, quyết định đến hiệu quả tổ chức thi hành pháp luật. Trong những năm gần đây, cùng với việc tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật theo hướng toàn diện, thống nhất, đồng bộ, khả thi, công khai, minh bạch, ổn định, thì việc tổ chức thi hành pháp luật ngày càng được Đảng, Nhà nước Việt Nam quan tâm, chú trọng. Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XII của Đảng khẳng định: “
Trong những năm tới, đẩy mạnh việc hoàn thiện pháp luật gắn với tổ chức thi hành pháp luật nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Bảo đảm pháp luật vừa là công cụ để Nhà nước quản lý xã hội, vừa là công cụ để nhân dân làm chủ, kiểm tra, giám sát quyền lực nhà nước”[1]. Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 09/11/2022 Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới (Nghị quyết số 27-NQ/TW) đã khẳng định:
“Tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật và cơ chế tổ chức thực hiện pháp luật nghiêm minh, hiệu quả, bảo đảm yêu cầu phát triển đất nước nhanh và bền vững”. Trong đó, Nghị quyết số 27-NQ/TW nêu rõ:
“Đổi mới cơ chế thi hành pháp luật, gắn kết chặt chẽ giữa xây dựng pháp luật với thực hiện pháp luật, bảo đảm pháp luật được thực hiện công bằng, nghiêm minh, nhất quán, kịp thời, hiệu lực, hiệu quả”.
Thực hiện Nghị quyết số 27-NQ/TW, trong những năm qua “
xây dựng pháp luật có nhiều đổi mới, năng lực phản ứng chính sách được nâng cao, góp phần tháo gỡ khó khăn, vướng mắc, thúc đẩy sản xuất, kinh doanh, nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của Nhân dân, bảo đảm quốc phòng, an ninh; công tác tổ chức thực hiện pháp luật ngày càng gắn kết hơn với xây dựng và hoàn thiện pháp luật;… Tuy nhiên, hệ thống pháp luật còn có quy định mâu thuẫn, chồng chéo, chưa phù hợp với sự phát triển kinh tế, xã hội, chậm được bổ sung, sửa đổi, thay thế. Cơ chế, chính sách, pháp luật chưa tạo dựng được môi trường thực sự thuận lợi để thúc đẩy đổi mới sáng tạo, thu hút nguồn lực của các nhà đầu tư trong và ngoài nước cũng như trong Nhân dân…. Tổ chức thực thi pháp luật, chính sách vẫn là khâu yếu, còn một bộ phận cán bộ chưa chủ động, thiếu trách nhiệm trong thực thi công vụ; tình trạng đùn đẩy, né tránh trách nhiệm, "đổ lỗi" cho hệ thống pháp luật để không thực hiện chức trách, nhiệm vụ vẫn còn tồn tại ở một số bộ, ngành, địa phương”[2].
Trong phạm vi bài viết “
Gắn kết chặt chẽ giữa xây dựng pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật”, tác giả tập trung nghiên cứu, làm rõ một số nội dung sau đây: (i) Khái quát quy định của pháp luật về xây dựng, tổ chức thi hành pháp luật; (ii) mối quan hệ gắn kết giữa xây dựng pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật; (iii) khó khăn, vướng mắc trong xây dựng pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật; (iv) Một số đề xuất, kiến nghị góp phần bảo đảm gắn kết chặt chẽ giữa xây dựng pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật.
1. Khái quát quy định của pháp luật về xây dựng, tổ chức thi hành pháp luật
Pháp luật về xây dựng, tổ chức thi hành pháp luật bao gồm rất nhiều quy định, được chứa đựng ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) khác nhau, cụ thể:
- Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013 (Hiến pháp năm 2013) quy định:
Nhà nước xây dựng và hoàn thiện thể chế kinh tế, điều tiết nền kinh tế trên cơ sở tôn trọng các quy luật thị trường; thực hiện phân công, phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước; thúc đẩy liên kết kinh tế vùng, bảo đảm tính thống nhất của nền kinh tế quốc dân[3]. Đồng thời, quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong xây dựng, tổ chức thi hành pháp luật, theo đó Quốc hội
“làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp; làm luật và sửa đổi luật”[4]; Chính phủ
“Tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; Đề xuất, xây dựng chính sách trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định hoặc quyết định theo thẩm quyền để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn quy định tại Điều này; trình dự án luật, dự án ngân sách nhà nước và các dự án khác trước Quốc hội; trình dự án pháp lệnh trước Ủy ban thường vụ Quốc hội”[5]; Thủ tướng Chính phủ “
Lãnh đạo công tác của Chính phủ; lãnh đạo việc xây dựng chính sách và tổ chức thi hành pháp luật”
[6]; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ
“tổ chức thi hành và theo dõi việc thi hành pháp luật liên quan đến ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc”
[7]; Chính quyền địa phương
“tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên”[8].
- Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (được sửa đổi, bổ sung năm 2020) quy định cụ thể nguyên tắc, thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật; trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân trong việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.
- Luật Tổ chức Chính phủ (sửa đổi, bổ sung năm 2019) quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ
trong xây dựng, tổ chức thi hành Hiến pháp và pháp luật
[9]. Bên cạnh đó, để cụ thể hóa nhiệm vụ của Thủ tướng Chính phủ về xây dựng, tổ chức thi hành pháp luật, Luật Tổ chức Chính phủ quy định Thủ tướng Chính phủ
“Lãnh đạo công tác của Chính phủ; lãnh đạo việc xây dựng chính sách và tổ chức thi hành pháp luật; phòng, chống quan liêu, tham nhũng, lãng phí”[10]. Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với tư cách là người đứng đầu bộ, cơ quan ngang bộ
“Ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quyền để thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực được phân công; ban hành hoặc trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành chính sách phát triển ngành, lĩnh vực được phân công”[11].
- Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (được sửa đổi, bổ sung năm 2019) đã cụ thể hóa Hiến pháp thông qua việc quy định trách nhiệm của chính quyền địa phương, trách nhiệm của Ủy ban nhân dân (UBND) và Chủ tịch UBND các cấp trong việc tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương. Theo đó, chính quyền địa phương ở cấp tỉnh có nhiệm vụ, quyền hạn
“Tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp luật trên địa bàn tỉnh”[12]. UBND cấp tỉnh có nhiệm vụ, quyền hạn “
Thực hiện các nhiệm vụ về tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp luật”
[13]. Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có nhiệm vụ, quyền hạn
“Lãnh đạo, chỉ đạo việc thực hiện các nhiệm vụ thi hành Hiến pháp, pháp luật”[14]. Tương tự, các điều khoản trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương cũng quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương, UBND và chủ tịch UBND cấp huyện, cấp xã trong việc tổ chức thi hành pháp luật trên địa bàn.
Đồng thời với các quy định của Hiến pháp, các Luật nêu trên về xây dựng pháp luật, tổ chức thi hành pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của các chủ thể trong tổ chức thi hành pháp luật còn được điều chỉnh riêng biệt tại các văn bản pháp luật khác nhau, ví dụ như hoạt động tuyên truyền, phổ biến pháp luật được quy định bởi Luật Phổ biến, giáo dục pháp luật.
Đối với quy định về tổ chức thi hành pháp luật trong các văn bản dưới luật, hiện nay, có rất ít các văn bản dưới luật có quy định điều chỉnh trực tiếp về tổ chức thi hành pháp luật. Qua rà soát và theo hiểu biết của tác giả, hiện nay mới chỉ có Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (được sửa đổi, bổ sung một số điều bởi Nghị định số 154/2020/NĐ-CP và Nghị định số 59/2024/NĐ-CP) là có quy định điều chỉnh trực tiếp việc tổ chức thi hành các văn bản quy phạm pháp luật nói chung (không mang tính đơn lẻ như các văn bản khác về tổ chức thi hành pháp luật)
[15]. Theo đó, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định về trách nhiệm tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật
[16], cụ thể là, văn bản QPPL phải được tổ chức thi hành kịp thời, hiệu quả, nội dung trọng tâm tổ chức thi hành đối với luật và pháp lệnh.
Với mục đích
“nhằm xem xét, đánh giá thực trạng thi hành pháp luật, kiến nghị thực hiện các giải pháp nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật”
[17], trong các văn bản dưới luật còn có những quy định liên quan đến tổ chức thi hành pháp luật, đó là theo dõi tình hình thi hành pháp luật. Hiện nay, nội dung theo dõi và hoạt động theo dõi tình hình thi hành pháp luật được quy định trong Nghị định số 59/2012/NĐ-CP ngày 23/7/2012 của Chính phủ về theo dõi tình hình thi hành pháp luật (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 32/2020/NĐ-CP ngày 05/3/2020).
Bên cạnh đó, Nghị Quyết số 76/NQ-CP ngày 15/7/2021 của Chính phủ ban hành chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2021-2030 đề ra nhiệm vụ nâng cao chất lượng công tác xây dựng pháp luật và đổi mới, nâng cao chất lượng, hiệu quả thực thi pháp luật:
“Ban hành quy định và tổ chức triển khai có hiệu quả công tác tổ chức thi hành pháp luật và theo dõi, đánh giá tình hình thi hành pháp luật hàng năm tại các bộ, ngành, địa phương. Tăng cường năng lực phản ứng chính sách kịp thời xử lý các vấn đề mới phát sinh trong tổ chức thi hành pháp luật, đặc biệt gắn kết với quá trình xây dựng, hoàn thiện pháp luật”. Nghị quyết số 126/NQ-CP ngày 14/8/2023 của Chính phủ về một số giải pháp nâng cao chất lượng công tác xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật nhằm ngăn ngừa tình trạng tham nhũng, lợi ích nhóm, lợi ích cục bộ (Nghị quyết số 126/NQ-CP) cũng nêu rõ:
“Công tác xây dựng pháp luật là nhiệm vụ trọng tâm, ưu tiên hàng đầu trong công tác lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành của Chính phủ và chính quyền các cấp; tăng cường gắn kết việc xây dựng pháp luật với hiệu quả thi hành pháp luật”.
Qua nghiên cứu các quy định trực tiếp điều chỉnh về xây dựng, tổ chức thi hành pháp luật nêu trên, có thể thấy, quy định pháp luật của nhà nước về xây dựng, tổ chức thi hành pháp luật là khá rộng và được quy định, thể hiện dưới các hình thức, cách thức quy định khác nhau nhưng chúng ta có thể thấy, các quy định này đều hướng tới mục đích chung là làm cho các văn bản pháp luật do Nhà nước ban hành được thực thi kịp thời, công bằng, nghiêm minh, chính xác, thống nhất, hiệu lực, hiệu quả.
2. Mối quan hệ gắn kết giữa xây dựng pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật
2.1. Tổ chức thi hành pháp luật bảo đảm pháp luật được thực hiện kịp thời, đầy đủ, công bằng, nghiêm minh, nhất quán, hiệu lực, hiệu quả
Nội dung của các quy định pháp luật càng cụ thể, rõ ràng, phù hợp với thực tiễn thì quá trình thi hành pháp luật càng dễ dàng, thuận lợi. Thông qua tổ chức thi hành pháp luật và thi hành pháp luật, cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền có thể đánh giá pháp luật có đang được thực hiện kịp thời, đầy đủ, công bằng, nghiêm minh, nhất quán, hiệu lực, hiệu quả hay không. Theo đó, để đánh giá pháp luật có được thi hành kịp thời, đầy đủ, chính xác, thống nhất, nghiêm minh, công bằng, hiệu lực, hiệu quả hay không còn phụ thuộc vào tính kịp thời, đầy đủ trong thi hành pháp luật của cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền; tính chính xác, thống nhất trong hướng dẫn áp dụng pháp luật và trong áp dụng pháp luật của cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền cũng như mức độ tuân thủ pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân
[18].
Để pháp luật được thực hiện kịp thời, đầy đủ, công bằng, nghiêm minh, nhất quán, hiệu lực, hiệu quả, một trong những nhiệm vụ quan trọng trong tổ chức thi hành pháp luật là công khai pháp luật. Theo đó, trong thời hạn 03 ngày, kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành, cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải gửi văn bản đến cơ quan Công báo để đăng Công báo hoặc niêm yết công khai theo quy định
[19]. Bên cạnh đó, pháp luật cũng quy định về việc đăng tải và đưa tin văn bản quy phạm pháp luật
[20].
Cùng với hoạt động công khai pháp luật, việc phổ biến, giáo dục pháp luật chính xác, đầy đủ, rõ ràng, dễ hiểu, thiết thực, kịp thời, thường xuyên, có trọng tâm, trọng điểm cũng đóng vai trò hết sức quan trọng “
nhằm làm cho cán bộ và nhân dân hiểu biết và chấp hành nghiêm chỉnh pháp luật, thông qua đó mà kiểm tra, giám sát việc thi hành pháp luật”
[21]. Vì vậy, phổ biến, giáo dục pháp luật phải gắn với việc thi hành pháp luật, thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh của đất nước, của địa phương và đời sống hằng ngày của người dân
[22].
2.2. Tổ chức thi hành pháp luật góp phần phát hiện các hạn chế, bất cập trong các quy định pháp luật
Một trong những nguyên tắc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật là “
Bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật”
[23]. Tuy nhiên, quá trình hiện thực hóa các quy định của pháp luật vào cuộc sống cho thấy, các quy định pháp luật vẫn còn những hạn chế, bất cập, chưa phù hợp với thực tiễn cuộc sống. Việc cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền kịp thời phát hiện các quy định pháp luật không khả thi, không phù hợp với thực tiễn hoặc chồng chéo, mâu thuẫn được dựa trên nhiều nguồn thông tin, các hoạt động của các chủ thể khác nhau thông qua tổ chức thi hành pháp luật và thi hành pháp luật như thông qua hoạt động giám sát, kiểm tra, thanh tra, điều tra, khảo sát.v.v). Qua đó, cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền xem xét, đánh giá tính thống nhất, đồng bộ, tính khả thi của các văn bản pháp luật, đánh giá xem các quy định pháp luật trong một lĩnh vực hoặc một số lĩnh vực hoặc thậm chí là cả hệ thống pháp luật đã thực sự đi vào cuộc sống, phát huy hiệu lực, hiệu quả hay chưa, mức độ phát huy của các quy định pháp luật như thế nào.
2.3. Tổ chức thi hành pháp luật góp phần hoàn thiện các quy định pháp luật, đồng thời, thông qua xây dựng pháp luật, góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả tổ chức thi hành pháp luật
Hoàn thiện các quy định pháp luật được coi là một trong những nội dung quan trọng của quản lý nhà nước. Hoạt động này bảo đảm sự thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật cũng như đáp ứng yêu cầu thực tiễn. Theo đó, trên cơ sở kết quả thu thập thông tin, kết quả kiểm tra, điều tra, khảo sát tình hình thi hành pháp luật.., các cơ quan xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị cơ quan, người có thẩm quyền xử lý kết quả theo dõi tình hình thi hành pháp luật
[24] như sửa đổi, bổ sung, ban hành mới các văn bản quy phạm pháp luật; thực hiện các biện pháp khác nhằm nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật....
Hiện nay, để hoàn thiện các quy định pháp luật, bảo đảm pháp luật phù hợp, đáp ứng yêu cầu thực tiễn, một trong những hoạt động rất quan trọng, bắt buộc phải thực hiện là tiến hành sơ kết, tổng kết việc thi hành các văn bản quy phạm pháp luật. Thông qua hoạt động sơ kết, tổng kết thực tiễn thực hiện pháp luật để tiếp tục góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả của hoạt động xây dựng và hoàn thiện pháp luật, cải thiện chất lượng của các quy định pháp luật
[25].
Có thể thấy, thông qua tổ chức thi hành pháp luật và thi hành pháp luật, cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền không chỉ phát hiện ra những hạn chế, bất cập trong các quy định pháp luật mà tổ chức thi hành pháp luật tiếp tục đóng vai trò quan trọng trong việc hỗ trợ, phục vụ đắc lực cho công tác hoàn thiện các văn bản pháp luật, góp phần cải thiện chất lượng của các quy định pháp luật, bảo đảm cho các quy định của pháp luật thống nhất, đồng bộ, khả thi trong thực tiễn thực hiện. Ngược lại, thông qua công tác xây dựng pháp luật để có thể “soi chiếu”, đánh giá về tính kịp thời, đầy đủ trong thi hành pháp luật của cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền; tính chính xác, thống nhất trong hướng dẫn áp dụng pháp luật và trong áp dụng pháp luật của cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền; m
ức độ tuân thủ pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân[26],… qua đó, siết chặt kỷ luật, kỷ cương, nâng cao tính giáo dục, răn đe trong xây dựng pháp luật, tổ chức thi hành pháp luật và thi hành pháp luật.
3. Khó khăn, vướng mắc trong xây dựng pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật
Trong những năm gần đây, công tác xây dựng pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật ngày càng có sự gắn kết hơn, tuy nhiên, việc gắn kết giữa xây dựng pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật vẫn còn một số hạn chế, ảnh hưởng đến hiệu quả xây dựng pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật, cụ thể:
Thứ nhất, pháp luật trên một số lĩnh vực còn thiếu tính ổn định, tính dự báo chưa cao
Trên thực tế, vẫn còn tình trạng pháp luật trên một số lĩnh vực còn thiếu tính ổn định, tính dự báo chưa cao. Một số văn bản quy phạm pháp luật được ban hành có “tuổi thọ” ngắn, thường xuyên phải sửa đổi, bổ sung. Kết luận số 01-KL/TW ngày 04/4/2016 của Bộ Chính trị về việc tiếp tục thực hiện Nghị quyết số 48-NQ/TW của Bộ Chính trị khóa IX về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 (Kết luận số 01-KL/TW) đã nhận định: “
… Hệ thống pháp luật chưa thật sự hoàn chỉnh, đồng bộ; hiệu lực và tính khả thi chưa đáp ứng yêu cầu thực tiễn. Pháp luật trên một số lĩnh vực còn thiếu ổn định, tính dự báo chưa cao, chất lượng chưa bảo đảm; việc sửa đổi, bổ sung còn nhiều. Quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật qua nhiều tầng nấc, làm chậm tiến độ ban hành và tổ chức thực hiện. … ”. Bên cạnh đó, tại Nghị quyết số 27-NQ/TW cũng nêu rõ
“... hệ thống pháp luật còn một số bất cập, chưa đáp ứng yêu cầu thực tiễn;...”.
Thứ hai, một số vấn đề mới phát sinh, pháp luật chưa kịp thời có sự điều chỉnh, ảnh hưởng đến công tác tổ chức thi hành pháp luật
Bên cạnh việc xây dựng, hoàn thiện pháp luật trên các lĩnh vực như pháp luật về tổ chức và hoạt động của các thiết chế trong hệ thống chính trị; pháp luật về bảo đảm quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân; pháp luật về thể chế phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa; pháp luật về giáo dục và đào tạo, khoa học và công nghệ, tài nguyên, môi trường và ứng phó biến đổi khí hậu; pháp luật về văn hóa, thông tin, truyền thông, thể thao, chính sách xã hội, y tế, phát triển hệ thống an sinh xã hội; pháp luật về quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội và phòng, chống tham nhũng, tiêu cực… những vấn đề mới phát sinh, đòi hỏi phải tiếp tục được quan tâm, nghiên cứu hoàn thiện khung khổ thể chế, nhất là những vấn đề liên quan đến cách mạng 4.0, trí tuệ nhân tạo, chuyển đổi số, chuyển đổi xanh… ảnh hưởng đến công tác tổ chức thi hành pháp luật do chưa có hành lang pháp lý quy định, điều chỉnh về những vấn đề này.
Thứ ba, vẫn còn tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo, chưa bảo đảm tính đồng bộ, tính thống nhất giữa các văn bản quy phạm pháp luật hoặc quy định không rõ ràng, cụ thể của một số quy định pháp luật, gây khó khăn cho công tác tổ chức thi hành pháp luật
Tại Báo cáo số 3302/BC-UBPL15 ngày 07/10/2024 của Ủy ban pháp luật của Quốc hội thẩm tra Báo cáo của Chính phủ về tình hình thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội năm 2024 (Báo cáo số 3302/BC-UBPL15) đã chỉ rõ: Kết quả rà soát cho thấy, có nhiều nội dung mâu thuẫn, chồng chéo, vướng mắc, bất cập trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, trong đó, còn nhiều nội dung vẫn đang được xử lý…. Bên cạnh đó, một số quy định pháp luật không rõ ràng, cụ thể, gây khó khăn cho công tác thi hành pháp luật, ví dụ: Điều 13 Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định: “
Căn cứ vào yêu cầu công tác, khả năng thực hiện và điều kiện, tình hình cụ thể của địa phương, cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương được quyền phân cấp cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện một cách liên tục, thường xuyên một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền của mình, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác” (khoản 1);
“Việc phân cấp phải bảo đảm các nguyên tắc quy định tại khoản 2 Điều 11 của Luật này và phải được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước phân cấp, trong đó xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn phân cấp cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới, trách nhiệm của cơ quan nhà nước phân cấp và cơ quan nhà nước được phân cấp” (khoản 2). Tuy nhiên, pháp luật hiện hành chưa có quy định cụ thể về khái niệm “
cơ quan nhà nước cấp dưới”, vì vậy, không có cơ sở để xác định chủ thể này
[27].
Thứ tư, vẫn còn tình trạng “nợ” ban hành văn bản quy định chi tiết, không bảo đảm hiệu lực thi hành đồng thời với luật
Tại Báo cáo số 3302/BC-UBPL15 đã chỉ rõ: Theo Báo cáo của Chính phủ, kết quả thực hiện nhiệm vụ xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết năm 2024 cho thấy: (i) Có 51/111 văn bản được ban hành có hiệu lực chậm so với hiệu lực thi hành của luật (chiếm 45,95%); (ii) còn nợ 18/129 văn bản (chiếm 13,95%) quy định chi tiết các nội dung trong 11 luật chưa ban hành (gồm 11 nghị định và 07 thông tư) và 04 văn bản quy định chi tiết các nội dung được giao trong 04 luật, nghị quyết đã có hiệu lực vì lý do khách quan chưa ban hành... Kết quả trên cho thấy, tỷ lệ văn bản ban hành chậm, không có hiệu lực đồng thời với luật còn cao, thậm chí đối với một số luật đã có hiệu lực thi hành nhưng tất cả văn bản quy định chi tiết đều ban hành chậm như Luật Đấu thầu, Luật Giao dịch điện tử, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Sở hữu trí tuệ….
Thứ năm, công tác tổ chức thi hành pháp luật vẫn là khâu yếu, kỷ luật, kỷ cương thi hành pháp luật chưa nghiêm.
Tình trạng pháp luật chưa được thi hành, tổ chức thi hành nghiêm làm cho các quy định pháp luật không được thực hiện kịp thời, đầy đủ, công bằng, nghiêm minh, nhất quán, hiệu lực, hiệu quả, ảnh hưởng đến hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, tác động xấu đến hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, đến phát triển và tăng trưởng kinh tế, ảnh hưởng đến an ninh, trật tự, an toàn xã hội. Tình trạng này do nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân xuất phát từ chính quy định của pháp luật, thực tế thời gian qua cho thấy, trong quá trình tổ chức thi hành văn bản QPPL, nhiều quy định ở các văn bản dưới luật còn có cách hiểu khác nhau, cần thiết phải có sự hướng dẫn của cơ quan có thẩm quyền để bảo đảm việc áp dụng được thống nhất. Tuy nhiên, Luật hiện hành chưa có quy định cụ thể về vấn đề này, dẫn đến khó khăn trong việc xác định thẩm quyền, trách nhiệm hướng dẫn và nhiều trường hợp, có thể dẫn đến tình trạng né tránh, đùn đẩy trách nhiệm của các cơ quan thực thi, cũng như cơ quan hướng dẫn áp dụng văn bản QPPL. Bên cạnh đó, việc tổ chức tuyên truyền, phổ biến giáo dục pháp luật tại một số cơ quan, đơn vị đôi khi còn mang tính hình thức, chưa thật sự thiết thực, hiệu quả. Chất lượng đội ngũ công chức làm công tác pháp luật ở một số Bộ, ngành, địa phương còn hạn chế, năng lực, kỹ năng phân tích, dự báo, xây dựng chính sách, soạn thảo và tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật chưa đáp ứng yêu cầu thực tiễn, kinh phí, cơ sở vật chất bảo đảm cho xây dựng pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật còn hạn chế. Nghị quyết số 27-NQ/TW cũng nêu rõ: “
... ý thức chấp hành pháp luật của một bộ phận cán bộ, công chức, đảng viên và Nhân dân chưa nghiêm;...”. Bên cạnh đó, tại Nghị quyết số 126/NQ-CP cũng khẳng định: “
việc chỉ đạo và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật vẫn là khâu yếu, chậm được khắc phục; năng lực tổ chức thực hiện của đội ngũ cán bộ, công chức có nơi chưa đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ, dẫn đến pháp luật chậm được thực hiện và hiệu quả thấp”.
4. Một số đề xuất, kiến nghị góp phần bảo đảm gắn kết giữa xây dựng pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật
Trên cơ sở phân tích, đánh giá những khó khăn, vướng mắc nêu trên, để góp phần bảo đảm gắn kết chặt chẽ giữa xây dựng pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật, tác giả đưa ra một số đề xuất, kiến nghị sau đây:
Thứ nhất, chuyển đổi tư duy xây dựng pháp luật theo hướng vừa bảo đảm yêu cầu quản lý Nhà nước vừa khuyến khích sáng tạo, giải phóng toàn bộ sức sản xuất, khơi thông mọi nguồn lực để phát triển. Xây dựng và hoàn thiện pháp luật phải bám sát thực tiễn, đứng trên mảnh đất thực tiễn Việt Nam để xây dựng các quy định pháp luật phù hợp; lấy người dân, doanh nghiệp làm trung tâm, chủ thể
[28], bảo đảm tính ổn định, tính dự báo cao của hệ thống pháp luật. Đồng thời, xây dựng hành lang pháp lý cho những vấn đề mới, xu hướng mới, nhất là những vấn đề liên quan đến cách mạng 4.0, trí tuệ nhân tạo, chuyển đổi số, chuyển đổi xanh.
Thứ hai, tiếp tục nâng cao chất lượng, hiệu quả của công tác rà soát văn bản, khẩn trương, kịp thời xử lý các văn bản quy phạm pháp luật còn mâu thuẫn, chồng chéo, chưa bảo đảm tính đồng bộ, tính thống nhất giữa các văn bản quy phạm pháp luật hoặc quy định không rõ ràng, cụ thể, … để tháo gỡ các “điểm nghẽn”, “ nút thắt”, bất cập của các quy định pháp luật, bảo đảm quyền lợi của cá nhân, cơ quan, tổ chức, tạo động lực cho phát triển kinh tế - xã hội.
Bên cạnh đó, đẩy nhanh tiến độ soạn thảo, ban hành các văn bản quy định chi tiết, khắc phục tình trạng nợ văn bản quy định chi tiết, đồng thời, các cơ quan phải nâng cao trách nhiệm, quan tâm và có giải pháp cụ thể, kịp thời ban hành các văn bản quy định chi tiết các luật, nghị quyết có hiệu lực thi hành trong thời gian tới bảo đảm chất lượng, có hiệu lực thi hành đồng thời với hiệu lực của luật theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Thứ ba, để thể chế hóa đầy đủ, kịp thời chủ trương, đường lối của Đảng về tổ chức thi hành pháp luật nghiêm minh, hiệu quả, gắn với xây dựng pháp luật, cần nghiên cứu, tiếp tục hoàn thiện một số quy định về tổ chức thi hành văn bản QPPL trong dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi), gắn với nguồn lực cho công tác xây dựng và tổ chức thi hành văn bản QPPL. Theo đó, về tổ chức thi hành văn bản QPPL, quy định cụ thể nội dung
tổ chức thi hành văn bản QPPL và trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, tổ chức, người có thẩm quyền trong tổ chức thi hành văn bản QPPL, theo dõi việc thi hành pháp luật và báo cáo hoặc cung cấp thông tin về tổ chức thi hành văn bản QPPL. Bên cạnh các quy định về giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội. Ủy ban thường vụ Quốc hội, quy định về hướng dẫn áp dụng văn bản QPPL,. Theo đó, hướng dẫn áp dụng văn bản QPPL phải là hướng dẫn quy định trong văn bản QPPL mà không phải là hướng dẫn áp dụng văn bản QPPL đối với từng vụ việc, trường hợp cụ thể. Mục đích của việc hướng dẫn là bảo đảm các cơ quan, tổ chức hiểu đúng và thống nhất quy định trong văn bản QPPL. Các cơ quan, tổ chức có thể căn cứ vào nội dung hướng dẫn để quyết định việc áp dụng pháp luật cho từng trường hợp cụ thể và chịu trách nhiệm đối với việc áp dụng pháp luật của mình. Nếu các quy định về hướng dẫn áp dụng văn bản QPPL được bổ sung quy định tại dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi) sẽ giúp xử lý nhanh các vấn đề thực tiễn và không tốn kém chi phí, nhân lực để sửa đổi, bổ sung văn bản QPPL…. Đồng thời, dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi) cần có quy định cụ thể về nhân lực cho công tác xây dựng pháp luật;
cơ sở vật chất, kinh phí cho công tác xây dựng, ban hành và tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật.
Có thể thấy rằng, giữa xây dựng pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật có mối quan hệ gắn kết mật thiết với nhau. Hiện nay, một trong những nhiệm vụ, giải pháp trọng tâm trong công cuộc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam là
“hoàn thiện hệ thống pháp luật và cơ chế tổ chức thực hiện pháp luật nghiêm minh, nhất quán; bảo đảm thượng tôn Hiến pháp và pháp luật”. Để nâng cao hiệu quả tổ chức thi hành pháp luật thì trước hết phải nâng cao chất lượng của các quy định pháp luật, bảo đảm
''Xây dựng hệ thống pháp luật dân chủ, công bằng, nhân đạo, đầy đủ, kịp thời, đồng bộ, thống nhất, công khai, minh bạch, ổn định, khả thi, dễ tiếp cận, đủ khả năng điều chỉnh các quan hệ xã hội, lấy quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của người dân, tổ chức, doanh nghiệp làm trung tâm, thúc đẩy đổi mới sáng tạo”[29]. Trên cơ sở các quy định pháp luật, thông qua công tác tổ chức thi hành pháp luật để xem xét, đánh giá tính thống nhất, đồng bộ, tính khả thi của các văn bản pháp luật, qua đó, kịp thời phát hiện hạn chế, bất cập của các quy định pháp luật (nếu có) để tiếp tục hoàn thiện pháp luật, đáp ứng ngày càng tốt hơn yêu cầu của quản lý nhà nước, khuyến khích sáng tạo, giải phóng toàn bộ sức sản xuất, khơi thông mọi nguồn lực để phát triển./.