1. Đặt vấn đề nghiên cứu
Luật Đất đai năm 2024, đặc biệt là Điều 16, đã ghi nhận trách nhiệm của Nhà nước trong việc đảm bảo quyền sử dụng đất cho đồng bào DTTS. Điều này không chỉ thể hiện sự bình đẳng mà còn phản ánh trách nhiệm đặc biệt của Nhà nước trong việc bảo vệ và phát huy giá trị văn hóa của các cộng đồng DTTS, đồng thời thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội tại các khu vực này. Điều 16 quy định rằng Nhà nước sẽ tạo điều kiện thuận lợi trong việc cấp đất sản xuất, đất ở và hỗ trợ các chính sách phát triển sinh kế cho đồng bào DTTS, nhằm giảm nghèo và nâng cao chất lượng đời sống. Chính phủ đã ban hành Nghị định 102/2024/NĐ-CP, trong đó có quy định cụ thể về trường hợp cá nhân là người dân tộc thiểu số đã được giao đất, nay không còn đất hoặc thiếu đất ở, đất sản xuất thì được xem xét để giao đất phục vụ cho nhu cầu ở cũng như sản xuất. Tuy nhiên,
từ góc độ nghiên cứu luật học, việc thực hiện các quy định này vẫn gặp không ít khó khăn. Các văn bản pháp lý liên quan đến đất đai cho đồng bào DTTS còn thiếu sự đồng bộ, cụ thể, dẫn đến sự chồng chéo và khó khăn trong việc áp dụng thực tiễn. Đồng thời, quyền và nghĩa vụ của Nhà nước đối với đồng bào DTTS chưa được quy định chi tiết, gây ra những vướng mắc trong việc thực thi.
Từ góc độ nghiên cứu quản lý công, vấn đề trách nhiệm của Nhà nước về đất đai cho đồng bào DTTS còn thể hiện qua năng lực quản lý và thực thi chính sách tại các cấp chính quyền địa phương. Dù có nhiều chủ trương, chính sách ưu tiên cho vùng DTTS, nhưng trong thực tế, việc cấp đất đai, giải quyết tranh chấp đất đai và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất còn chậm, đôi khi gây ra sự bất bình đẳng trong việc tiếp cận đất đai giữa các nhóm dân cư khác nhau. Điều này thể hiện rõ ràng nhất ở các vùng sâu, vùng xa, nơi mà đội ngũ cán bộ địa phương còn hạn chế về năng lực và thiếu kiến thức về chính sách đất đai. Vì vậy, nghiên cứu này tập trung phân tích nội dung Điều 16 Luật Đất đai năm 2024 liên quan đến trách nhiệm của Nhà nước đối với đất đai của đồng bào DTTS, từ đó đánh giá thực trạng thực hiện các quy định này trên thực tế. Mục tiêu là đề xuất các giải pháp cụ thể nhằm nâng cao hiệu quả thực thi chính sách đất đai, góp phần đảm bảo quyền và lợi ích chính đáng cho đồng bào DTTS, đồng thời thúc đẩy sự phát triển bền vững ở các khu vực miền núi và vùng sâu, vùng xa.
2. Nội dung đảm bảo quyền sử dụng đất cho đồng bào dân tộc thiểu số theo Điều 16 Luật Đất Đai năm 2024
Thứ nhất, nhấn mạnh tính đặc thù về phong tục, tập quán và bản sắc văn hóa của đồng bào DTTS. Luật Đất đai năm 2013 (Luật năm 2013) chỉ quy định trách nhiệm của Nhà nước về đất ở, đất sản xuất nông nghiệp đối với đồng bào DTTS (Điều 27) gồm: có chính sách về đất ở, đất sinh hoạt cộng đồng cho đồng bào DTTS phù hợp với phong tục, tập quán, bản sắc văn hóa và điều kiện thực tế của từng vùng. Có chính sách tạo điều kiện cho đồng bào DTTS trực tiếp sản xuất nông nghiệp ở nông thôn có đất để sản xuất nông nghiệp. Luật năm 2013 nhấn mạnh tính đặc thù về phong tục, tập quán và bản sắc văn hóa của đồng bào DTTS. Tuy nhiên, quy định này chưa được cụ thể hóa trong các cơ chế thực hiện, dẫn đến tình trạng một số chính sách đất đai thiếu sự linh hoạt khi áp dụng tại các vùng DTTS.
Đến Luật Đất đai năm 2024 (Luật năm 2024) quy định trách nhiệm của Nhà nước:
có chính sách bảo đảm đất sinh hoạt cộng đồng đồng bào DTTS phù hợp với phong tục, tập quán, tín ngưỡng, bản sắc văn hóa và điều kiện thực tế của từng vùng (khoản 1 Điều 16), quy định này đã tiếp cận liên ngành trong việc thể chế hoá chính sách, pháp luật với quan điểm
tôn trọng bản sắc văn hóa và phong tục, tập quán của đồng bào DTTS, đảm bảo quyền tiếp cận đất đai gắn với điều kiện thực tế. Quy định này giúp khắc phục tình trạng áp dụng máy móc các chính sách đất đai ở những khu vực có đặc thù riêng, đảm bảo quyền tiếp cận nguồn lực đất sinh hoạt cộng đồng một cách công bằng và hợp lý.
Thứ hai, có chính sách hỗ trợ đất đai lần đầu cho cá nhân mang tính nhân văn và phù hợp với nguyên tắc bảo đảm quyền tiếp cận đất đai. Đồng thời quy định,
có chính sách hỗ trợ đất đai lần đầu cho cá nhân là người DTTS thuộc diện hộ nghèo, hộ cận nghèo tại vùng đồng bào DTTS và miền núi, phù hợp với phong tục, tập quán, tín ngưỡng, bản sắc văn hóa và điều kiện thực tế của từng vùng, để bảo đảm ổn định cuộc sống như: giao đất ở trong hạn mức và được miễn, giảm tiền sử dụng đất (khoản 2 Điều 16). Đây là chính sách mang tính nhân văn và phù hợp với nguyên tắc bảo đảm quyền tiếp cận đất đai, cải thiện đời sống và thúc đẩy phát triển bền vững ở các khu vực có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn. Đảm bảo tính toàn diện và đặc thù trong chính sách bao gồm các biện pháp hỗ trợ toàn diện về đất ở, đất nông nghiệp và đất phi nông nghiệp, cụ thể: giao đất ở (điểm a), chuyển mục đích sử dụng đất (điểm b), giao đất nông nghiệp (điểm c), cho thuê đất phi nông nghiệp (điểm d).
Thứ ba, khắc phục tình trạng thiếu đất hoặc mất đất của đồng bào DTTS, nhất là những cá nhân/gia đình thuộc diện hộ nghèo, cận nghèo. Theo khoản 3, Điều 16 Luật năm 2024,
Nhà nước có chính sách hỗ trợ đất đai để bảo đảm ổn định cuộc sống cho cá nhân là người DTTS đã được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, nhưng sau đó không còn đất hoặc thiếu đất so với hạn mức. Đây cũng là sự kỳ vọng của đồng bào DTTS, giúp người dân phát triển kinh tế gia đình, thể hiện sự quan tâm đặc biệt của Đảng, Nhà nước và xã hội trong việc khắc phục tình trạng thiếu đất hoặc mất đất của đồng bào DTTS, nhất là những cá nhân/gia đình thuộc diện hộ nghèo, cận nghèo. Trường hợp không còn hoặc thiếu đất ở, Nhà nước có chính sách giao tiếp đất hoặc cho phép chuyển mục đích sử dụng đất sang đất ở trong hạn mức. Quy định này không chỉ giải quyết nhu cầu cơ bản về chỗ ở mà còn giúp đồng bào DTTS duy trì ổn định cuộc sống, đặc biệt khi họ đang ở trong điều kiện kinh tế khó khăn. Còn đối với trường hợp thiếu hoặc không còn đất nông nghiệp, Nhà nước cho phép giao tiếp đất nông nghiệp không thu tiền hoặc cho thuê đất phi nông nghiệp để sản xuất, kinh doanh với ưu đãi miễn, giảm tiền thuê đất.
Đây là giải pháp thiết thực nhằm hỗ trợ sinh kế bền vững, tăng cường khả năng tự lực của người dân. Cụ thể, đồng bào DTTS nếu được Nhà nước giao đất, cho thuê đất theo quy định tại khoản 3, Điều 16 Luật năm 2024 chỉ được thực hiện quyền để thừa kế, tặng cho, chuyển nhượng quyền SDĐ cho người thuộc hàng thừa kế thuộc diện hộ nghèo, hộ cận nghèo tại vùng đồng bào DTTS và miền núi. Trường hợp người SDĐ chết mà không có người thừa kế thuộc diện hộ nghèo, hộ cận nghèo theo khoản 2, Điều 16 của Luật năm 2024 thì đất đó được Nhà nước thu hồi và bồi thường tài sản gắn liền với đất cho người được hưởng thừa kế. Như vây, so với Luật năm 2013, phạm vi trách nhiệm của Nhà nước đã được mở rộng và cụ thể hóa hơn. Bên cạnh việc tiếp tục đảm bảo đất ở, đất sản xuất, quy định mới nhấn mạnh đến trách nhiệm hỗ trợ đồng bào DTTS thông qua các chính sách đồng bộ, như cấp đất, hỗ trợ tái định cư và các biện pháp hỗ trợ sinh kế. Điều này cho thấy
một cách tiếp cận toàn diện hơn trong việc giải quyết vấn đề đất đai, không chỉ dừng lại ở đảm bảo quyền sử dụng đất, mà còn hướng tới việc hỗ trợ phát triển kinh tế - xã hội bền vững.
Thứ tư, đề cao trách nhiệm của chính quyền các cấp tại địa phương. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh căn cứ tình hình thực tế và quỹ đất của địa phương quyết định diện tích giao đất, cho thuê đất để thực hiện chính sách hỗ trợ đất đai đối với cá nhân là người dân tộc thiểu số theo quy định tại khoản 3 Điều 16 Luật năm 2024. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trình Hội đồng nhân dân cùng cấp ban hành chính sách của địa phương về đất đai đối với đồng bào dân tộc thiểu số sinh sống trên địa bàn phù hợp với điều kiện thực tế của địa phương và tổ chức thực hiện. Và hằng năm, Ủy ban nhân dân cấp xã rà soát, báo cáo Ủy ban nhân dân cấp huyện về các trường hợp không còn, thiếu hoặc không có đất để giao đất, cho thuê đất theo quy định tại khoản 2 và khoản 3 Điều 16 Luật năm 2024; các trường hợp vi phạm chính sách về đất đai đối với đồng bào dân tộc thiểu số, các trường hợp đã được Nhà nước giao đất, cho thuê đất theo quy định tại khoản 3 Điều 16 mà không còn nhu cầu sử dụng đất mà phải thu hồi đất để tiếp tục thực hiện chính sách về đất đai đối với đồng bào dân tộc thiểu số quy định tại Điều 16 Luật năm 2024.
Như vậy, Điều 16 Luật Đất đai năm 2024 phản ánh vai trò quan trọng của Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp trong việc cụ thể hóa và thực hiện chính sách hỗ trợ đất đai cho đồng bào DTTS, đặc biệt là những cá nhân không còn, thiếu hoặc không có đất. Quy định thể hiện
tính phân cấp và linh hoạt trong quản lý đất đai. UBND cấp tỉnh được trao quyền quyết định diện tích giao đất, cho thuê đất dựa trên tình hình thực tế và quỹ đất địa phương. Điều này thể hiện tính linh hoạt của pháp luật, cho phép từng địa phương điều chỉnh chính sách phù hợp với điều kiện cụ thể, như quỹ đất hạn chế hoặc đặc điểm kinh tế - xã hội riêng biệt. Việc UBND trình Hội đồng nhân dân cùng cấp ban hành chính sách cũng đảm bảo tính minh bạch, dân chủ và gắn kết với nhu cầu thực tiễn. Đồng thời,
có cơ chế giám sát và phản hồi UBND cấp xã có trách nhiệm rà soát hằng năm và báo cáo UBND cấp huyện về các trường hợp cần hỗ trợ đất đai, vi phạm chính sách hoặc không còn nhu cầu sử dụng đất. Cơ chế này tạo điều kiện để cập nhật kịp thời các biến động liên quan đến đất đai, đảm bảo chính sách được thực hiện đúng đối tượng và phát hiện sớm các trường hợp vi phạm, lạm dụng đất đai.
Việc thu hồi đất từ những trường hợp không còn nhu cầu sử dụng là cần thiết để tối ưu hóa nguồn lực đất đai phục vụ chính sách. Và đảm bảo quyền lợi và phát triển bền vững nhấn mạnh mục tiêu bảo vệ quyền lợi về đất đai của đồng bào DTTS thông qua việc giao đất hoặc cho thuê đất kịp thời, đồng thời giảm thiểu nguy cơ thất thoát, sử dụng không hiệu quả quỹ đất.
Đây là biện pháp quan trọng để nâng cao chất lượng sống của đồng bào DTTS, góp phần ổn định đời sống và thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội tại các vùng miền núi và vùng DTTS.
3. Gợi mở một số giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện nội dung đảm bảo quyền sử dụng đất cho đồng bào dân tộc thiểu số theo Điều 16 Luật Đất Đai năm 2024
Thứ nhất, cụ thể hóa quy định và tăng cường sự tham gia cộng đồng trong quản lý đất đai và rừng tại vùng đồng bào DTTS. Một giải pháp quan trọng nhằm tháo gỡ khó khăn trong thực hiện chính sách đất đai đối với đồng bào DTTS là xây dựng hướng dẫn chi tiết để cập nhật, đồng bộ hóa hệ thống thông tin và cơ sở dữ liệu về đất đai và rừng, phản ánh chính xác hiện trạng sử dụng. Hiện tại, đất sản xuất của đồng bào DTTS thường gắn liền với đất rừng, nhưng sự không thống nhất trong quy hoạch đất đai giữa ngành tài nguyên và môi trường và ngành nông nghiệp và phát triển nông thôn đang gây ra nhiều bất cập. Quy chuẩn và phương pháp quy hoạch của hai ngành này khác nhau, dẫn đến sự sai lệch đáng kể trong số liệu thống kê giữa hồ sơ đất đai và hiện trạng rừng, đặc biệt tại các khu vực đồng bào DTTS. Sự chồng lấn giữa đất lâm nghiệp do các công ty và ban quản lý rừng quản lý với đất người dân canh tác không được thể hiện đầy đủ trong hồ sơ, gây khó khăn trong việc giao đất, giao rừng đồng bộ cho đồng bào.
Muốn làm được điều này, cần hoàn thiện cơ sở dữ liệu đất đai và rừng mà trong đó cơ sở dữ liệu đất đai và rừng đầy đủ, chính xác, cập nhật liên tục, đảm bảo thống nhất số liệu giữa ngành tài nguyên và môi trường với ngành nông nghiệp và phát triển nông thôn để tránh tình trạng chồng lấn và sai lệch.
Luật năm 2024, thông qua Điều 181, đã đưa ra các quy định về thu hồi đất từ các công ty nông, lâm nghiệp giao lại cho địa phương để ưu tiên phân bổ cho đồng bào DTTS. Quy định này kế thừa và bổ sung nội dung từ Nghị định 118/2014/NĐ-CP, nâng cao hiệu quả thực thi. Tuy nhiên, luật vẫn chưa cụ thể hóa vai trò tham gia của cộng đồng địa phương và các bên liên quan trong quá trình rà soát đất đai, cũng như chưa đề xuất rõ các tiêu chí hay nguyên tắc lựa chọn diện tích đất được giao về cho xã.
Để đảm bảo hiệu quả của chính sách, cần có các quy định chi tiết trong các nghị định, thông tư hướng dẫn, yêu cầu sự tham gia trực tiếp của người dân và chính quyền địa phương trong tiến trình rà soát và bàn giao đất rừng. Điều này cần kết hợp việc xác định các tiêu chí cụ thể liên quan đến lịch sử, văn hóa, hiện trạng sử dụng/chồng lấn và vị trí đất để làm căn cứ xác định diện tích phù hợp giao về cho xã. Chính sự tham gia của cộng đồng sẽ giúp tăng tính minh bạch, thực chất và khả năng đồng thuận trong quản lý đất đai và rừng, góp phần tháo gỡ các vướng mắc kéo dài và thực hiện hiệu quả chính sách hỗ trợ đất đai cho đồng bào DTTS.
Thứ hai, UBND cấp tỉnh cần sớm ban hành các quy định cụ thể hóa Điều 16 Luật Đất đai năm 2024, phù hợp với đặc điểm phong tục, tập quán, tín ngưỡng, và bản sắc văn hóa của đồng bào dân tộc thiểu số (DTTS) tại từng địa phương. Để giải quyết các vấn đề về sử dụng đất đai tại vùng đồng bào DTTS, cần một chủ trương lớn từ Trung ương đi kèm với các quy định chi tiết và nguồn lực đầu tư mạnh mẽ nhằm khuyến khích các cơ chế sắp xếp, điều chỉnh đất đai dựa trên sự đồng thuận của cộng đồng, xác định lại ranh giới và mốc giới đất đai với sự tham gia của các hộ gia đình liên quan, cùng sự phối hợp đồng bộ giữa các cấp, ngành. Và cần đảm bảo các chính sách hỗ trợ không chỉ mang tính hình thức mà còn tạo ra giá trị thực tế, cải thiện đời sống và sinh kế của đồng bào DTTS.
Thứ ba, tăng cường thực hiện việc giám sát và minh bạch hóa quy trình giao đất, cho thuê đất. Khu vực đồng bào DTTS đối diện với tình trạng thiếu hiểu biết pháp luật hoặc khả năng tiếp cận thông tin của người dân bị hạn chế. Do vậy, quy định rõ trách nhiệm của các cấp chính quyền, nhất là cấp xã, trong việc rà soát, báo cáo các trường hợp thiếu đất, không còn đất hoặc đất sử dụng không hiệu quả và thiết lập cơ chế giám sát chặt chẽ, công khai các phương án giao đất, đảm bảo tính minh bạch và công bằng. Hạn chế sự chồng lấn ranh giới đất và thiếu nhất quán trong hồ sơ đất đai để gây tranh chấp kéo dài. Giám sát tốt giúp phát hiện và khắc phục kịp thời các sai phạm góp phần thực hiện hiệu quả chính sách đất đai, đảm bảo sự công bằng và phát triển bền vững.
Thứ tư, tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra, xử lý sai phạm. Theo đó, thường xuyên thanh tra, kiểm tra việc thực hiện chính sách, pháp luật đảm bảo quyền sử dụng đất cho đồng bào DTTS tại địa phương, xử lý nghiêm các trường hợp lợi dụng chính sách để trục lợi hoặc gây thất thoát tài nguyên đất đai và tiến hành giám sát sau khi có kết luận thanh tra, kiểm tra là thu hồi các diện tích đất sử dụng không hiệu quả, giao lại cho đồng bào DTTS thiếu đất.
Thứ năm, tăng cường truyền thông pháp luật. Truyền thông pháp luật đóng vai trò quan trọng trong việc nâng cao hiệu quả thực hiện quyền sử dụng đất cho đồng bào dân tộc thiểu số theo Điều 16 Luật năm 2024. Cần xây dựng các chương trình phổ biến pháp luật đa dạng, dễ tiếp cận, phù hợp với ngôn ngữ và văn hóa của từng dân tộc. Việc lồng ghép nội dung pháp luật vào các hoạt động văn hóa cộng đồng và thông qua các phương tiện truyền thông địa phương sẽ giúp đồng bào nắm vững quyền và nghĩa vụ của mình. Đồng thời, đào tạo cán bộ địa phương có kiến thức pháp luật và kỹ năng giao tiếp hiệu quả để hỗ trợ người dân hiểu đúng, thực hiện đúng pháp luật, qua đó thúc đẩy việc sử dụng đất hiệu quả và bền vững.
4. Kết luận
Nhiều nghị quyết của Đảng, văn bản chính sách của Nhà nước về đất đai đối với đồng bào DTTS đã được ban hành và thực thi. Luật năm 2024 ra đời đóng vai trò quan trọng trong việc thể chế hóa các chủ trương của Đảng, pháp luật của Nhà nước, qua đó, cụ thể hóa các chính sách đất đai phục vụ phát triển kinh tế - xã hội cho đồng bào DTTS, đảm bảo quyền lợi và tạo điều kiện cho sự phát triển bền vững của cộng đồng này. So với Luật năm 2013, Điều 16 của Luật năm 2024 đã làm rõ và mở rộng các chính sách liên quan đến đất đai đối với đồng bào DTTS. Luật quy định chi tiết hơn về giao đất ở, đất sinh hoạt cộng đồng và đất nông nghiệp cho cá nhân và cộng đồng DTTS. Đặc biệt, các chính sách mới như miễn, giảm tiền thuê đất phi nông nghiệp, chuyển mục đích sử dụng đất sang đất ở và hỗ trợ đất đai lần đầu đã tạo điều kiện thuận lợi cho phát triển kinh tế - xã hội của đồng bào DTTS./.
Tài liệu tham khảo
- Chính phủ (2023), Tờ trình số 276/TTr-CP của Chính phủ về Dự án Luật Đất đai (sửa đổi), Hà Nội.
- Chính phủ (2024), Nghị định 104/2024/NĐ-CP quy định quy định chi tiết về tổ chức, hoạt động và cơ chế tài chính của Quỹ phát triển đất, Hà Nội.
- Chính phủ (2024), Nghị định 102/2024/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai, Hà Nội.
- Đảng Cộng sản Việt Nam (2022), Nghị quyết 18-NQ/TW Nghị quyết Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành trung ương Đảng khóa XIII ngày ngày 16 tháng 6 năm 2022 về “Tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao”, Hà Nội.
- Quốc hội (2013), Luật Đất đai năm 2013, Hà Nội.
- Quốc hội (2024), Luật Đất đai năm 2024, Hà Nội.
TS. Trần Văn Duy – Phó Chánh Văn phòng, Cục Phổ biến, giáo dục pháp luật