Tăng cường hiệu quả quản lý việc ban hành văn bản quy định chi tiết của chính quyền địa phương1. Quy định của pháp luật về quản lý việc xây dựng văn bản quy định chi tiết của chính quyền địa phương 1.1. Quy định về ban hành văn bản quy định chi tiết của chính quyền địa phương Pháp luật hiện hành về ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) không quy định khái niệm “văn bản quy định chi tiết”. Tuy nhiên, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (Luật năm 2015) được sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2020 có một số quy định liên quan như quy định các trường hợp cần giao quy định chi tiết, yêu cầu về nội dung, thời hạn ban hành, hiệu lực của văn bản quy định chi tiết…Cụ thể, Khoản 1 Điều 11 Luật năm 2015 quy định: “Văn bản quy phạm pháp luật phải được quy định cụ thể để khi có hiệu lực thì thi hành được ngay. Trong trường hợp văn bản có điều, khoản, điểm mà nội dung liên quan đến quy trình, quy chuẩn kỹ thuật và có những nội dung khác cần quy định chi tiết thì ngay tại điều, khoản, điểm đó có thể giao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định chi tiết. Văn bản quy định chi tiết chỉ được quy định nội dung được giao và không được quy định lặp lại nội dung của văn bản được quy định chi tiết”. Theo quy định nêu trên thì “văn bản chi tiết” là VBQPPL quy định cụ thể các nội dung được giao trong VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên. Việc giao ban hành văn bản quy định chi tiết phải được quy định ngay tại điều, khoản, điểm của VBQPPL, trong đó nêu rõ cơ quan được ban hành văn bản quy định chi tiết và nội dung giao quy định chi tiết (nội dung liên quan đến quy trình, quy chuẩn kỹ thuật và những nội dung khác) phải cụ thể. Ngoài ra, thẩm quyền ban hành văn bản quy định chi tiết của chính quyền địa phương được quy định trong các điều về thẩm quyền ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp. Khoản 1 Điều 27 và khoản 1 Điều 28 Luật năm 2015 quy định Hội đồng nhân dân cấp tỉnh ban hành nghị quyết, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành quyết định để quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên. Điều 30 Luật năm 2015 (được sửa đổi, bổ sung năm 2020) quy định, Hội đồng nhân dân cấp huyện, cấp xã ban hành nghị quyết, Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã ban hành quyết định để quy định những vấn đề được luật, nghị quyết của Quốc hội giao. Như vậy, theo quy định của Luật BHVBQPPL thì cơ quan nhà nước cấp trên giao HĐND, UBND cấp tỉnh quy định chi tiết (ủy quyền bằng VBQPPL). HĐND, UBND cấp huyện, cấp xã chỉ được ban hành văn bản quy định chi tiết khi được luật, nghị quyết của Quốc hội giao (trên thực tế việc Quốc hội giao cho cấp huyện, cấp xã quy định chi tiết là rất hiếm). Theo quy định của Luật BHVBQPPL, nghị định số 34/2016/NĐ-CP được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 154/2020/NĐ-CP, Nghị định số 59/2011/NĐ-CP về theo dõi, thi hành pháp luật thì HĐND, UBND cấp tỉnh được ủy quyền ban hành quy định chi tiết trong các trường hợp sau:> Luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH giao cho HĐND, UBND cấp tỉnh quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh, nghị quyết.Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước giao cho HĐND, UBND cấp tỉnh quy định chi tiết thi hành Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước (thực tế cho thấy, hầu như lệnh, quyết định của Chủ tịch nước không giao cho chính quyền địa phương quy định chi tiết).Nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ giao cho HĐND, UBND cấp tỉnh quy định chi tiết thi hành nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ.Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ giao cho HĐND, UBND cấp tỉnh quy định chi tiết. Khoản 2 Điều 11, Luật năm 2015 quy định: cơ quan được giao ban hành văn bản quy định chi tiết không được ủy quyền tiếp. Như vậy, trường hợp HĐND cấp tỉnh, UBND cấp tỉnh được cơ quan nhà nước cấp trên giao quy định chi tiết thì cơ quan này không được ủy quyền tiếp cho HĐND, UBND cấp huyện, cấp xã ban hành văn bản quy định chi tiết. 1.2. Quy định về quản lý việc ban hành văn bản quy định chi tiết của chính quyền địa phương Quy định về quản lý việc ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh Lập danh mục văn bản quy định chi tiết: Bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì soạn thảo VBQPPL có nội dung được giao quy định chi tiết có trách nhiệm đề xuất văn bản quy định chi tiết luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước. Đề xuất phải nêu rõ tên văn bản được quy định chi tiết, điều, khoản, điểm được giao quy định chi tiết; dự kiến tên văn bản quy định chi tiết, cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ quan phối hợp, thời hạn trình ban hành gửi đến Bộ Tư pháp. Bộ Tư pháp có trách nhiệm chủ trì, phối hợp với Văn phòng Chính phủ lập và trình Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định danh mục văn bản quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước. Theo dõi đôn đốc việc ban hành văn bản quy định chi tiết: cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản quy định chi tiết có trách nhiệm bảo đảm chất lượng, tiến độ soạn thảo, thời hạn trình văn bản quy định chi tiết. Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm cập nhật thông tin về tình hình soạn thảo văn bản quy định chi tiết vào ngày 25 hằng tháng. Bộ Tư pháp có trách nhiệm theo dõi, đôn đốc, kiểm tra việc soạn thảo văn bản quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước để bảo đảm tiến độ soạn thảo và chất lượng dự thảo văn bản quy định chi tiết. Hằng quý, Bộ Tư pháp có trách nhiệm báo cáo Chính phủ về tình hình xây dựng và ban hành văn bản quy định chi tiết, tình hình nợ đọng văn bản quy định chi tiết. Quy định về quản lý việc ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ Nghị định số 59/2012/NĐ-CP ngày 23/7/2012 của Chính phủ về theo dõi thi hành pháp luật (Nghị định số 59/2012/NĐ-CP) quy định Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp theo dõi tình hình thi hành pháp luật trên cơ sở xem xét, đánh giá tình hình ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành văn bản quy phạm pháp luật theo các tiêu chí sau: (1) tính kịp thời, đầy đủ của việc ban hành văn bản quy định chi tiết; (2) tính thống nhất, đồng bộ của văn bản; (3) tính khả thi của văn bản[1]. Ngày 15/5/2014, Bộ trưởng Bộ Tư pháp ban hành Thông tư số 14/2014/TT-BTP quy định chi tiết thi hành Nghị định số 59/2012/NĐ-CP quy định Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp tổng hợp thông tin về tình hình thi hành pháp luật từ báo cáo của các cơ quan nhà nước về số lượng, hình thức và tên văn bản quy định chi tiết thi hành VBQPPL; số lượng, hình thức và tên văn bản ban hành chậm tiến độ và lý do chậm tiến độ; số lượng văn bản không thống nhất, không đồng bộ và tính khả thi không cao. Thông tư số 14/2014/TT-BTP cũng quy định việc xem xét, đánh giá về tính kịp thời, đầy đủ của việc ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành VBQPPL trên cơ sở kết quả rà soát văn bản được quy định chi tiết, xác định nội dung được giao quy định chi tiết; lập Danh mục văn bản quy định chi tiết[2] Sở Tư pháp chủ trì, phối hợp với các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh tham mưu, giúp UBND cấp tỉnh thực hiện các việc sau: (1) đánh giá tính kịp thời, đầy đủ của việc rà soát, lập dự kiến danh mục, việc ban hành kế hoạch xây dựng văn bản quy định chi tiết do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành hoặc trình cơ quan có thẩm quyền ban hành; (2) đánh giá tính đầy đủ của văn bản quy định chi tiết so với số nội dung được giao quy định chi tiết tại văn bản được quy định chi tiết; (3) đánh giá tiến độ của việc ban hành văn bản quy định chi tiết trên cơ sở so sánh với thời điểm dự kiến cần phải ban hành theo kế hoạch; (4) theo dõi, đôn đốc, kiểm tra các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh và thực hiện các giải pháp nhằm đảm bảo chất lượng, tiến độ xây dựng văn bản quy định chi tiết. - Theo yêu cầu của Bộ Tư pháp, UBND cấp tỉnh báo cáo về tình hình xây dựng văn bản quy định chi tiết. Báo cáo nêu rõ tiến độ xây dựng đối với từng văn bản, những khó khăn, vướng mắc, nguyên nhân và đề xuất giải pháp tháo gỡ. Trên cơ sở tổng hợp báo cáo của UBND cấp tỉnh, Bộ Tư pháp xây dựng Báo cáo về tình hình ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành văn bản quy phạm pháp luật trình Chính phủ. Mặc dù Luật năm 2015, Nghị định số 59/2012/NĐ-CP quy định rất rõ yêu cầu về việc báo cáo, đôn đốc việc xây dựng văn bản quy định chi tiết của chính quyền địa phương nhưng thực tế cho thấy các bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì soạn thảo không thông báo cho địa phương về việc ban hành văn bản quy định chi tiết, không đôn đốc, kiểm soát về chất lượng, tiến độ ban hành văn bản quy định chi tiết. Bộ Tư pháp với chức năng tham mưu giúp Chính phủ quản lý nhà nước về công tác theo dõi thi hành pháp luật cũng chưa sát sao, giám sát việc ban hành văn bản quy định chi tiết của chính quyền địa phương đối với việc ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; không bảo đảm việc công khai và minh bạch thông tin giao địa phương quy định chi tiết văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên. Do đó, để tăng cường quản lý, kiểm soát chặt chẽ hơn việc ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Nghị định số 154/2020/NĐ-CP bổ sung Điều 29a quy định trách nhiệm xây dựng, theo dõi, đôn đốc việc ban hành văn bản quy định chi tiết. Cụ thể là: - Bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì soạn thảo nghị định của Chính phủ quy định tại khoản 2 và khoản 3 Điều 19 của Luật, quyết định của Thủ tướng Chính phủ quy định tại Điều 20 của Luật có trách nhiệm (1) Thông báo bằng văn bản cho bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND, UBND cấp tỉnh về các nội dung nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ giao Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, HĐND, UBND cấp tỉnh quy định chi tiết trong thời hạn 05 ngày, kể từ ngày nghị định, quyết định được ký ban hành; (2) Theo dõi, đôn đốc việc soạn thảo, ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ; tổng hợp, báo cáo Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ về những vấn đề phát sinh trong quá trình soạn thảo văn bản quy định chi tiết. - Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành thông tư quy định tại khoản 2 Điều 24 của Luật có trách nhiệm (1) Thông báo bằng văn bản cho HĐND, UBND cấp tỉnh về các nội dung thông tư giao HĐND, UBND cấp tỉnh quy định chi tiết trong thời hạn 05 ngày kể từ ngày thông tư được ký ban hành; (2) Theo dõi, đôn đốc việc soạn thảo, ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành thông tư; kịp thời xử lý những vấn đề phát sinh trong quá trình soạn thảo văn bản quy định chi tiết. - Cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản quy định chi tiết nghị định của Chính phủ quy định tại khoản 2 và khoản 3 Điều 19 của Luật, quyết định của Thủ tướng Chính phủ quy định tại Điều 20 của Luật, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ quy định tại khoản 2 Điều 24 của Luật có trách nhiệm: (1) Bảo đảm chất lượng, tiến độ soạn thảo, thời hạn ban hành văn bản quy định chi tiết; (2) Thông báo bằng văn bản cho bộ, cơ quan ngang bộ soạn thảo nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành thông tư có nội dung được giao quy định chi tiết về những vấn đề phát sinh trong quá trình soạn thảo văn bản quy định chi tiết để xử lý theo thẩm quyền hoặc để tổng hợp, báo cáo Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định; (3) Văn bản thông báo, đôn đốc, xử lý (nếu có) quy định đồng thời được gửi Bộ Tư pháp để theo dõi. 1.2. Thực trạng hoạt động quản lý việc ban hành văn bản quy định chi tiết của chính quyền địa phương 1.2.1. Thực trạng hoạt động quản lý việc xây dựng văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh của chính quyền địa phương Ngay sau khi Quốc hội, UBTVQH ban hành luật, pháp lệnh, nghị quyết, Bộ Tư pháp và các bộ, ngành có liên quan tiến hành rà soát các nội dung giao cho địa phương quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh. Kể từ khi Luật năm 2015 có hiệu lực (1/7/2016 đến 30/6/2022), Bộ Tư pháp đã có 3 công văn thông báo về các nội dung giao chính quyền địa phương quy định chi tiết luật, pháp lệnh[3] Từ ngày 01/7/2016 đến ngày 30/6/2019 (tại các Kỳ họp thứ 2, 3, 4, 5, 6 và 7 của Quốc hội khóa XIV), Quốc hội đã thông qua 49 luật, nghị quyết (gồm 44 luật, 05 nghị quyết), trong đó có 46/49 luật, nghị quyết (chiếm 93,8%) có các nội dung giao cho Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quy định chi tiết thi hành. Rà soát 46 luật, nghị quyết nêu trên có 15 nội dung giao Hội đồng nhân dân cấp tỉnh và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quy định chi tiết. Riêng kỳ họp thứ 10 của Quốc hội khóa XIV có 20 nội dung giao chính quyền địa phương quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh. Số liệu thống kê cho thấy: (1) chủ thể được giao quy định chi tiết các luật, nghị quyết của Quốc hội hầu hết tập trung vào Chính phủ và Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ (chiếm 91%), việc giao Thủ tướng Chính phủ, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành văn bản quy định chi tiết có xu hướng giảm dần; (2) tuyệt đại đa số nội dung cần phải quy định chi tiết được giao trong các luật (chiếm 98,8%), số ít nội dung còn lại được giao trong các nghị quyết của Quốc hội (chiếm 1,2%); (3) tính trung bình, mỗi luật, nghị quyết có từ 05 - 06 nội dung giao quy định chi tiết. Các luật, nghị quyết giao chính quyền địa phương quy định chi tiết không nhiều (Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật xử lý vi phạm hành chính, Bộ luật Lao động có 01 nội dung giao cho Hội đồng nhân dân quy định chi tiết; Luật Bảo vệ môi trường (sửa đổi) có 17 nội dung giao UBND cấp tỉnh quy định chi tiết. Tính đến 30/6/2022, Quốc hội khóa XV đã tổ chức 03 kỳ họp chính thức và 01 kỳ họp bất thường. Quốc hội khóa XV vừa kết thúc kỳ họp thứ 3, Quốc hội thông qua 6 luật[4]. Tại Kỳ họp thứ nhất và thứ 2, Quốc hội không giao chính quyền địa phương quy định chi tiết luật, pháp lệnh. Tại Kỳ họp bất thường lần thứ nhất, Quốc hội thông qua 01 luật (một luật sửa đổi, bổ sung 9 luật) và 03 nghị quyết. Trong đó chỉ có Nghị quyết thí điểm một số cơ chế, chính sách đặc thù phát triển Thành phố Cần Thơ có 02 nội dung giao HĐND Thành phố Cần Thơ quy định chi tiết thi hành Nghị quyết thí điểm nêu trên. Sau khi Bộ Tư pháp có thông báo về các nội dung Quốc hội, UBTVQH giao cho chính quyền địa phương quy định chi tiết luật, pháp lệnh, Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương giao Sở Tư pháp chủ trì, tham mưu cho tỉnh trong việc ban hành văn bản quy định chi tiết, theo dõi, đôn đốc và báo cáo Bộ Tư pháp về tiến độ xây dựng văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh. Thực hiện việc  xây dựng văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh, nhiều tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có công văn giao Sở Tư pháp thực hiện rà soát tổng hợp Danh mục các văn bản được luật giao quy định chi tiết. Sở Tư pháp đã tổ chức cuộc họp và tổng hợp Danh mục trình UBND tỉnh xem xét, quyết định. Cơ quan được giao chủ trì soạn thảo văn bản quy định chi tiết có trách nhiệm: (1) báo cáo tình hình, tiến độ xây dựng văn bản quy định chi tiết, chậm nhất ngày 23 hàng tháng gửi thông tin về tình hình, tiến độ và những vấn đề phát sinh (nếu có) trong quá trình soạn dự thảo quyết định về Sở Tư pháp để theo dõi, tổng hợp báo cáo Chủ tịch UBND tỉnh và Bộ Tư pháp; (2) cơ quan chủ trì soạn thảo tuân thủ nghiêm quy trình xây dựng VBQPPL; (3) cơ quan được giao chủ trì soạn thảo phải khẩn trương xây dựng trình UBND tỉnh ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết. Việc giao quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh, nghị quyết tương đối rõ ràng, việc quản lý, đôn đốc việc ban hành văn bản quy định chi tiết của Bộ Tư pháp thực hiện tương đối hiệu quả, tạo điều kiện thuận lợi cho địa phương trong triển khai thực hiện, đồng thời cũng bảo đảm tính thống nhất trong việc ban hành văn bản quy định chi tiết ở tất cả các địa phương. Sau mỗi kỳ họp Quốc hội, Bộ Tư pháp sẽ gửi công văn thông báo cho chính quyền địa phương về các nội dung Quốc hội, UBTVQH giao cho địa phương quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh và thường xuyên theo dõi, đôn đốc việc ban hành văn bản quy định chi tiết của chính quyền địa phương. Thực tế cho thấy, việc bảo đảm công khai, minh bạch trong xây dựng văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh của chính quyền địa phương được thực hiện tương đối tốt từ khâu thông báo về danh mục văn bản quy định chi tiết đến khâu phân công, soạn thảo và báo cáo tiến độ xây dựng văn bản quy định chi tiết. Phần lớn các văn bản của chính quyền địa phương quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh bảo đảm tuân thủ quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy định chi tiết tiết. Tuy nhiên thời điểm ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh của chính quyền địa phương còn chậm từ 1 đến 6 tháng do thời điểm Hội đồng nhân dân họp một năm 02 kỳ nên không bảo đảm văn bản quy định chi tiết được ban hành để có hiệu lực đồng thời với văn bản được giao quy định chi tiết. Đa phần các địa phương tuân thủ quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy định chi tiết, đăng tải văn bản quy định chi tiết trên cổng thông tin điện tử của tỉnh, bảo đảm việc lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản quy định chi tiết, tuân thủ thời hạn ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh. 1.2.2. Thực trạng quản lý hoạt động xây dựng văn bản quy định chi tiết thi hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên Việc giao chính quyền địa phương quy định chi tiết thi hành nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ thiếu thống nhất làm cho các địa phương lúng túng trong quá trình xây dựng và ban hành văn bản quy định chi tiết: (1) việc ủy quyền không thống nhất, thiếu rõ ràng, không xác định rõ là giao quy định chi tiết hay quy định về việc phân cấp, phân quyền trong quản lý, tổ chức nhiệm vụ cụ thể thuộc chức năng, nhiệm vụ của HĐND, UBND đã được quy định trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương[5]; (2) không quy định rõ là giao quy định chi tiết hay quy định biện pháp thi hành văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên mà chỉ giao chung chung là HĐND, UBND ban hành văn bản để thực hiện quy định của cơ quan nhà nước cấp trên; (3) không rõ ràng việc giao quy định chi tiết mà chỉ quy định chung chung là Ủy ban nhân dân ban hành văn bản để thực hiện mà trên thực tế để triển khai thi hành địa phương không biết sẽ phải ban hành văn bản hành chính hay ban hành VBQPPL để quy định; (4) giao sai thẩm quyền ban hành VBQPPL như giao cho Chủ tịch UBND tỉnh ban hành văn bản; (5) kiểm tra, giám sát việc ban hành quy định chi tiết nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, thông tư của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ còn bị buông lỏng, thiếu chặt chẽ, đặc biệt là việc kiểm tra, giám sát việc sửa đổi, bổ sung văn bản quy định chi tiết. Số liệu thống kê cho thấy, hằng năm Chính phủ ban hành từ 100 đến 150 nghị định, Thủ tướng Chính phủ ban hành từ 30 đến 50 quyết định, các bộ, cơ quan ngang bộ ban hành khoảng 1000 thông tư nhưng do thiếu kiểm soát nên  rất khó để xác định có bao nhiêu văn bản cơ quan nhà nước ở cấp trên giao cho chính quyền địa phương quy định chi tiết thi hành VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên. Tính cho đến thời điểm hiện tại, chưa có số liệu thống kê chính thức nào về số lượng văn bản quy định chi tiết chính quyền địa phương ban hành để thi hành nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Việc quản lý hoạt động ban hành văn bản quy định chi tiết chưa thực sự hiệu quả. Hằng năm, Bộ Tư pháp trình Chính phủ báo cáo theo dõi thi hành pháp luật trong đó có việc ban hành văn bản quy định chi tiết. Tuy nhiên, nội dung này thường không có thông tin và số liệu cụ thể. Thực tế, trong nhiều trường hợp, người làm công tác xây dựng pháp luật cũng không phân biệt được nội dung giao địa phương quy định chi tiết với việc phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương trong các lĩnh vực cụ thể được quy định trong Luật tổ chức Chính quyền địa phương. Sự tùy tiện và thiếu thống nhất trong việc giao quy định chi tiết thi hành nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ dẫn đến nhiều hệ lụy như: việc ban hành văn bản quy định chi tiết thường chậm, không bảo đảm văn bản quy định chi tiết của chính quyền địa phương có hiệu lực đồng thời với văn bản được giao quy định chi tiết; nhiều chính sách, quy định có lợi cho người thi hành chậm được triển khai trên thực tế. Như đã phân tích ở trên, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ cũng giao chính quyền địa phương quy định chi tiết nghị định, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Tuy nhiên, việc giao quy định chi tiết không rõ ràng, các cơ quan giao quy định chi tiết cũng không thông báo, đôn đốc, kiểm tra việc giao quy định chi tiết. Chính vì vậy, khi ban hành Nghị định số 154/2020/NĐ-CP đã bổ sung Điều 29a giao trách nhiệm cho các bộ, cơ quan ngang bộ phải thông báo cho chính quyền địa phương nội dung giao cho chính quyền địa phương quy định chi tiết thi hành nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ nhưng 18 tháng kể từ khi Nghị định số 154/2020/NĐ-CP có hiệu lực, hầu hết các bộ, cơ quan ngang bộ không thông báo cho địa phương nội dung giao chính quyền địa phương quy định chi tiết văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên. Bên cạnh đó, mặc dù Nghị định 59/2012/NĐ-CP về theo dõi thi hành pháp luật cũng quy định về việc xây dựng danh mục, đôn đốc, theo dõi việc xây dựng văn bản quy định chi tiết của chính quyền địa phương nhưng các báo cáo theo dõi thi hành pháp luật đều không có nội dung này. Tính cho đến thời điểm hiện tại vẫn không có bất kỳ thông tin hay số liệu chính thống nào về số lượng văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ giao chính quyền địa phương quy định chi tiết thi hành VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên. Như vậy có thể thấy rằng, mặc dù Luật năm 2015, Nghị định  59/2012/NĐ-CP, Nghị định số 154/2020/NĐ-CP đã quy định về việc Bộ, cơ quan ngang Bộ thông tin về  nội dung giao chính quyền địa phương quy định chi tiết nhưng việc bảo đảm công khai, minh bạch trong việc giao quy định chi tiết chưa nghiêm, thiếu sự kiểm soát chặt chẽ của cơ quan giao quy định chi tiết. Do thiếu sự kiểm soát chặt chẽ việc ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ dẫn đến nhiều văn bản quy định chi tiết ban hành chậm, làm ảnh hưởng đến người dân và doanh nghiệp do văn bản quy định chi tiết không được ban hành kịp thời để có hiệu lực đồng thời với văn bản giao quy định chi tiết nên một số chính sách không được thực hiện. 2. Một số giải pháp nhằm quản lý việc ban hành văn bản quy định chi tiết của chính quyền địa phương Thứ nhất, bảo đảm công khai, minh bạch trong việc ủy quyền ban hành văn bản quy định chi tiết của cơ quan nhà nước cấp trên - Khi ủy quyền quy định chi tiết thi hành văn bản, cơ quan nhà nước cấp trên cần ủy quyền rõ ràng về nội dung, tiến độ xây dựng văn bản quy định chi tiết. Cơ quan ủy quyền có trách nhiệm thông báo bằng văn bản cho cơ quan được ủy quyền, có trách nhiệm hướng dẫn để chính quyền địa phương ban hành văn bản đúng tiến độ, bảo đảm chất lượng. - Cơ quan ủy quyền có trách nhiệm đôn đốc, hướng dẫn việc ban hành văn bản quy định chi tiết, định kỳ báo cáo về việc ban hành văn bản quy định chi tiết. - Hằng năm, Bộ Tư pháp có trách nhiệm báo cáo về tình hình xây dựng và ban hành văn bản quy định chi tiết của chính quyền địa phương, kịp thời kiểm tra, xử lý việc chậm ban hành văn bản quy định chi tiết văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên. - Chính quyền địa phương có trách nhiệm công khai thông tin về nội dung giao cho chính quyền địa phương quy định chi tiết, công khai thông tin về quy trình xây dựng văn bản quy định chi tiết, thời hạn lấy ý kiến và việc tiếp thu, chỉnh lý văn bản quy định chi tiết của chính quyền địa phương. Sau khi văn bản quy định chi tiết được ban hành cần đăng tải trên công báo của tỉnh và niêm yết công khai theo quy định của Luật BHVBQPL. Thứ hai, bảo đảm quản lý chặt chẽ, hiệu quả việc ban hành văn bản quy định chi tiết - Cần tăng cường kiểm tra, giám sát việc thực hiện quy định của Điều 29a Nghị định số 154/2020/NĐ-CP. Báo cáo thi hành pháp luật hằng năm của Bộ Tư pháp phải có nội dung liên quan đến việc thực hiện quy định của Điều 29a, nêu rõ những khó khăn, vướng mắc và xác định rõ nguyên nhân của việc giao và thi hành văn bản quy định chi tiết của chính quyền địa phương. - Cần đổi mới nhận thức về bảo đảm công khai, minh bạch trong xây dựng và thi hành văn bản quy định chi tiết của chính quyền địa phương. Các thông tin về dự thảo văn bản quy định chi tiết và những vấn đề khác có liên quan đến dự án, dự thảo văn bản phải được cung cấp một cách kịp thời, đầy đủ, trung thực, thiện chí, đúng quy định của pháp luật và bảo đảm sự bình đẳng trong tiếp cận thông tin giữa cơ quan nhà nước, các tổ chức, hiệp hội và cá nhân.>Ths. Bùi Thu Hằng, Vụ Các vấn đề chung về xây dựng pháp luật, Bộ Tư pháp.TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Hiến pháp năm 2013. 2. Nghị quyết số 48-NQ/TW của Bộ Chính trị khóa IX về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020. 3. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. 4. Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015. 5. Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Luật năm 2020). 6. Nghị định số 59/2012/NĐ-CP ngày 23/7/2012 của Chính phủ về theo dõi thi hành pháp luật. 7. Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. 8. Nghị định số 154/2020/NĐ-CP ngày 31/12/2020 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. 9. Báo cáo số 340b/BC-BTP ngày 25/12/2019 của Bộ Tư pháp về công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật năm 2019. 10. Báo cáo số 282/BC-BTP ngày 25/12/2020 của Bộ Tư pháp về công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật năm 2020. 11. Báo cáo số 296/BC-BTP ngày 24/12/2021 của Bộ Tư pháp về công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật năm 2021. 12. Báo cáo nghiên cứu “Đẩy mạnh và đổi mới các phương pháp, hình thức lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức; lấy ý kiến chuyên gia, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản và nghiêm túc tiếp thu, giải trình ý kiến góp ý để bảo đảm tính khả thi; nâng cấp trang thông tin điện tử về xây dựng pháp luật”, Bộ Tư pháp tháng 12/2021. [1] Xem xét, đánh giá tính khả thi của văn bản quy định chi tiết trên cơ sở xem xét các nội dung cơ bản: (1) sự phù hợp của các quy định với điều kiện kinh tế - xã hội, trình độ dân trí, truyền thống văn hóa và phong tục tập quán; (2) sự phù hợp của các quy định với điều kiện thực tế về tổ chức bộ máy, nguồn nhân lực, nguồn tài chính để thi hành; (3) sự hợp lý của các biện pháp giải quyết vấn đề và chế tài xử lý; (4) sự rõ ràng của các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan, tổ chức và trình tự, thủ tục thực hiện; (5) sự rõ ràng, cụ thể của các quy định để có thể thực hiện đúng, hiểu thống nhất, thuận tiện khi thực hiện và áp dụng.[2] Danh mục văn bản quy định chi tiết nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ trình UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ban hành trong thời hạn chậm nhất là 05 ngày làm việc kể từ ngày ban hành văn bản được quy định chi tiết; Ban hành kế hoạch, phân công cơ quan, đơn vị chủ trì, cơ quan, đơn vị phối hợp soạn thảo văn bản quy định chi tiết trong thời hạn chậm nhất là 15 ngày kể từ ngày Danh mục văn bản quy định chi tiết được ban hành; Văn bản quy định chi tiết được ban hành theo đúng tiến độ được phê duyệt và quy định đầy đủ nội dung được giao quy định chi tiết đã được xác định trong Danh mục văn bản quy định chi tiết.[3] (1) Công văn số 4842/BTP-VĐCXDPL ngày 17/12/2018 của Bộ Tư pháp thông báo các nội dung giao địa phương quy định chi tiết các luật, nghị quyết được Quốc hội khóa XIV thông qua tại kỳ họp thứ 6; (2) Công văn số 4628/BTP-VĐCXDPL ngày 11/12/2020 của Bộ Tư pháp thông báo về các nội dung giao chính quyền địa phương quy định chi tiết các luật được Quốc hội khóa XIV thông qua tại kỳ họp thứ 10; (3) Công văn số  442/BTP-VĐCXDPL ngày 18/02/2022 của Bộ Tư pháp thông báo các nội dung giao địa phương quy định chi tiết các luật, nghị quyết được Quốc hội khóa XV thông qua tại kỳ họp bất thường lần thứ nhất. [4] Ngày 01/8/2022, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 917/QĐ-TTg  về việc ban hành danh mục và phân công cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản quy định chi tiết  thi hành các luật, nghị quyết được Quốc hội Khóa XV thông qua tại Kỳ họp thứ 3 không giao  cho chính quyền địa phương quy định chi tiết luật, pháp lệnh, nghị quyết.[5] Hiện nay, rất nhiều địa phương phản ánh và đề nghị Bộ Tư pháp hướng dẫn về việc quy định thủ tục hành chính trong VBQPPL của chính quyền địa phương. Điều 40 Nghị định số 27/2002/NĐ-CP ngày 19/4/2022 của Chính phủ quy định cơ chế quản lý, tổ chức các chương trình, mục tiêu quốc gia quy định: “Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có trách nhiệm xây dựng, trình Hội đồng nhân dân tỉnh quy định nội dung hỗ trợ, mẫu hồ sơ, trình tự, thủ tục lựa chọn dự án, kế hoạch, phương án sản xuất, lựa chọn đơn vị đặt hàng trong việc hỗ trợ phát triển sản xuất”. Cách quy định nêu trên có thể dẫn đến cách hiểu là giao quy định chi tiết nhưng lại vi phạm điều cấm (khoản 4 Điều 14) của Luật BHVBQPPL vì để ban hành văn bản thì phải quy định thủ tục hành chính trong nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh.