Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (Luật năm 2015); Luật sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2020 (Luật năm 2020); hoạt động giao và ban hành văn bản quy định chi tiết được thực hiện bởi nhiều chủ thể với nhiều hình thức văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) khác nhau. Trong đó, Quốc Hội với tư cách là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam - thực hiện quyền lập pháp là một trong những chủ thể có thẩm quyền giao quy định chi tiết.
Điều 11 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2020) quy định: “
Văn bản quy phạm pháp luật phải được quy định cụ thể để khi có hiệu lực thì thi hành được ngay. Trong trường hợp văn bản có điều, khoản, điểm mà nội dung liên quan đến quy trình, quy chuẩn kỹ thuật và những nội dung khác cần quy định chi tiết thì ngay tại điều, khoản, điểm đó có thể giao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định chi tiết. Dự thảo văn bản quy định chi tiết phải được chuẩn bị và trình đồng thời với dự án luật, pháp lệnh và phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết”.
Pháp luật hiện hành đã có những quy định cụ thể về văn bản quy định chi tiết, tuy nhiên, thực tiễn triển khai công tác này chứng minh bên cạnh mặt tích cực vẫn còn nhiều hạn chế, bất cập đặc biệt trong việc xác định nội hàm hoạt động giao quy định chi tiết, chủ thể được giao, giới hạn phạm vi những nội dung giao quy định chi tiết và các biện pháp kèm theo cần phải có để đảm bảo văn bản quy định chi tiết có hiệu lực đồng thời với luật, nghị quyết.
Trong bài viết, Nhóm tác giả sẽ đi sâu, tập trung nghiên cứu, đánh giá cụ thể quy định của pháp luật hiện hành về văn bản quy định chi tiết, thực trạng công tác này tính từ đầu nhiệm kỳ Quốc hội Khóa XV đến nay và mạnh dạn đề xuất một số kiến nghị nhằm hoàn thiện quy định của pháp luật, nâng cao chất lượng hoạt động giao, ban hành văn bản quy định chi tiết.
I. QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VỀ VĂN BẢN QUY ĐỊNH CHI TIẾT
1. Hiểu thế nào là văn bản quy định chi tiết? Cách nhận biết nội dung giao quy định chi tiết?
Cụm từ “văn bản quy định chi tiết” được quy định lần đầu tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, cụ thể:
“1. Luật, pháp lệnh và các văn bản QPPL khác phải được quy định cụ thể để khi các văn bản đó có hiệu lực thì được thi hành ngay.
Trong trường hợp luật, pháp lệnh có điều, khoản cần phải được quy định chi tiết bằng văn bản khác, thì ngay tại điều, khoản đó, phải xác định rõ cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định và thời hạn ban hành văn bản.
2. Văn bản quy định chi tiết thi hành phải được soạn thảo cùng với dự án luật, pháp lệnh để trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền kịp thời ban hành khi luật, pháp lệnh có hiệu lực.”[1]
Thời điểm này Chính phủ được quy định là cơ quan duy nhất có thẩm quyền ban hành văn bản quy định chi tiết
[2]. Để phù hợp với thực tiễn và khắc phục những hạn chế của Luật 1996, đến Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, cách tiếp cận khái niệm “văn bản quy định chi tiết” tiếp tục có sự thay đổi: “
Văn bản QPPL phải được quy định cụ thể để khi văn bản đó có hiệu lực thì thi hành được ngay, trường hợp trong văn bản có điều, khoản mà nội dung liên quan đến quy trình, quy chuẩn kỹ thuật, những vấn đề chưa có tính ổn định cao thì ngay tại điều, khoản đó có thể giao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định chi tiết. Cơ quan được giao ban hành văn bản quy định chi tiết không được ủy quyền tiếp”; đồng thời quy định theo hướng mở rộng các chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản quy định chi tiết, bao gồm: Chính phủ; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ
[3].
Trên cơ sở kế thừa, tiếp thu và đổi mới, Luật năm 2015 về cơ bản không có sự khác biệt quá lớn liên quan đến khái niệm này, tuy nhiên thẩm quyền ban hành văn bản quy định chi tiết tiếp tục được trao cho nhiều chủ thể hơn. Bên cạnh Chính Phủ; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; chính quyền địa phương gồm Hội đồng nhân dân cấp Tỉnh, Ủy ban nhân dân cấp Tỉnh cũng là chủ thể được giao ban hành văn bản quy định chi tiết.
Tựu chung lại, có thể hiểu: Văn bản quy định chi tiết là VBQPPL do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành nhằm quy định cụ thể nội dung của các VBQPPL có hiệu lực pháp lý cao hơn. Và chỉ những chủ thể được ủy quyền mới được ban hành văn bản quy định chi tiết nội dung đó.
Luật năm 2015 đã thể hiện tương đối rõ nét một số nguyên tắc quan trọng trong hoạt động giao quy định chi tiết (ủy quyền lập pháp): (1) việc ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội chỉ có thể được thực hiện trong trường hợp được Quốc hội giao; (2) cơ quan được giao quy định chi tiết không được ủy quyền tiếp; (3) văn bản ban hành theo ủy quyền lập pháp chỉ được quy định những nội dung được giao, không được quy định vượt quá phạm vi nội dung được giao trong văn bản ủy quyền lập pháp (văn bản được quy định chi tiết).
Tuy nhiên, Luật năm 2015 vẫn chưa xác định cụ thể “văn bản quy định chi tiết” là những văn bảo nào, mà chỉ quy định theo hướng khái quát là văn bản có hiệu lực pháp lý thấp hơn. Thực tiễn áp dụng cho thấy sự khó khăn trong quá trình phân biệt rạch ròi giữa nội dung được giao quy định chi tiết với nội dung hướng dẫn thi hành, đặc biệt là khi các nội dung này được quy định “lẫn lộn” trong cùng một văn bản với tên gọi “Nghị định quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành...”. Bên cạnh đó, cách thức thiết kế để giao quy định chi tiết trong các VBQPPL hiện nay không có sự thống nhất về mặt từ ngữ, cụ thể: “Chính phủ hướng dẫn thực hiện quy định này”, “thực hiện theo quy định của Chính phủ”, “quy định cụ thể vấn đề này tại Nghị định của Chính phủ”, “Chính phủ quy định cụ thể vấn đề này”.
2. Phạm vi nội dung được giao quy định chi tiết là gì?
Xuất phát từ Luật Ban hành văn bản pháp luật năm 1996, theo đó nội dung giao quy định chi tiết ở thời điểm này được quy định hoàn toàn mở, không giới hạn trong bất kỳ nội dung cụ thể nào. Điều này dẫn đến tình trạng nội dung giao quy định chi tiết được giao một cách tràn lan, không hiệu quả và khó kiểm soát. Trải qua quá trình lập pháp, đến Luật Ban hành văn bản pháp luật năm 2008 và năm 2015 đã khắc phục tình trạng trên bằng cách quy định cụ thể hơn phạm vi nội dung được giao quy định chi tiết. Cụ thể: “....
Trong trường hợp văn bản có điều, khoản, điểm mà nội dung liên quan đến quy trình, quy chuẩn kỹ thuật và những nội dung khác cần quy định chi tiết thì ngay tại điều, khoản, điểm đó có thể giao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định chi tiết...”.
Việc quy định như trên giúp khoanh vùng phạm vi của từ “chi tiết”, theo đó việc quy định chi tiết phải được giới hạn tại một số điều, khoản, điểm; chỉ được thực hiện khi được giao và phạm vi những vấn đề Quốc hội có thể ủy quyền giao quy định chi tiết gồm: các vấn đề liên quan đến quy trình, quy chuẩn kỹ thuật và những vấn đề khác mà Quốc hội thấy rằng cần giao quy định chi tiết, chẳng hạn như: một số vấn đề cần sự linh hoạt để phù hợp với yêu cầu thực tiễn; những vấn đề cần sự cập nhật thường xuyên hoặc những vấn đề có tính đặc thù của địa phương.
Tuy nhiên, thực tiễn xây dựng các quyết định của Thủ tướng Chính phủ phân công cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản quy định chi tiết vẫn còn gặp nhiều lúng túng do chưa có giới hạn rõ ràng về phạm vi những vấn đề giao quy định chi tiết. Với quy định Quốc hội có thể ủy quyền “những nội dung khác cần quy định chi tiết” (khoản 1 Điều 11) có thể dẫn đến cách hiểu là bất cứ vấn đề nào thuộc thẩm quyền của Quốc hội, trừ 33 nội dung mà Hiến pháp năm 2013 đã khẳng định là phải “do luật định”, “theo luật định” hoặc “theo quy định của luật” thì đều có thể được ủy quyền lập pháp. Cách hiểu này sẽ dẫn đến tình trạng tùy tiện của cơ quan lập pháp trong việc xác định nội dung cần giao quy định chi tiết. Đồng thời, việc ủy quyền quá nhiều cho cơ quan hành pháp sẽ làm tăng gánh nặng, sức ép cho các cơ quan này trong việc ban hành văn bản quy định chi tiết.
3. Cơ quan nào được giao ban hành văn bản quy định chi tiết?
Khoản 2 Điều 11 Luật năm 2015: “
Cơ quan được giao ban hành văn bản quy định chi tiết không được ủy quyền tiếp. Dự thảo văn bản quy định chi tiết phải được chuẩn bị và trình đồng thời với dự án luật, pháp lệnh và phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết. Trường hợp một cơ quan được giao quy định chi tiết nhiều nội dung của một văn bản quy phạm pháp luật thì ban hành một văn bản để quy định chi tiết các nội dung đó, trừ trường cần phải quy định trong các văn bản khác nhau. Trường hợp một cơ quan được giao quy định chi tiết các nội dung của nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau thì có thể ban hành một văn bản để quy định chi tiết”.
Khoản 1 Điều 19 Luật năm 2015 quy định: “
Chính phủ ban hành nghị định để quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước”.
Khoản 1 Điều 24 Luật năm 2015 quy định: “
Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành thông tư để quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ”.
Khoản 1 Điều 27 Luật năm 2015 quy định: “
Hội đồng nhân dân cấp tỉnh ban hành nghị quyết để quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên”.
Khoản 1 Điều 28 Luật năm 2015 quy định: “
Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành quyết định để quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên”.
Luật năm 2020 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật năm 2015 có quy định sửa đổi về thẩm quyền của Hội đồng nhân dân, uỷ ban nhân dân cấp huyện, cấp xã: “
Hội đồng nhân dân cấp xã ban hành nghị quyết, Ủy ban nhân dân cấp xã ban hành quyết định để quy định những vấn đề được luật, nghị quyết của Quốc hội giao”.
Như vậy, chủ thể thực hiện ban hành văn bản quy định chi tiết không được quy định trực tiếp tại Điều 11 mà được lồng ghép trong quy định về căn cứ thẩm quyền, nội dung VBQPPL tại các Điều 19, 24, 27, 28 và 30 của Luật năm 2015. Theo các quy định trên, chủ thể được giao quy định chi tiết gồm: Chính phủ; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Về nguyên tắc, cơ quan có thẩm quyền quy định chi tiết phải được xác định rõ ngay tại điều, khoản, điểm có nhu cầu ủy quyền lập pháp; đồng thời với mỗi nội dung ủy quyền lập pháp chỉ trao cho một chủ thể có thẩm quyền ban hành VBQPPL thực hiện. Hoạt động giao quy định chi tiết được mở rộng cho cả cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương.
Thực tiễn trong thời gian qua, hoạt động của Quốc hội giao Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và địa phương quy định chi tiết các nội dung trong luật, pháp lệnh, nghị quyết diễn ra rất phổ biến. Qua rà soát các Quyết định của Thủ tướng Chính phủ phân công cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản quy định chi tiết các luật, nghị quyết được Quốc hội thông qua sau mỗi kỳ họp; cụ thể tại các kỳ họp thứ 2, 3, 4, 5, 6, 7 của Quốc hội khóa XV và các kỳ họp bất thường; Quốc hội giao Chính phủ ban hành 121 nghị định, Thủ tướng Chính phủ ban hành 21 quyết định, Bộ trưởng và Thủ trưởng các cơ quan ngang bộ ban hành 165 thông tư để quy định chi tiết. Có thể thấy:
Thứ nhất, chủ thể được giao quy định chi tiết luật, pháp lệnh, nghị quyết hầu hết tập trung vào Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với 286/307 văn bản.
Thứ hai, tính trung bình mỗi luật, pháp lệnh, nghị quyết có từ 05-06 văn bản quy định chi tiết. Tuy nhiên, do tính phức tạp, một số luật có số lượng văn bản quy định chi tiết nổi trội hơn, cụ thể: Luật Trật tự an toàn giao thông đường bộ (44 văn bản quy định chi tiết 94 nội dung); Luật Thi đua khen thưởng (32 văn bản quy định chi tiết 56 nội dung); Luật Đất đai (16 văn bản quy định chi tiết 112 nội dung); Luật Bảo hiểm xã hội (14 văn bản quy định chi tiết 92 nội dung); Luật Khám, chữa bệnh (14 văn bản quy định chi tiết 72 nội dung).
Thứ ba, bên cạnh Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; Thủ tướng Chính phủ cũng là một trong các chủ thể được Quốc hội giao quy định chi tiết các nội dung trong luật, pháp lệnh, nghị quyết với 21/307 văn bản. Thực tiễn đã chứng minh tính hiệu quả và tính cần thiết để đáp ứng nhu cầu thực tế trong thực thi pháp luật. Tuy nhiên, theo quy định của pháp luật hiện hành về văn bản quy định chi tiết, hiện nay chủ thể được giao ban hành văn bản quy chi tiết chỉ bao gồm: Chính Phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Hội đồng nhân dân cấp Tỉnh, Ủy ban nhân dân cấp Tỉnh. Điều này đặt ra yêu cầu cấp thiết, pháp luật cần phải có sự thay đổi để phù hợp với thực tiễn ban hành.
Thứ tư, số lượng nội dung Quốc hội giao chính quyền địa phương quy định chi tiết hiện nay vẫn có, số lượng khoảng 118/1379 nội dung giao quy định chi tiết, đây cũng là một số lượng không nhỏ, việc giao chính quyền địa phương quy định chi tiết cần xem xét đến tính khả thi về đảm bảo thời điểm có hiệu lực đồng thời. Nhiều nội dung còn phụ thuộc vào các nghị định, quyết định, thông tư quy định chi tiết luật mới có thể soạn thảo. Hơn nữa, đối với những nội dung giao địa phương quy định chi tiết sẽ rất khó đảm bảo việc trình dự thảo hoặc đề cương quy định chi tiết kèm theo khi trình dự án luật, dự thảo nghị quyết thông qua.
Như vậy, qua thực tiễn triển khai có thể thấy, chủ thể được giao ban hành văn bản quy định chi tiết còn khá rộng. Theo đó, vẫn còn quá nhiều văn bản có thể được xếp vào nhóm các văn bản ủy quyền lập pháp. Thực tế, việc quá nhiều chủ thể được ủy quyền ban hành văn bản quy định chi tiết là nguyên nhân dẫn đến tình trạng thiếu đồng bộ, khó kiểm soát trong ban hành VBQPPL. Nói cách khác, việc ủy quyền lập pháp cho Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, đặc biệt một số trường hợp ủy quyền cho chính quyền địa phương quy định chi tiết có thể tác động tiêu cực đến tính thống nhất trong tổ chức và hoạt động của hệ thống hành chính nhà nước.
4. Các biện pháp kèm theo để đảm bảo văn bản quy định chi tiết có thể có hiệu lực đồng thời với Luật, nghị quyết và kiểm soát việc thực hiện ủy quyền lập pháp là gì?
Luật năm 2015 bổ sung quy định: “
Dự thảo văn bản quy định chi tiết phải được chuẩn bị và trình đồng thời với dự án luật, pháp lệnh” đồng thời, kế thừa quy định của Luật năm 2008 về việc yêu cầu văn bản quy định chi tiết “
phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết”. Cùng với đó, việc kiểm soát hiệu lực của văn bản quy định chi tiết khi văn bản được quy định chi tiết hết hiệu lực được quy định rõ tại khoản 4 Điều 154 Luật năm 2015, theo đó: “
Văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực thì văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết thi hành, văn bản đó cũng đồng thời hết hiệu lực”. Do vậy, có thể thấy rằng, tuy chưa xác lập được một cách đầy đủ, rõ ràng về việc ban hành văn bản quy định chi tiết, nhưng xét ở một khía cạnh nào đó, các quy định nêu trên đã cho thấy tư tưởng kiểm soát hoạt động ủy quyền ban hành văn bản quy định chi tiết, cụ thể: (1) kiểm soát nội dung văn bản quy định chi tiết ngay trong quá trình soạn thảo dự án luật, dự thảo nghị quyết (thông qua việc trình đồng thời dự thảo văn bản quy định chi tiết khi trình hồ sơ dự án luật); (2) kiểm soát thời điểm có hiệu lực và thời điểm hết hiệu lực của văn bản quy định chi tiết (phải có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của luật hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết và đồng thời hết hiệu lực khi đạo luật giao quy đinh chi tiết đó hết hiệu lực).
Tuy nhiên, việc quy định
“văn bản quy định chi tiết phải được chuẩn bị và trình đồng thời với dự án luật” vẫn tồn tại nhiều bất cập, chưa hợp lý vì 02 lý do chính sau đây: (1) trong quá trình soạn thảo dự án luật, nghị quyết của Quốc hội, hầu hết các cơ quan chủ trì soạn thảo mới chỉ dự kiến được những nội dung để đề xuất Quốc hội giao quy định chi tiết, trong khi đó việc quyết định nội dung nào sẽ được giao quy định chi tiết và chủ thể nào có thẩm quyền ban hành văn bản quy định chi tiết lại hoàn toàn do Quốc hội xem xét, quyết định; (2) về lý thuyết và trên thực tế đã xảy ra trường hợp dự án luật, dự thảo nghị quyết do một bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì soạn thảo nhưng trong dự thảo lại có quy định giao cho bộ, cơ quan ngang bộ khác, thậm chí địa phương ban hành văn bản quy định chi tiết. Trong những tình huống như vậy, cơ quan chủ trì soạn thảo sẽ rất khó khăn trong việc chuẩn bị các dự thảo văn bản quy định chi tiết.
Bên cạnh đó, quy định về thời điểm hết hiệu lực của văn bản quy định chi tiết cũng tồn tại nhiều hạn chế. Trên thực tế, tại thời điểm luật có hiệu lực, rất nhiều nội dung được giao quy định chi tiết chưa được triển khai hoàn thiện dẫn đến việc chậm, nợ ban hành văn bản quy định chi tiết. Tính từ đầu nhiệm kỳ Quốc hội khóa XV đến nay, số lượng văn bản ban hành không đảm bảo có hiệu lực đồng thời với luật, nghị quyết của Quốc Hội lên đến 84/158 văn bản, số lượng văn bản nợ ban hành có 16/174 văn bản. Như vậy, với quy định của pháp luật hiện hành “
văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực thì văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết thi hành, văn bản đó cũng đồng thời hết hiệu lực” sẽ tạo nên khoảng trống pháp lý trong những trường hợp trên, dẫn đến luật khi có hiệu lực được thực hiện một cách khó khăn, gây lúng túng cho các chủ thể thực thi pháp luật. Tuy nhiên, qua thực tiễn áp dụng hầu hết các cơ quan, chủ thể sử dụng văn bản quy định chi tiết cũ (đã hết hiệu lực) làm căn cứ để thực hiện các luật, nghị quyết được ban hành mới – trái với quy định của pháp luật hiện hành.
Đồng thời, thiếu quy định về trách nhiệm của Quốc hội trong việc tham gia vào quá trình soạn thảo, ban hành văn bản quy định chi tiết, do vậy, thực tiễn việc kiểm soát từ phía Quốc hội đối với những nội dung mà mình đã ủy quyền ban hành văn bản chi tiết vẫn còn bị động, thậm chí “đứng ngoài” quy trình ban hành văn bản quy định chi tiết. Hiện nay, việc kiểm soát các trường hợp giao quy định chi tiết chủ yếu là kiểm soát trước, dựa vào hoạt động thẩm tra của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội và những phát hiện của các đại biểu Quốc hội thông qua hoạt động thảo luận, cho ý kiến đối với dự án luật.
II. THỰC TRẠNG CÔNG TÁC BAN HÀNH VĂN BẢN QUY ĐỊNH CHI TIẾT CÁC LUẬT, NGHỊ QUYẾT ĐƯỢC NHIỆM KỲ QUỐC HỘI KHÓA XV THÔNG QUA
1. Kết quả đạt được
Nhìn chung, trong nhiệm kỳ Quốc hội khóa XV, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã quan tâm, chỉ đạo quyết liệt công tác triển khai thi hành luật, pháp lệnh và ban hành văn bản quy định chi tiết. Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ, Tổ công tác của Thủ tướng Chính phủ thường xuyên theo dõi, đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện và phối hợp với các bộ, cơ quan ngang bộ tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc phát sinh. Công tác ban hành văn bản quy định chi tiết đã đạt được những kết quả nhất định, cụ thể như sau:
Tính từ đầu nhiệm kỳ Quốc hội khóa XV đến 30/10/2024, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các bộ, cơ quan ngang bộ có nhiệm vụ xây dựng, ban hành 308 văn bản (121 nghị định, 21 quyết định và 166 thông tư) quy định chi tiết. Trong số này có 175 văn bản phải được ban hành để quy định chi tiết các luật đã có hiệu lực và 133 văn bản được ban hành để quy định chi tiết các luật, nghị quyết, nội dung giao quy định chi tiết sẽ có hiệu lực trong thời gian tới. Kết quả xây dựng, ban hành quy định chi tiết cụ thể như sau:
Kết quả xây dựng, ban hành đến thời điểm này như sau:
- Đối với 175 văn bản QĐCT các luật đã có hiệu lực: (i) đã ban hành 163/175 văn bản; (ii) 12/175 văn bản nợ chưa ban hành.
- Đối với 133 văn bản QĐCT các luật có hiệu lực trong thời gian tới: (i) đã ban hành 08/133 văn bản; (ii) Còn lại 125/133 văn bản chưa ban hành. (đặc biệt 80/125 văn bản QĐCT các luật có hiệu lực từ 01/01/2025).
Qua so sánh số liệu với thời điểm cùng kỳ các năm trước cho thấy, có thể thấy, nhiệm vụ ban hành văn bản quy định chi tiết năm 2024 so với cùng kỳ các năm trước tăng lên rất nhiều. Cụ thể, số nhiệm vụ tăng 133 văn bản so với cùng kỳ năm trước, tăng 152 văn bản so với cùng kỳ năm 2022. Mặc dù vậy, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ đã cơ bản hoàn thành nhiệm vụ đặt ra, số lượng văn bản nợ đã giảm hơn so với cùng kỳ các năm trước đây (văn bản nợ chỉ chiếm 6,86%, so với năm 2023 là 24.13%). Số lượng văn bản được ban hành có hiệu lực đồng thời với luật tăng 21% so với cùng kỳ năm ngoái). Có thể thấy sự quan tâm và quyết tâm của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ đối với nhiệm vụ này đã đạt được những kết quả rất tích cực.
Có thể thấy công tác xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết đã có sự chuyển biến rõ rệt, nhiều văn bản đã được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của luật, có thể kể đến như: chùm các văn bản quy định chi tiết Luật Đất đai, Kinh doanh bất động sản, Nhà ở có hiệu lực từ ngày 01/8/2024; các văn bản quy định chi tiết một số luật như Luật Tài nguyên nước, Luật Căn cước, Luật Giá
2. Những tồn tại, hạn chế
Thứ nhất, một số văn bản quy định chi tiết chưa được ban hành để có hiệu lực đồng thời với văn bản được quy định chi tiết.
Từ đầu nhiệm kỳ Quốc hội khóa XV đến nay, trong 171 văn bản được ban hành, có 90/171 văn bản ban hành chậm và có hiệu lực thi hành chậm hơn so với thời điểm có hiệu lực của luật, pháp lệnh, nghị quyết.
Thực tế cho thấy, có một số văn bản quy định chi tiết được ban hành và có hiệu lực khi luật đã có hiệu lực một thời gian dài, ví dụ: Nghị định số 16/2023/NĐ-CP ngày 25/4/2023 của Chính phủ về tổ chức quản lý và hoạt động của doanh nghiệp trực tiếp phục vụ quốc phòng, an ninh và doanh nghiệp kết hợp kinh tế với quốc phòng, an ninh; sửa đổi điểm d khoản 1 Điều 23 Nghị định số 47/2021/NĐ-CP ngày 01/4/2021 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật Doanh nghiệp (Luật có hiệu lực ngày 01/3/2022 - Nghị định có hiệu lực ngày 25/4/2023)…
Thứ hai, tình trạng nợ ban hành văn bản quy định chi tiết vẫn chưa được khắc phục triệt để. Đến nay vẫn còn 12 văn bản chậm chưa ban hành.
Thứ ba, một số văn bản quy định chi tiết chưa thật sự đảm bảo chất lượng.
Một số văn bản quy định chi tiết còn có nội dung vượt quá nội dung cần quy định chi tiết được luật giao; một số quy định chi tiết chưa phù hợp với quy định của luật; chưa bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất trong hệ thống pháp luật, tính khả thi của quy định. Ví dụ: Tại Báo cáo số 524/BC-CP ngày 27/9/2024 của Chính phủ báo cáo tình hình triển khai thi hành Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội năm 2024 có nêu: “Từ ngày 22/9/2023 đến ngày 21/8/2024, Bộ Tư pháp đã tiếp nhận, phân loại đối với 2.948 văn bản (gồm 428 văn bản của các bộ, cơ quan ngang bộ; 2.520 văn bản của Hội đồng nhân dân (HĐND), Uỷ ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh. Qua đó đã kiểm tra, kết luận, kiến nghị xử lý đối với 138 văn bản có quy định trái pháp luật về thẩm quyền, nội dung (gồm 42 văn bản của cơ quan cấp bộ và 96 văn bản của HĐND, UBND cấp tỉnh); trong đó: Số văn bản đã được xử lý là 94 văn bản (gồm 12 văn bản của cơ quan cấp bộ và 82 văn bản của HĐND, UBND cấp tỉnh); số văn bản chưa được xử lý là 44 văn bản (gồm 30 văn bản của cơ quan cấp bộ và 14 văn bản của HĐND, UBND cấp tỉnh)”.
III. MỘT SỐ ĐỀ XUẤT, KIẾN NGHỊ
1. Đề xuất hoàn thiện quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Một là, vấn đề ủy quyền lập pháp, giao ban hành văn bản quy định chi tiết cần được nghiên cứu để quy định mang tính nguyên tắc trong Hiến pháp; đồng thời cần xác định rõ các chủ thể có thể được Quốc hội ủy quyền lập pháp theo hướng thu gọn các chủ thể có thẩm quyền ban hành VBQPPL để thực hiện hoạt động lập pháp ủy quyền.
Hai là, đề xuất sửa đổi Điều 11 theo hướng cụ thể giới hạn văn bản quy định chi tiết là: Nghị định, Thông tư. Nên cân nhắc việc giao ban hành văn bản quy định chi tiết cho cho Chính quyền địa phương như hiện nay, theo quan điểm tác giả, văn bản quy định chi tiết và phân cấp quản lý theo lãnh thổ cần được bóc tách rõ ràng.
Ba là, thay vì quy định “Dự thảo văn bản quy định chi tiết phải được chuẩn bị và trình đồng thời với dự án luật, pháp lệnh”, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật nên quy định theo hướng khi trình Quốc hội hồ sơ dự án luật, cơ quan trình phải trình đồng thời đề cương chi tiết của dự thảo văn bản quy định chi tiết để Quốc hội có thể kiểm soát được tính hợp pháp, tính phù hợp về nội dung của dự thảo văn bản quy định chi tiết so với yêu cầu ủy quyền đã được xác định trong dự thảo luật. Trong khoảng thời gian từ khi luật, pháp lệnh được thông qua cho đến khi có hiệu lực, cơ quan được ủy quyền phải hoàn thiện dự thảo và ban hành văn bản quy định chi tiết để bảo đảm văn bản quy định chi tiết có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của luật hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết. Đối với trường hợp văn bản luật, pháp lệnh cần có hiệu lực sớm, trong khi chưa thể ban hành văn bản quy định chi tiết thì có thể quy định phương án tạm thời để giải quyết các vấn đề cần được quy định chi tiết. Đồng thời, Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội nên xác định rõ thời gian cơ quan có trách nhiệm soạn thảo phải ban hành được văn bản quy định chi tiết về các vấn đề được giao.
Bốn là, bổ sung quy định về ủy quyền tiếp trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, trong đó quy định rõ các trường hợp được phép ủy quyền tiếp và cách thức ủy quyền tiếp. Nếu Quốc hội cho phép ủy quyền tiếp thì ngay trong đao luật đó phải xác định rõ chủ thể và nội dung được ủy quyền tiếp.
Năm là, bổ sung quy định để bảo đảm thống nhất cách thức thiết kế nội dung giao quy định chi tiết trong luật, nghị quyết của Quốc hội, theo đó, nội dung giao quy định chi tiết phải có 03 thành phần bắt buộc sau đây: (1) chủ thể nhận ủy quyền; (2) cụm từ “quy định chi tiết”; (3) nội dung quy định chi tiết. Khi ủy quyền quy định chi tiết thi hành văn bản, cơ quan nhà nước cấp trên cần ủy quyền rõ ràng về nội dung, tiến độ xây dựng văn bản quy định chi tiết. Cơ quan ủy quyền có trách nhiệm thông báo bằng văn bản cho cơ quan được ủy quyền, có trách nhiệm hướng dẫn để chính quyền địa phương ban hành văn bản đúng tiến độ, bảo đảm chất lượng.
Sáu là, bổ sung cơ chế kiểm soát chặt chẽ việc ban hành văn bản quy định chi tiết theo hướng quy định rõ trách nhiệm của các cơ quan của Quốc hội (Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội) trong việc tham gia trực tiếp, ngay từ đầu vào quá trình soạn thảo, ban hành văn bản quy định chi tiết để chủ động bảo đảm nội dung văn bản phản ánh đầy đủ,đúng tinh thần, nội dung quy định được Quốc hội ủy quyền quy định chi tiết, qua đó góp phần hạn chế nguy cơ “làm biến dạng” tinh thần và nội dung của luật trong nội dung của các văn bản quy định chi tiết.
Bảy là, cần xác định hợp lý thời điểm có hiệu lực của điều, khoản điểm giao quy định chi tiết theo hướng: đối với những nội dung phức tạp, cần có thời gian nghiên cứu dài hơn thì ngay trong luật, nghị quyết của Quốc hội cần quy định rõ thời điểm có hiệu lực của điều, khoản, điểm có nội dung đó (có thể chậm hơn so với thời điểm có hiệu lực của toàn bộ luật, nghị quyết).
Tám là, tiếp tục thực hiện có hiệu quả hình thức “tiền kiểm”, đặc biệt là việc kiểm soát nội dung giao quy định chi tiết; đồng thời, Quốc hội cần tăng cường hoạt động giám sát việc ban hành văn bản quy định chi tiết và có biện pháp xử lý kịp thời đối với những trường hợp chậm ban hành văn bản quy định chi tiết hoặc ban hành văn bản quy định chi tiết có nội dung ngoài phạm vi được giao quy định chi tiết. Công tác giám sát phải được thực hiện đối với cả việc ban hành mới các văn bản quy định chi tiết và việc sửa đổi, bổ sung các văn bản quy định chi tiết đã được ban hành.
Chín là, xuất phát từ thực tiễn, có nhiều văn bản quy định chi tiết ban hành không đảm bảo thời điểm có hiệu lực đồng thời với văn bản giao, gây ra khoảng trống pháp lý do không có văn bản điều chỉnh, do vậy, cần cân nhắc lại quy định về thời điểm hết hiệu lực của văn bản quy định chi tiết như luật hiện hành mà nên xem xét nghiên cứu, thay đổi theo hướng “văn bản quy định chi tiết cũ hết hiệu lực khi văn bản quy định chi tiết mới có hiệu lực thi hành”, điều này đảm bảo luật ban hành sẽ được thi hành ngay và đạt hiệu quả cao.
2. Giải pháp, kiến nghị trong quá trình tổ chức, triển khai ban hành văn bản quy định chi tiết
Từ những nhận xét, đánh giá về thực trạng công tác ban hành văn bản quy định chi tiết nêu trên, để khắc phục tình trạng chậm, nợ ban hành văn bản quy định chi tiết trong thời gian tới, Nhóm tác giả xin đưa ra một số những đề xuất kiến nghị tổng thể từ khâu lập đề nghị xây dựng văn bản đến khâu soạn thảo, thẩm định, trình và ban hành văn bản quy định chi tiết. Cụ thể:
1. Về công tác chỉ đạo điều hành
Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trực tiếp chỉ đạo công tác xây dựng, ban hành văn VBQPPL; siết chặt kỷ luật, kỷ cương, phân công rõ trách nhiệm của từng đơn vị, cá nhân trong việc rà soát, nghiên cứu, soạn thảo, trình ban hành VBQPPL. Coi trọng công tác thể chế hóa và triển khai thực hiện nghiêm túc, có hiệu quả chủ trương của Đảng về phòng, chống tham nhũng, tiêu cực ngay trong công tác xây dựng pháp luật, tuyệt đối không để xảy ra tình trạng tham nhũng chính sách, lồng ghép "lợi ích nhóm", "lợi ích cục bộ" của cơ quan quản lý nhà nước trong văn bản quy phạm pháp luật. Thực hiện nghiêm các giải pháp đã được nêu tại Nghị quyết số 126/NQ-CP ngày 14/8/2023 về một số giải pháp nâng cao chất lượng công tác xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật nhằm ngăn ngừa tình trạng tham nhũng, lợi ích nhóm, lợi ích cục bộ; thực hiện nghiêm Quy định số 69-QĐ/TW ngày 06/7/2022 của Ban chấp hành Trung ương quy định về tổ chức đảng, đảng viên vi phạm.
2. Bảo đảm nguồn lực cho công tác xây dựng pháp luật
Quan tâm, nâng cao năng lực đội ngũ công chức làm công tác xây dựng pháp luật, nhất là đội ngũ công chức làm công tác pháp chế ở bộ, ngành và địa phương; tiếp tục chuẩn hóa đội ngũ công chức làm công tác pháp chế ở các bộ, ngành, địa phương; triển khai các lớp đào tạo chuyên ngành luật cho đội ngũ công chức làm công tác pháp chế. Các bộ, cơ quan ngang bộ có trách nhiệm đào tạo, bồi dưỡng nâng cao năng lực trình độ, kỹ năng lập pháp, lập quy cho đội ngũ cán bộ tham gia hoạt động xây dựng pháp luật. Đồng thời, xem xét và bố trí nguồn kinh phí bảo đảm cho công tác xây dựng pháp luật nói chung và xây dựng văn bản quy định chi tiết nói riêng.
3. Trong quá trình xây dựng, ban hành luật, pháp lệnh, nghị quyết
- Trong giai đoạn lập đề nghị, cơ quan lập đề nghị cần dự báo và chỉ rõ nội dung chính sách sẽ ủy quyền, trách nhiệm của các bộ, ngành có liên quan trong việc triển khai luật, pháp lệnh, nghị quyết, đặc biệt là trách nhiệm của cơ quan chủ trì, phối hợp xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết.
- Trong giai đoạn soạn thảo, cần đồng thời chuẩn bị dự thảo văn bản quy định chi tiết thuộc thẩm quyền của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ để trình kèm theo khi trình dự án, dự thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Đối với những dự án, dự thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết mà nội dung dự kiến giao quy định chi tiết có liên quan đến nhiều bộ, cơ quan ngang bộ thì phải chỉ rõ trách nhiệm của các bộ, cơ quan ngang bộ và lấy ý kiến của các cơ quan này. Nội dung giao quy định chi tiết cần phải được nêu rõ trong tờ trình và dự thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết.
- Trong quá trình thẩm tra VBQPL
, cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm phối hợp chặt chẽ với cơ quan thẩm tra xác định rõ nội dung giao quy định chi tiết và thời điểm có hiệu lực của luật, pháp lệnh, nghị quyết để bảo đảm đủ thời gian xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết. Trong đó lưu ý phải phối hợp chặt chẽ với các bộ, cơ quan ngang bộ (không phải là cơ quan chủ trì soạn thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết) về dự kiến nội dung giao quy định chi tiết, tránh trường hợp luật đã thông qua các bộ mới biết nhiệm vụ xây dựng văn bản quy định chi tiết.
4. Trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết
- Ngay sau khi Quốc hội thông qua luật, nghị quyết, các bộ, cơ quan ngang bộ phải gửi đề xuất các văn bản quy định chi tiết cho Bộ Tư pháp tổng hợp, báo cáo Thủ tướng Chính phủ. Trong đó, cần lưu ý áp dụng nguyên tắc một văn bản để quy định chi tiết nhiều nội dung được giao, hạn chế số lượng văn bản quy định chi tiết; xác định chính xác nội dung giao quy định chi tiết (điều, khoản, điểm), hình thức văn bản quy định chi tiết, cơ quan chịu trách nhiệm soạn thảo, ban hành văn bản quy định chi tiết, cơ quan phối hợp. Trường hợp nội dung giao quy định chi tiết thuộc các cơ quan khác (không phải cơ quan chủ trì soạn thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết) thì cần trao đổi, thống nhất với các cơ quan đó; xác định rõ những nội dung giao cho địa phương quy định chi tiết luật, pháp lệnh, nghị quyết.
- Các bộ, cơ quan ngang bộ, chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, huyện được giao xây dựng trình hoặc ban hành văn bản quy định chi tiết cần tập trung các nguồn lực để tổ chức soạn thảo văn bản quy định chi tiết bảo đảm có hiệu lực cùng với hiệu lực của văn bản được quy định chi tiết. Kịp thời báo cáo Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, cấp có thẩm quyền về những khó khăn, vướng mắc trong quá trình soạn thảo văn bản quy định chi tiết để tìm cách tháo gỡ, đề xuất những giải pháp khắc phục khó khăn, vướng mắc đó. Những nội dung lớn, phức tạp cần chủ động xin ý kiến chỉ đạo của lãnh đạo Chính phủ, Ủy ban nhân dân phụ trách; đồng thời, phối hợp chặt chẽ với các bộ, cơ quan ngang bộ hoặc với các cơ quan có liên quan về những nội dung trong văn bản quy định chi tiết.
- Nghiêm túc tiếp thu ý kiến góp ý, ý kiến thẩm định, ý kiến đối tượng chịu sự tác động. Bên cạnh đó, quan tâm lấy ý kiến của các chuyên gia, nhà khoa học để đảm bảo sự phù hợp với phạm vi điều chỉnh, đối tượng tác động, bảo đảm tính khả thi của các quy định trong văn bản.
- Thường xuyên báo cáo với Chính phủ, Ủy ban nhân dân về tiến độ soạn thảo các văn bản quy định chi tiết.
- Trên cơ sở tổng hợp kết quả rà soát sơ bộ của Bộ Tư pháp và các bộ, cơ quan ngang bộ, Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương chỉ đạo các cơ quan có liên quan, căn cứ các quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản hướng dẫn, quy định chi tiết của Chính phủ: (i) Thực hiện rà soát các nội dung được luật giao quy định chi tiết, lập, trình Thường trực Hội đồng nhân dân quyết định Danh mục nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh; trình Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh danh mục quyết định của Ủy ban nhân dân quy định chi tiết các nội dung được luật giao; (ii) Tập trung nguồn lực soạn thảo, trình ban hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân, quyết định của Ủy ban nhân dân bảo đảm chất lượng, tiến độ để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của các luật, pháp lệnh, nghị quyết hoặc bảo đảm thi hành văn bản được quy định chi tiết.
5. Trong quá trình thẩm định văn bản quy phạm pháp luật
- Các cơ quan chủ trì lập đề nghị, soạn thảo văn bản, trong quá trình thẩm định cần báo cáo rõ về việc dự kiến các nội dung ủy quyền, giao quy định chi tiết, chủ thể được giao và thời điểm có hiệu lực của nội dung quy định chi tiết.
- Bộ Tư pháp, Sở Tư pháp tiếp tục tăng cường theo dõi, đôn đốc, kiểm tra tình hình ban hành văn bản quy định chi tiết, tập trung nguồn lực để bảo đảm tiến độ, chất lượng thẩm định. Nội dung ý kiến thẩm định cần thể hiện rõ ý kiến về phạm vi, nội dung, chủ thể được giao quy định chi tiết, thời điểm có hiệu lực của nội dung giao quy định chi tiết để bảo đảm tính khả thi.
6. Trong giai đoạn trình, báo cáo Chính phủ, Ủy ban nhân dân
Văn phòng Chính phủ, Văn phòng Ủy ban nhân dân đẩy nhanh tiến độ thực hiện các thủ tục trình, báo cáo Chính phủ, Ủy ban nhân dân đối với các văn bản quy phạm pháp luật đã được các bộ, cơ quan ngang bộ hoặc các cơ quan trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ hoặc theo Ủy ban nhân dân theo Quy chế làm việc của Chính phủ, của Ủy ban nhân dân; phối hợp chặt chẽ với Bộ Tư pháp, Sở Tư pháp, cơ quan chủ trì soạn thảo trong quá trình chỉnh lý, tiếp thu, giải trình ý kiến thành viên Chính phủ, của Ủy ban nhân dân bảo đảm thời gian ban hành văn bản quy định chi tiết.