Tiếp tục nâng cao chất lượng xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của địa phương

Những lá cờ đầu trong việc tinh giản, sắp xếp, tổ chức lại hiệu quả bộ máy hoạt động

Tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị vẫn còn cồng kềnh

Phát động Giải báo chí toàn quốc về ngành Tư pháp

Hà Nội: Xem xét, ban hành 11 nghị quyết để triển khai, thi hành Luật Thủ đô

Nâng cao trách nhiệm của các chủ thể trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Tọa đàm “Bộ pháp điển Việt Nam, công cụ tra cứu pháp luật hữu ích trong kỷ nguyên mới”

Xây dựng kho dữ liệu “đúng - đủ - sạch - sống” về phổ biến, giáo dục pháp luật

Tiếp tục hoàn thiện hồ sơ, tài liệu phục vụ Phiên họp thứ tư của Ban Chỉ đạo rà soát VBQPPL

Lộ trình áp dụng mức tiêu chuẩn khí thải xe cơ giới nhập khẩu, sản xuất, lắp ráp tại Việt Nam

prev2 next2

Xem tất cả

Liên kết website

Nghiên cứu trao đổi

Xem xét, quyết định áp dụng hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả đối với hành vi VPHCXem xét, quyết định áp dụng hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả là một trong những công việc quan trọng mà người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính (VPHC) phải thực hiện khi tiến hành các thủ tục xử phạt VPHC. Việc không áp dụng hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả hoặc áp dụng không đúng, không đầy đủ, không kịp thời đối với hành vi VPHC là những hành vi bị nghiêm cấm theo quy định tại khoản 4, khoản 5 và khoản 6 Điều 12 Luật xử lý vi phạm hành chính (Luật XLVPHC) . Trường hợp ban hành quyết định xử phạt VPHC mà áp dụng không đúng, không đầy đủ các hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả, người đã ban hành quyết định xử phạt VPHC phải hủy bỏ toàn bộ hoặc một phần nội dung quyết định theo quy định tại điểm a khoản 2 Điều 6b Nghị định số 81/2013/NĐ-CP (đã được bổ sung theo quy định tại khoản 9 Điều 1 Nghị định số 97/2017/NĐ-CP ). Đồng thời, người đã ban hành quyết định xử phạt VPHC và người đã tham mưu ban hành quyết định có sai sót thể bị xem xét, xử lý trách nhiệm theo quy định tại Điều 13, Điều 16 Luật XLVPHC và Điều 6đ Nghị định số 81/2013/NĐ-CP (đã được bổ sung theo quy định tại khoản 12 Điều 1 Nghị định số 97/2017/NĐ-CP).Ngay từ giai đoạn lập biên bản VPHC, người có thẩm quyền đang giải quyết vụ việc VPHC cần nghiên cứu kỹ các quy định pháp luật, đối chiếu với hồ sơ vụ việc thực tế và các tình tiết có liên quan để trên cơ sở đó, có thể xác định chính xác hành vi VPHC cũng như các hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả cần áp dụng đối với hành vi VPHC theo quy định pháp luật. Để xác định và áp dụng chính xác các hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả đối với hành vi VPHC, người có thẩm quyền đang giải quyết vụ việc VPHC cần lưu ý các vấn đề sau đây: 1. Việc áp dụng các hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả phải căn cứ vào tính chất, mức độ, hậu quả vi phạm, đối tượng vi phạm và tình tiết giảm nhẹ, tình tiết tăng nặng Theo quy định tại điểm c khoản 1 Điều 3 Luật XLVPHC thì việc xử phạt VPHC phải phù hợp với tính chất, mức độ, hậu quả của hành vi vi phạm, đối tượng vi phạm, các tình tiết giảm nhẹ, tăng nặng (nếu có), cụ thể như sau: 1.1. Xem xét tính chất, mức độ, hậu quả của hành vi vi phạm Tính chất, mức độ, hậu quả của hành vi vi phạm không chỉ có ý nghĩa trong việc xác định hình thức xử phạt mà còn có ý nghĩa trong việc xác định mức phạt tiền đối với hành vi VPHC. Do hành vi VPHC rất đa dạng, diễn ra trên nhiều lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội nên tùy từng trường hợp, trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước cụ thể, tính chất, mức độ, hậu quả của hành vi vi phạm được xem xét dưới các khía cạnh khác nhau, cụ thể: (i) Trong nhiều lĩnh vực, số lượng, khối lượng tang vật, giá trị hàng hóa vi phạm… là một trong những yếu tố được đề cập đến khi xem xét tính chất, mức độ, hậu quả của hành vi vi phạm, ví dụ: Trong lĩnh vực thương mại, sản xuất, buôn bán hàng giả, hàng cấm và bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng, cùng là hành vi vi phạm về buôn bán, vận chuyển, tàng trữ, giao nhận hàng cấm là thuốc lá điếu nhập lậu, nếu có số lượng dưới 10 bao thì chỉ bị phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền từ 500.000 đồng đến 1.000.000 đồng; nếu từ 10 bao đến dưới 20 bao thì bị phạt tiền từ 1.000.000 đồng đến 2.000.000 đồng[1] (ii) Trong một số lĩnh vực, số lần vi phạm cũng là một trong những yếu tố được đề cập đến khi xem xét tính chất, mức độ, hậu quả của hành vi vi phạm, ví dụ: Trong lĩnh vực giao thông đường bộ, người điều khiển xe ô tô thực hiện hành vi “điều khiển xe lạng lách, đánh võng; chạy quá tốc độ đuổi nhau trên đường bộ; dùng chân điều khiển vô lăng xe khi xe đang chạy trên đường” sẽ chỉ bị áp dụng hình thức xử phạt tiền. Nhưng nếu “tái phạm” hành vi này, thì người điều khiển xe ô tô, ngoài việc bị phạt tiền, sẽ bị áp dụng thêm hình thức xử phạt bổ sung tước quyền sử dụng Giấy phép lái xe[2]. Bởi vì, trong trường hợp này, nhà làm luật xác định số lần vi phạm (đối tượng đã bị xử phạt về hành vi “điều khiển xe lạng lách, đánh võng; chạy quá tốc độ đuổi nhau trên đường bộ; dùng chân điều khiển vô lăng xe khi xe đang chạy trên đường” nhưng chưa hết thời hạn được coi là chưa bị xử phạt VPHC, kể từ ngày chấp hành xong quyết định xử phạt hoặc kể từ ngày hết thời hiệu thi hành quyết định này mà lại thực hiện hành vi VPHC đã bị xử phạt)[3] là một yếu tố thể hiện tính chất, mức độ nghiêm trọng của hành vi vi phạm, cần thiết phải áp dụng thêm hình thức xử phạt bổ sung tước quyền sử dụng Giấy phép lái xe bên cạnh hình thức xử phạt chính là phạt tiền để bảo đảm tính răn đe. (iii) Trong một số lĩnh vực, tính chất, mức độ, hậu quả của một số hành vi vi phạm được xác định căn cứ vào thiệt hại cụ thể trên thực tế. Chẳng hạn như trong lĩnh vực giao thông đường sắt, hành vi của cá nhân “làm rơi gỗ, đá hoặc các vật thể khác” chỉ bị coi là “vi phạm quy định về bảo đảm an toàn giao thông đường sắt” theo quy định tại khoản 4 Điều 48 Nghị định số 46/2016/NĐ-CP khi dẫn đến hậu quả, thiệt hại là “gây sự cố, tai nạn chạy tàu 1.2. Xem xét đối tượng vi phạm 1.2.1. Sự cần thiết phải xem xét, xác định chính xác đối tượng thực hiện hành vi VPHC Theo quy định tại khoản 2 Điều 24 Luật XLVPHC thì mức phạt tiền có sự phân biệt giữa cá nhân và tổ chức VPHC. Theo đó, đối với cùng một hành vi VPHC, nếu tổ chức vi phạm sẽ bị áp dụng mức tiền phạt cao gấp đôi so với cá nhân. Do vậy, việc xác định chính xác cá nhân hay tổ chức thực hiện hành vi VPHC có ý nghĩa quyết định trong việc xem xét, quyết định áp dụng mức phạt tiền. Ngoài ra, việc xác định chính xác cá nhân hay tổ chức thực hiện hành vi VPHC còn có ý nghĩa trong việc xem xét, quyết định áp dụng hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả. Có thể thấy rõ điều này qua quy định về việc áp dụng hình thức xử phạt, mức phạt tiền và biện pháp khắc phục hậu quả đối với người chưa thành niên VPHC. Theo quy định tại khoản 2 và khoản 3 Điều 134 Luật XLVPHC, việc xử phạt phải căn cứ vào khả năng nhận thức của người chưa thành niên về tính chất nguy hiểm cho xã hội của hành vi vi phạm, nguyên nhân và hoàn cảnh vi phạm để quyết định việc xử phạt cho phù hợp. Trên tinh thần đó, việc áp dụng hình thức xử phạt, mức xử phạt tiền và biện pháp khắc phục hậu quả đối với người chưa thành niên VPHC phải nhẹ hơn so với người thành niên có cùng hành vi VPHC, cụ thể là: (i) Trường hợp người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi VPHC (với lỗi cố ý) thì không áp dụng hình thức phạt tiền, chỉ bị áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo[4] (ii) Trường hợp người từ đủ 16 tuổi đến dưới 18 tuổi VPHC bị phạt tiền thì mức tiền phạt không quá 1/2 mức tiền phạt áp dụng đối với người thành niên[5] (iii) Trường hợp cần áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả đối với người chưa thành niên VPHC thì người có thẩm quyền xử phạt chỉ được áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả phù hợp theo quy định tại khoản 2 Điều 135 Luật XLVPHC. Điều này có nghĩa là, không phải mọi biện pháp khắc phục hậu quả được quy định tại khoản 1 Điều 28 Luật XLVPHC đều được áp dụng đối với người chưa thành niên VPHC[6]nội dung này sẽ được nêu cụ thể tại mục 2.2 phần 2 của bài viết Lưu ý: Trường hợp không có căn cứ xác định rõ đối tượng thực hiện hành vi VPHC là cá nhân hay tổ chức (do pháp luật chưa có quy định cụ thể để xác định chủ thể/ đối tượng đó là cá nhân hay tổ chức) thì người có thẩm quyền xử phạt cần xem xét, áp dụng mức phạt tiền đối với cá nhân, theo nguyên tắc áp dụng pháp luật có lợi cho đương sự. 1.2.2. Cách xác định đối tượng VPHC a) Cá nhân VPHC: Theo quy định tại điểm a khoản 1 Điều 5 Luật XLVPHC thì cá nhân thực hiện hành vi VPHC bao gồm: Người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi (bị xử phạt VPHC về VPHC do cố ý); người từ đủ 16 tuổi trở lên (bị xử phạt VPHC về mọi VPHC). Bên cạnh đó, người có thẩm quyền xử phạt cũng cần lưu ý, theo quy định tại một số nghị định về xử phạt VPHC trong các lĩnh vực quản lý nhà nước, đối với một số chủ thể sau đây, mặc dù các quy định pháp luật có liên quan không khẳng định cụ thể đó là cá nhân hay tổ chức nhưng khi thực hiện hành vi VPHC trong một số lĩnh vực thì sẽ bị áp dụng mức xử phạt tiền “như cá nhân”: Một là, hộ gia đình khi thực hiện hành vi VPHC trong các lĩnh vực như: Đất đai[7]; bảo vệ môi trường[8]; thương mại, sản xuất, buôn bán hàng giả, hàng cấm và bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng[9] Hai là, hộ kinh doanh/ hộ kinh doanh cá thể khi thực hiện hành vi VPHC trong các lĩnh vực như: Kế hoạch và đầu tư[10]; bảo vệ môi trường[11]; thương mại, sản xuất, buôn bán hàng giả, hàng cấm và bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng[12] Ba là, những người bán hàng rong, quà vặt, buôn chuyến, kinh doanh lưu động, làm dịch vụ có thu nhập thấp không phải đăng ký kinh doanh theo quy định của pháp luật khi thực hiện hành vi VPHC trong lĩnh vực thương mại, sản xuất, buôn bán hàng giả, hàng cấm và bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng[13] Bốn là, cộng đồng dân cư khi thực hiện hành vi VPHC trong lĩnh vực đất đai[14] b) Tổ chức VPHC: Theo quy định tại khoản 10 Điều 2 Luật XLVPHC thì tổ chức thực hiện hành vi VPHC bao gồm các chủ thể sau đây: Cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân và tổ chức khác được thành lập theo quy định của pháp luật. Do quy định này của Luật còn chung chung, chưa cụ thể nên hiện nay, để tạo thuận lợi cho công tác áp dụng pháp luật trong thực tế, có một số nghị định xử phạt VPHC trong một số lĩnh vực liệt kê cụ thể các loại hình tổ chức có thể thực hiện hành vi VPHC trong lĩnh vực đó, ví dụ như: - Khoản 3 Điều 2 Nghị định số 185/2013/NĐ-CP (đã được sửa đổi, bổ sung theo khoản 2 Điều 1 Nghị định số 124/2015/NĐ-CP) quy định các chủ thể sau đây được coi là tổ chức VPHC: Các doanh nghiệp được thành lập và hoạt động theo Luật doanh nghiệp; hợp tác xã, liên hiệp hợp tác xã được thành lập theo Luật hợp tác xã; các tổ chức kinh tế khác được thành lập và hoạt động theo quy định của pháp luật và các đơn vị trực thuộc của các tổ chức kinh tế nói trên; văn phòng đại diện, chi nhánh của thương nhân nước ngoài tại Việt Nam; văn phòng đại diện của tổ chức xúc tiến thương mại nước ngoài tại Việt Nam; - Khoản 5 Điều 4 Nghị định số 102/2014/NĐ-CP quy định “Cơ sở tôn giáo” được coi là tổ chức VPHC... Trên thực tế, khi phát hiện hành vi VPHC, việc xác định tổ chức VPHC là rất khó khăn do Luật XLVPHC và các văn bản quy định chi tiết thi hành Luật không có quy định về tiêu chí chung, thống nhất để xác định tổ chức VPHC. Xuất phát từ khó khăn, vướng mắc nêu trên, khoản 2 Điều 1 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP (đã được sửa đổi, bổ sung theo khoản 1 Điều 1 Nghị định số 97/2017/NĐ-CP) đã quy định các điều kiện để xác định tổ chức VPHC. Theo đó, tổ chức bị xử phạt VPHC khi có đủ các điều kiện sau đây: (i) Là pháp nhân theo quy định của pháp luật dân sự hoặc các tổ chức khác được thành lập theo quy định của pháp luật; (ii) hành vi VPHC do người đại diện, người được giao nhiệm vụ nhân danh tổ chức hoặc người thực hiện hành vi theo sự chỉ đạo, điều hành, phân công, chấp thuận của tổ chức và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt VPHC. Đồng thời, khoản 3 Điều 1 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP (đã được sửa đổi, bổ sung theo khoản 1 Điều 1 Nghị định số 97/2017/NĐ-CP) cũng quy định rõ: Những trường hợp đối tượng bị xử phạt VPHC là tổ chức phải được quy định, liệt kê cụ thể trong các nghị định xử phạt VPHC trong các lĩnh vực quản lý nhà nước. Theo đó, trách nhiệm của các Bộ, ngành khi được Chính phủ giao chủ trì soạn thảo các nghị định về xử phạt VPHC sẽ phải rà soát, nghiên cứu, quy định liệt kê cụ thể các loại hình tổ chức có thể thực hiện hành vi VPHC trong lĩnh vực quản lý của mình nhằm tháo gỡ, khó khăn, vướng mắc trong việc xác định tổ chức VPHC. Sở dĩ, khoản 3 Điều 1 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP (đã được sửa đổi, bổ sung theo khoản 1 Điều 1 Nghị định số 97/2017/NĐ-CP) yêu cầu quy định liệt kê cụ thể các loại hình tổ chức có thể thực hiện hành vi VPHC trong từng lĩnh vực quản lý tại các nghị định về xử phạt VPHC là do việc đưa ra một hệ tiêu chí chung để xác định tổ chức VPHC khó có tính khả thi, vì trên thực tế, các loại hình tổ chức hết sức đa dạng, phong phú, mỗi lĩnh vực có những tổ chức VPHC khác nhau. 1.2.3. Cách xác định mức phạt tiền cho phù hợp với đối tượng thực hiện hành vi VPHC Việc xác định mức phạt tiền đối với hành vi vi phạm của cá nhân hay tổ chức cần căn cứ vào quy định cụ thể tại nghị định về xử phạt VPHC (thường được quy định tại Chương I - Những quy định chung của từng nghị định). Thông thường, hầu hết các nghị định về xử phạt VPHC quy định mô tả hành vi cũng như áp dụng mức phạt tiền đối với các hành vi của cá nhân VPHC, đối với tổ chức thì mức phạt tiền sẽ gấp đôi mức phạt tiền của cá nhân, ví dụ: Khoản 2 Điều 4 Nghị định số 167/2013/NĐ-CP[15] quy định: “Mức phạt tiền quy định tại Chương II Nghị định này là mức phạt được áp dụng đối với hành vi VPHC của cá nhân. Đối với tổ chức có cùng hành vi vi phạm, mức phạt tiền gấp 02 (hai) lần mức phạt tiền đối với cá nhân”. Tuy nhiên, xuất phát từ đặc thù của một số lĩnh vực quản lý nhà nước (các hành vi VPHC chủ yếu do tổ chức thực hiện) nên một số ít các nghị định về xử phạt VPHC có cách quy định ngược lại, tức là: Quy định mô tả hành vi cũng như áp dụng mức phạt tiền đối với các hành vi của tổ chức VPHC, đối với cá nhân thì mức phạt tiền sẽ bằng một nửa mức phạt tiền của tổ chức, ví dụ điểm a khoản 2 Điều 4 Nghị định số 127/2013/NĐ-CP (đã được sửa đổi, bổ sung một số điều theo khoản 1 Điều 1 Nghị định số 45/2016/NĐ-CP[16]) quy định: “Mức phạt tiền quy định tại Mục 2 Chương I Nghị định này là mức phạt đối với tổ chức; mức phạt đối với cá nhân bằng ½ mức phạt tiền đối với tổ chức, trừ trường hợp quy định tại Điểm b, Điểm c khoản 2 Điều này”. Do vậy, người có thẩm quyền xử phạt VPHC cần nghiên cứu kỹ quy định về áp dụng mức phạt tiền tại từng nghị định xử phạt VPHC trong từng lĩnh vực cụ thể (áp dụng đối với cá nhân hay đối với tổ chức) để có căn cứ áp dụng chính xác mức phạt tiền đối với cá nhân, tổ chức VPHC, tránh sai sót có thể dẫn đến hậu quả phải hủy bỏ quyết định xử phạt VPHC để ban hành quyết định xử phạt VPHC mới. Riêng đối với người chưa thành niên VPHC, người có thẩm quyền xử phạt cần xem xét, cân nhắc mức phạt tiền: Nếu mức phạt trong nghị định quy định áp dụng đối với cá nhân, thì khi phạt tiền người chưa thành niên, mức phạt đó sẽ được chia đôi để tính mức phạt của người chưa thành niên; nếu mức phạt trong nghị định quy định áp dụng đối với tổ chức, thì khi phạt tiền người chưa thành niên, mức phạt này phải chia thành 04 (bốn)[17] 1.3. Xem xét các tình tiết giảm nhẹ, tăng nặng Tình tiết giảm nhẹ, tăng nặng không có ý nghĩa trong việc xác định hình thức xử phạt như các yếu tố tính chất, mức độ, hậu quả của hành vi vi phạm hay đối tượng vi phạm đã nêu trên. Bởi vì, hình thức xử phạt đối với một hành vi VPHC được căn cứ vào “khung” - điểm, khoản, điều của nghị định quy định về xử phạt VPHC trong từng lĩnh vực, nếu hành vi vi phạm thuộc trường hợp bị xử phạt tương ứng với “khung” phạt nào của nghị định thì người có thẩm quyền xử phạt bắt buộc phải áp dụng hình thức xử phạt đã được quy định tại “khung” đó. Tuy nhiên, tình tiết giảm nhẹ, tăng nặng lại có ý nghĩa quyết định trong việc xác định mức phạt tiền. Ví dụ, theo quy định tại điểm a khoản 1 Điều 6 Nghị định số 102/2014/NĐ-CP, đối với hành vi chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép sang đất trồng cây lâu năm, đất trồng rừng mà diện tích đất chuyển mục đích trái phép dưới 0,5 héc ta thì bị phạt tiền từ 2.000.000 đồng đến 5.000.000 đồng. Trong trường hợp này, áp dụng hình thức xử phạt, mức phạt tiền như sau: - Về hình thức xử phạt: Tính chất, mức độ vi phạm được xác định theo quy mô diện tích đất bị vi phạm là “dưới 0,5 héc ta”, thuộc trường hợp bị xử phạt theo quy định tại điểm a khoản 1 Điều 6 Nghị định số 102/2014/NĐ-CP (nếu diện tích đất bị vi phạm là từ 0,5 héc ta trở lên thì sẽ thuộc trường hợp bị xử phạt theo các điểm, khoản khác của Điều 6 Nghị định số 102/2014/NĐ-CP). Tại điểm a khoản 1 Điều 6 Nghị định số 102/2014/NĐ-CP, Chính phủ quy định hình thức xử phạt là “phạt tiền”, do vậy, người có thẩm quyền xử phạt chỉ có thể áp dụng hình thức xử phạt là phạt tiền mà không thể áp dụng bất kỳ hình thức xử phạt nào khác, dù vụ việc vi phạm có thể có rất nhiều tình tiết tăng nặng hoặc giảm nhẹ. - Về mức phạt tiền: Nếu vụ việc có tình tiết giảm nhẹ theo quy định tại Điều 9 Luật XLVPHC thì mức tiền phạt có thể được giảm xuống thấp hơn so với mức trung bình của khung phạt (thấp hơn 3.500.000 đồng) nhưng không được thấp hơn mức tối thiểu của khung phạt đó (không thấp hơn 2.000.000 đồng); nếu có tình tiết tăng nặng theo quy định tại Điều 10 Luật XLVPHC thì mức tiền phạt có thể tăng trên mức trung bình của khung phạt nhưng không được cao hơn mức tối đa của khung phạt đó (không cao hơn 5.000.000 đồng). Lưu ý: Hiện nay, Luật XLVPHC không có quy định cụ thể về cách xác định mức phạt tiền trong trường hợp vụ việc có nhiều tình tiết giảm nhẹ, tăng nặng. Tuy nhiên, tại một số văn bản quy định chi tiết thi hành Luật về xử phạt VPHC trong một số lĩnh vực quản lý nhà nước có hướng dẫn cụ thể về vấn đề này, ví dụ khoản 6 Điều 3 Nghị định số 109/2013/NĐ-CP[18] quy định: Trường hợp có từ hai tình tiết tăng nặng thì áp dụng mức tối đa của khung phạt tiền. Trường hợp có từ hai tình tiết giảm nhẹ thì áp dụng mức tối thiểu của khung tiền phạt. Trường hợp vừa có tình tiết tăng nặng và tình tiết giảm nhẹ thì bù trừ theo nguyên tắc một tình tiết tăng nặng trừ cho một tình tiết giảm nhẹ. Do vậy, tùy từng trường hợp cụ thể, căn cứ vào các tình tiết giảm nhẹ, tăng nặng, người có thẩm quyền xử phạt có thể xem xét, quyết định mức phạt tiền cho phù hợp. 2. Xem xét, quyết định áp dụng đúng và đầy đủ hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả đối với hành vi VPHC theo quy định pháp luật Điều 4 Luật XLVPHC giao Chính phủ, căn cứ quy định của Luật này, “quy định hành vi VPHC; hình thức xử phạt, mức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với từng hành vi VPHC; thẩm quyền xử phạt, mức phạt tiền cụ thể theo từng chức danh và thẩm quyền lập biên bản đối với VPHC trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước”. Như vậy, về mặt nguyên tắc, Chính phủ là cơ quan có thẩm quyền quy định hành vi VPHC, hình thức, mức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả đối với từng hành vi VPHC. Văn bản của Bộ, cơ quan ngang Bộ, Hội đồng nhân dân[19], Ủy ban nhân dân các cấp không được quy định hành vi VPHC. Do đó, để xác định chính xác hành vi VPHC cũng như hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả được áp dụng đối với hành vi VPHC, người có thẩm quyền xử phạt cần căn cứ nghị định quy định về xử phạt VPHC trong các lĩnh vực quản lý nhà nước[20], không được căn cứ vào các văn bản do Bộ, cơ quan ngang Bộ hoặc Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp ban hành để xử phạt VPHC. Mặt khác, nếu trong thực tế đời sống có hành vi vi phạm nhưng chưa được Chính phủ quy định là hành vi VPHC thì cũng không được xử phạt. Theo quy định tại khoản 6 Điều 12 Luật XLVPHC thì một trong những hành vi bị nghiêm cấm trong xử phạt VPHC đó là: “Áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả không đúng, không đầy đủ đối với hành vi VPHC”. Do vậy, người có thẩm quyền xử phạt cần nghiên cứu kỹ quy định pháp luật để áp dụng chính xác, bảo đảm tính hợp pháp của quyết định xử phạt VPHC, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức VPHC. 2.1. Áp dụng đúng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả Để áp dụng đúng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả, người có thẩm quyền xử phạt cần thực hiện các yêu cầu cụ thể sau đây: Thứ nhất, nghiên cứu kỹ nội dung nghị định quy định về xử phạt VPHC. Nghị định về xử phạt VPHC quy định việc áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả nào đối với hành vi VPHC thì chỉ được áp dụng đúng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đó, không được áp dụng các hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả nào khác ngoài quy định của nghị định về xử phạt VPHC. Riêng đối với người chưa thành niên từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi VPHC, theo quy định tại Điều 22 Luật XLVPHC, người có thẩm quyền xử phạt có thể áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo mà không cần căn cứ vào việc nghị định quy định về xử phạt VPHC có quy định hình thức xử phạt cảnh cáo đối với hành vi VPHC cụ thể hay không. Thứ hai, nghiên cứu kỹ quy định trong Luật XLVPHC và các văn bản quy định chi tiết thi hành Luật để nắm được các yêu cầu cụ thể đối với việc áp dụng từng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả, bảo đảm tính chính xác trong việc áp dụng pháp luật. Các yêu cầu cụ thể đó bao gồm: Yêu cầu về nội dung (các trường hợp áp dụng, đối tượng áp dụng) và yêu cầu về hình thức áp dụng (thẩm quyền, trình tự, thủ tục áp dụng, hình thức thể hiện,...). Ví dụ: Trong việc áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo, các yêu cầu về nội dung và hình thức áp dụng bao gồm: - Về nội dung áp dụng: + Các trường hợp áp dụng: Theo quy định tại Điều 22 Luật XLVPHC thì cảnh cáo “được áp dụng đối với cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính không nghiêm trọng, có tình tiết giảm nhẹ và theo quy định thì bị áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo”. Quy định này có nghĩa là, chỉ khi nghị định của Chính phủ quy định hành vi vi phạm cụ thể bị xử phạt cảnh cáo thì người có thẩm quyền mới được áp dụng hình thức xử phạt này. Nếu nghị định không quy định hình thức xử phạt cảnh cáo đối với hành vi VPHC cụ thể thì kể cả khi vụ việc vi phạm có nhiều có tình tiết giảm nhẹ, người có thẩm quyền xử phạt cũng không được áp dụng hình thức xử phạt này (trừ trường hợp áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo đối với người chưa thành niên từ đủ 14 đến dưới 16 tuổi, người có thẩm quyền xử phạt trực tiếp quyết định áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo mà không phụ thuộc vào việc hình thức xử phạt này có được quy định trong nghị định về xử phạt VPHC đối với hành vi cụ thể hay không[21] + Về đối tượng áp dụng: Cảnh cáo được áp dụng đối với mọi loại đối tượng VPHC (cá nhân, tổ chức). Đối với người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi, hình thức xử phạt cảnh cáo được áp dụng đối với mọi hành vi VPHC do lỗi cố ý theo quy định tại khoản 1 Điều 5 và Điều 22 Luật XLVPHC. Bên cạnh đó, Điều 22 Luật XLVPHC giao cho người có thẩm quyền xử phạt trực tiếp quyết định áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo trong từng trường hợp thực tế cụ thể mà không phụ thuộc vào việc hình thức xử phạt này có được quy định trong nghị định về xử phạt VPHC đối với hành vi cụ thể hay không. - Về hình thức áp dụng: + Về thẩm quyền áp dụng: Theo các điều từ Điều 38 đến Điều 51 Luật XLVPHC, tất cả các chức danh có thẩm quyền xử phạt VPHC đều có thẩm quyền áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo. + Về hình thức thể hiện: Điều 22 Luật XLVPHC quy định: “Cảnh cáo được quyết định bằng văn bản”. Điều này có nghĩa là, cảnh cáo do người có thẩm quyền xử phạt được quy định tại Luật XLVPHC quyết định và phải được thể hiện bằng văn bản, tức là bằng hình thức viết. Những hành vi VPHC bị người có thẩm quyền xử phạt nhắc nhở bằng lời nói không được coi là hình thức phạt cảnh cáo. Trong trường hợp người có thẩm quyền xử phạt thực hiện việc nhắc nhở thay cho hình thức xử phạt cảnh cáo thì cũng phải thực hiện theo quy định của Luật XLVPHC về biện pháp thay thế xử lý VPHC đối với người chưa thành niên[22] + Về trình tự, thủ tục áp dụng: Theo quy định tại Điều 56 và khoản 1 Điều 69 Luật XLVPHC, người có thẩm quyền xử phạt không cần lập biên bản VPHC, ra quyết định tại chỗ và có trách nhiệm giao 01 bản quyết định cho tổ chức, cá nhân vi phạm. Trường hợp người chưa thành niên bị xử phạt thì quyết định xử phạt còn được gửi cho cha mẹ hoặc người giám hộ của người đó. 2.2. Áp dụng đầy đủ hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả Áp dụng đầy đủ hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với hành vi VPHC có nghĩa là, nghị định về xử phạt VPHC trong từng lĩnh vực quy định bao nhiêu hình thức xử phạt (hình thức xử phạt chính và các hình thức xử phạt bổ sung), biện pháp khắc phục hậu quả đối với hành vi VPHC thì người có thẩm quyền xử phạt phải áp dụng tất cả các hình thức xử phạt (hình thức xử phạt chính cùng với các hình thức xử phạt bổ sung) và biện pháp khắc phục hậu quả, không được lựa chọn áp dụng một hoặc một số hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đã được quy định tại nghị định về xử phạt VPHC. Về mặt nguyên tắc là vậy, tuy nhiên, Luật XLVPHC cũng quy định trong 02 trường hợp ngoại lệ sau đây, người có thẩm quyền xử phạt VPHC không phải áp dụng tất cả các hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả đối với hành vi vi phạm: Trường hợp thứ nhất, đối với người chưa thành niên VPHC, theo quy định tại Điều 135 Luật XLVPHC[23], người có thẩm quyền chỉ được áp dụng một số hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả trong số các hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả được quy định tại khoản 1 Điều 21 và khoản 1 Điều 28 Luật XLVPHC. Do vậy, trong trường hợp vụ việc do người chưa thành niên thực hiện, nếu nghị định về xử phạt VPHC quy định các hình thức xử phạt hoặc biện pháp khắc phục hậu quả khác đối với hành vi VPHC (ngoài các hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả nêu tại Điều 135 Luật XLVPHC) thì người có thẩm quyền xử phạt cũng không được áp dụng. Trường hợp thứ hai, theo quy định tại khoản 2 Điều 65 Luật XLVPHC, người có thẩm quyền xử phạt không ban hành quyết định xử phạt VPHC, nếu vụ việc thuộc các trường hợp không ra quyết định xử phạt VPHC theo quy định tại khoản 1 Điều 65 Luật XLVPHC. Mặc dù không ban hành quyết định xử phạt VPHC để áp dụng đầy đủ tất cả các hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả đối với hành vi vi phạm nhưng người có thẩm quyền xử phạt VPHC vẫn xem xét, quyết định áp dụng hình thức xử phạt tịch thu sung vào ngân sách nhà nước hoặc tiêu hủy tang vật VPHC thuộc loại cấm lưu hành và/ hoặc áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả quy định tại khoản 1 Điều 28 của Luật XLVPHC[24], nếu vụ việc thuộc các trường hợp quy định tại các điểm a, b, c và d khoản 1 Điều 65 Luật XLVPHC[25]. Ví dụ: Một vụ việc VPHC theo quy định tại nghị định về xử phạt VPHC phải bị áp dụng hình thức xử phạt tiền và áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả. Tuy nhiên, nếu vụ việc thuộc trường hợp hết thời hiệu xử phạt VPHC theo quy định tại điểm c khoản 1 Điều 65 Luật XLVPHC[26] thì người có thẩm quyền xử phạt VPHC không được ra quyết định xử phạt để áp dụng hình thức xử phạt tiền nhưng có thể ra quyết định “độc lập” để buộc áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả đối với hành vi vi phạm. Hiện tại, chưa có quy định về việc nếu nghị định quy định về xử phạt VPHC đối với hành vi VPHC cụ thể không quy định việc tịch thu tang vật VPHC và/ hoặc áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả đối với hành vi đó thì người có thẩm quyền xử phạt có được áp dụng hình thức xử phạt tịch thu tang vật VPHC và/ hoặc biện pháp khắc phục hậu quả “độc lập” trong những trường hợp không ra quyết định xử phạt VPHC quy định tại khoản 2 Điều 65 Luật XLVPHC (hết thời hiệu xử phạt, hết thời hạn ra quyết định xử phạt…) hay không? Do vậy, trong trường hợp này, có 02 cách hiểu và áp dụng khác nhau[27]: (i) Người có thẩm quyền xử phạt có thể căn cứ quy định tại khoản 2 Điều 65 Luật XLVPHC để áp dụng hình thức xử phạt tịch thu tang vật VPHC và/hoặc các biện pháp khắc phục hậu quả “phù hợp với hậu quả do hành vi vi phạm hành chính gây ra[28] đã được quy định tại khoản 1 Điều 28 Luật XLVPHC; (ii) Người có thẩm quyền xử phạt VPHC phải căn cứ vào nghị định quy định xử phạt VPHC trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước, không được căn cứ quy định tại khoản 2 Điều 65 Luật XLVPHC để áp dụng hình thức xử phạt tịch thu tang vật VPHC và/ hoặc các biện pháp khắc phục hậu quả đã được quy định tại khoản 1 Điều 28 Luật XLVPHC. Người viết cho rằng, việc ban hành quyết định tịch thu tang vật VPHC và/ hoặc áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả phải căn cứ vào nghị định quy định xử phạt VPHC trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước. Điều này có nghĩa là, nếu nghị định quy định xử phạt VPHC trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước có quy định việc áp dụng hình thức xử phạt tịch thu tang vật VPHC và/ hoặc biện pháp khắc phục hậu quả đối với hành vi VPHC thì người có thẩm quyền xử phạt mới được áp dụng hình thức/biện pháp này trong quyết định xử phạt. Bởi vì, Luật XLVPHC chỉ quy định chung về các hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả được áp dụng trong xử phạt VPHC, còn từng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả cụ thể được áp dụng đối với từng hành vi VPHC cụ thể nào thì phải do nghị định về XPVPHC của Chính phủ quy định[29] (như đã nêu tại phần 2 của bài viết). Có thể thấy, việc xem xét, quyết định áp dụng các hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả là một trong những kỹ năng quan trọng mà người có thẩm quyền xử phạt VPHC cần phải thường xuyên trau dồi, rèn luyện. Nếu có kỹ năng tốt, việc áp dụng các hình thức, mức phạt và biện pháp khắc phục hậu quả đối với hành vi vi phạm hành chính sẽ bảo đảm được tính chính xác, góp phần bảo đảm tính hợp pháp, tính hợp lý của quyết định xử phạt vi phạm hành chính, giảm thiểu những sai sót trong quá trình áp dụng pháp luật cũng như hạn chế đến mức thấp nhất những khiếu kiện có thể xảy ra trong quá trình xử phạt vi phạm hành chính./.Nguyễn Hoàng Việt[30]TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Báo cáo số 09/BC-BTP ngày 08/01/2018 về tổng kết thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính của Bộ Tư pháp gửi Thủ tướng Chính phủ 2. Sách “Tìm hiểu pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính”, ThS. Đặng Thanh Sơn (Chủ biên), Nxb. Tư pháp, 2016 3. “Tài liệu hội nghị tập huấn chuyên sâu về xử phạt vi phạm hành chính” phục vụ Hội nghị tập huấn chuyên sâu về xử phạt vi phạm hành chính do Cục Quản lý xử lý vi phạm hành chính và theo dõi thi hành pháp luật, Bộ Tư pháp tổ chức tại tỉnh Khánh Hòa tháng 5/2016 4. Tài liệu “Hội thảo tăng cường cơ chế giám sát thi hành Luật XLVPHC” do Bộ Tư pháp tổ chức tại Hà Nội ngày 26/7/2018: Tham luận “Tổng quan thực trạng thực hiện các quy định của Luật XLVPHC và đề xuất, kiến nghị các giải pháp tăng cường cơ chế giám sát, nâng cao hiệu quả công tác thi hành Luật” của Cục Quản lý xử lý vi phạm hành chính và theo dõi thi hành pháp luật, Bộ Tư pháp 5. Tài liệu tập huấn phục vụ Hội nghị tập huấn chuyên sâu về xử lý vi phạm hành chính đối với người chưa thành niên vi phạm pháp luật do Cục Quản lý xử lý vi phạm hành chính và theo dõi thi hành pháp luật, Bộ Tư pháp tổ chức tại tỉnh Đồng Tháp tháng 12/2016: “Sổ tay Hướng dẫn áp dụng các quy định của Luật xử lý vi phạm hành chính đối với người chưa thành niên vi phạm pháp luật” do Cục Pháp chế và cải cách hành chính, tư pháp, Bộ Công an (V19), Cục Cảnh sát quản lý hành chính về trật tự xã hội, Bộ Công an (C64) và Vụ Pháp luật hình sự - hành chính, Bộ Tư pháp phối hợp biên soạn. [1] Xem điểm a, b khoản 1 Điều 25 Nghị định số 185/2013/NĐ-CP ngày 15/11/2013 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động thương mại, sản xuất, buôn bán hàng giả, hàng cấm và bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng (được sửa đổi, bổ sung theo khoản 22 Điều 1 Nghị định số 124/2015/NĐ-CP ngày 19/11/2015).[2] Xem điểm d khoản 8, điểm d khoản 12 Điều 5 Nghị định số 46/2016/NĐ-CP ngày 26/5/2016 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ và đường sắt.[3] Khoản 5 Điều 2 Luật XLVPHC quy định: “Tái phạm là việc cá nhân, tổ chức đã bị xử lý vi phạm hành chính nhưng chưa hết thời hạn được coi là chưa bị xử lý vi phạm hành chính, kể từ ngày chấp hành xong quyết định xử phạt, quyết định áp dụng biện pháp xử lý hành chính hoặc kể từ ngày hết thời hiệu thi hành quyết định này mà lại thực hiện hành vi vi phạm hành chính đã bị xử lý[4] Xem điểm a khoản 1 Điều 5, Điều 22 khoản 3 Điều 134 Luật XLVPHC.[5] Xem khoản 3 Điều 134 Luật XLVPHC.[6] Xem khoản 1 Điều 28 và khoản 2 Điều 135 Luật XLVPHC.[7] Xem khoản 5 Điều 4 Nghị định số 102/2014/NĐ-CP ngày 10/11/2014 của Chính phủ về xử phạt VPHC trong lĩnh vực đất đai.[8] Xem khoản 2 Điều 2 Nghị định số 155/2016/NĐ-CP ngày 18/11/2016 của Chính phủ quy định về xử phạt VPHC trong lĩnh vực bảo vệ môi trường.[9] Xem khoản 2 Điều 2 Nghị định số 185/2013/NĐ-CP ngày 15/11/2013 của Chính phủ quy định xử phạt VPHC trong hoạt động thương mại, sản xuất, buôn bán hàng giả, hàng cấm và bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng.[10] Xem Điều 4 Nghị định số 50/2016/NĐ-CP ngày 01/6/2016 của Chính phủ quy định về xử phạt VPHC trong lĩnh vực kế hoạch và đầu tư.[11] Xem khoản 2 Điều 2 Nghị định số 155/2016/NĐ-CP.[12] Xem khoản 2 Điều 2 Nghị định số 185/2013/NĐ-CP.[13] Xem khoản 2 Điều 2 Nghị định số 185/2013/NĐ-CP.[14] Xem khoản 5 Điều 4 Nghị định số 102/2014/NĐ-CP.[15] Nghị định số 167/2013/NĐ-CP ngày 12/11/2013 của Chính phủ quy định xử phạt VPHC trong lĩnh vực an ninh, trật tự, an toàn xã hội; phòng, chống tệ nạn xã hội; phòng cháy và chữa cháy; phòng, chống bạo lực gia đình.[16] Nghị định số 127/2013/NĐ-CP ngày 15/10/2013 của Chính phủ quy định xử phạt VPHC và cưỡng chế thi hành quyết định hành chính trong lĩnh vực hải quan (đã được sửa đổi, bổ sung một số điều theo Nghị định số 45/2016/NĐ-CP ngày 26/5/2016).[17]Sổ tay Hướng dẫn áp dụng các quy định của Luật xử lý vi phạm hành chính đối với người chưa thành niên vi phạm pháp luật” (Tài liệu tập huấn chuyên sâu về xử lý vi phạm hành chính đối với người chưa thành niên vi phạm pháp luật) do Cục Pháp chế và cải cách hành chính, tư pháp, Bộ Công an (V19), Cục Cảnh sát quản lý hành chính về trật tự xã hội, Bộ Công an (C64) và Vụ Pháp luật hình sự - hành chính, Bộ Tư pháp phối hợp biên soạn phục vụ Hội nghị tập huấn chuyên sâu về xử lý vi phạm hành chính đối với người chưa thành niên vi phạm pháp luật do Cục Quản lý xử lý vi phạm hành chính và theo dõi thi hành pháp luật, Bộ Tư pháp tổ chức tại tỉnh Đồng Tháp tháng 12/2016, trang 56.[18] Nghị định số 109/2013/NĐ-CP ngày 24/9/2013 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý giá, phí, lệ phí, hóa đơn.[19] Đối với một số lĩnh vực mà Hội đồng nhân dân thành phố trực thuộc trung ương được quy định mức phạt cao hơn nhưng không được vượt quá 02 lần mức phạt chung theo quy định tại khoản 1 Điều 23 Luật XLVPHC thì Hội đồng nhân dân thành phố trực thuộc trung ương cũng phải căn cứ vào hành vi, khung tiền phạt hoặc mức tiền phạt do Chính phủ quy định để quyết định mức tiền phạt, khung tiền phạt.[20] Theo Báo cáo số 09/BC-BTP ngày 08/01/2018 về tổng kết thi hành Luật XLVPHC của Bộ Tư pháp gửi Thủ tướng Chính phủ, tính đến hết ngày 30/09/2017, Chính phủ đã ban hành tổng số 92 nghị định (trong đó có 09 nghị định đã hết hiệu lực toàn bộ); theo báo cáo của Cục Quản lý xử lý vi phạm hành chính và theo dõi thi hành pháp luật thuộc Bộ Tư pháp tại “Hội thảo tăng cường cơ chế giám sát thi hành Luật XLVPHC” được tổ chức tại Hà Nội ngày 26/7/2018, tính đến hết ngày 30/6/2018, đã có khoảng gần 100 nghị định quy định chi tiết thi hành Luật XLVPHC được Chính phủ ban hành (Tham luận “Tổng quan thực trạng thực hiện các quy định của Luật XLVPHC và đề xuất, kiến nghị các giải pháp tăng cường cơ chế giám sát, nâng cao hiệu quả công tác thi hành Luật[21] Theo Điều 22 Luật XLVPHC.[22] Xem Điều 139 Luật XLVPHC và Điều 15 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP.[23] Xem Điều 135 Luật XLVPHC.[24] Khoản 2 Điều 65 Luật XLVPHC quy định: “Đối với trường hợp quy định tại các điểm a, b, c và d khoản 1 Điều này, người có thẩm quyền không ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính nhưng có thể ra quyết định tịch thu sung vào ngân sách nhà nước hoặc tiêu hủy tang vật vi phạm hành chính thuộc loại cấm lưu hành và áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả quy định tại khoản 1 Điều 28 của Luật này”[25] Xem điểm a, b, c và d khoản 1 Điều 65 Luật XLVPHC.[26] Xem điểm c khoản 1 Điều 65 Luật XLVPHC.[27] Xem bài giảng “Một số khó khăn, vướng mắc và hướng xử lý trong thực thi pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính” của ThS. Nguyễn Hoàng Việt trong “Tài liệu hội nghị tập huấn chuyên sâu về xử phạt vi phạm hành chính” do Cục Quản lý xử lý vi phạm hành chính và theo dõi thi hành pháp luật, Bộ Tư pháp tổ chức tại tỉnh Khánh Hòa tháng 5/2016.[28] Sách “Tìm hiểu pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính”, ThS. Đặng Thanh Sơn (Chủ biên), Nxb. Tư pháp, 2016, trang 216-217.[29] Xem Điều 4 Luật XLVPHC.[30] Phó Trưởng phòng, Phòng QLXLVPHC&TDTHPL, Cục QLXLVPHC&TDTHPL, Bộ Tư pháp

Xem xét, quyết định áp dụng hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả đối với hành vi VPHC

06/07/2019

Xem xét, quyết định áp dụng hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả là một trong những công việc quan trọng mà người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính (VPHC) phải thực hiện khi tiến hành các thủ tục xử phạt VPHC. Việc không áp dụng hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả hoặc áp dụng không đúng, không đầy đủ, không kịp thời đối với hành vi VPHC là những hành vi bị nghiêm cấm theo quy định tại khoản 4, khoản 5 và khoản 6 Điều 12 Luật xử lý vi phạm hành chính (Luật XLVPHC) . Trường hợp ban hành quyết định xử phạt VPHC mà áp dụng không đúng, không đầy đủ các hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả, người đã ban hành quyết định xử phạt VPHC phải hủy bỏ toàn bộ hoặc một phần nội dung quyết định theo quy định tại điểm a khoản 2 Điều 6b Nghị định số 81/2013/NĐ-CP (đã được bổ sung theo quy định tại khoản 9 Điều 1 Nghị định số 97/2017/NĐ-CP ). Đồng thời, người đã ban hành quyết định xử phạt VPHC và người đã tham mưu ban hành quyết định có sai sót thể bị xem xét, xử lý trách nhiệm theo quy định tại Điều 13, Điều 16 Luật XLVPHC và Điều 6đ Nghị định số 81/2013/NĐ-CP (đã được bổ sung theo quy định tại khoản 12 Điều 1 Nghị định số 97/2017/NĐ-CP).

Ngay từ giai đoạn lập biên bản VPHC, người có thẩm quyền đang giải quyết vụ việc VPHC cần nghiên cứu kỹ các quy định pháp luật, đối chiếu với hồ sơ vụ việc thực tế và các tình tiết có liên quan để trên cơ sở đó, có thể xác định chính xác hành vi VPHC cũng như các hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả cần áp dụng đối với hành vi VPHC theo quy định pháp luật. Để xác định và áp dụng chính xác các hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả đối với hành vi VPHC, người có thẩm quyền đang giải quyết vụ việc VPHC cần lưu ý các vấn đề sau đây:
1. Việc áp dụng các hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả phải căn cứ vào tính chất, mức độ, hậu quả vi phạm, đối tượng vi phạm và tình tiết giảm nhẹ, tình tiết tăng nặng
Theo quy định tại điểm c khoản 1 Điều 3 Luật XLVPHC thì việc xử phạt VPHC phải phù hợp với tính chất, mức độ, hậu quả của hành vi vi phạm, đối tượng vi phạm, các tình tiết giảm nhẹ, tăng nặng (nếu có), cụ thể như sau:
1.1. Xem xét tính chất, mức độ, hậu quả của hành vi vi phạm
Tính chất, mức độ, hậu quả của hành vi vi phạm không chỉ có ý nghĩa trong việc xác định hình thức xử phạt mà còn có ý nghĩa trong việc xác định mức phạt tiền đối với hành vi VPHC. Do hành vi VPHC rất đa dạng, diễn ra trên nhiều lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội nên tùy từng trường hợp, trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước cụ thể, tính chất, mức độ, hậu quả của hành vi vi phạm được xem xét dưới các khía cạnh khác nhau, cụ thể:
(i) Trong nhiều lĩnh vực, số lượng, khối lượng tang vật, giá trị hàng hóa vi phạm… là một trong những yếu tố được đề cập đến khi xem xét tính chất, mức độ, hậu quả của hành vi vi phạm, ví dụ: Trong lĩnh vực thương mại, sản xuất, buôn bán hàng giả, hàng cấm và bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng, cùng là hành vi vi phạm về buôn bán, vận chuyển, tàng trữ, giao nhận hàng cấm là thuốc lá điếu nhập lậu, nếu có số lượng dưới 10 bao thì chỉ bị phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền từ 500.000 đồng đến 1.000.000 đồng; nếu từ 10 bao đến dưới 20 bao thì bị phạt tiền từ 1.000.000 đồng đến 2.000.000 đồng[1].
(ii) Trong một số lĩnh vực, số lần vi phạm cũng là một trong những yếu tố được đề cập đến khi xem xét tính chất, mức độ, hậu quả của hành vi vi phạm, ví dụ: Trong lĩnh vực giao thông đường bộ, người điều khiển xe ô tô thực hiện hành vi “điều khiển xe lạng lách, đánh võng; chạy quá tốc độ đuổi nhau trên đường bộ; dùng chân điều khiển vô lăng xe khi xe đang chạy trên đường” sẽ chỉ bị áp dụng hình thức xử phạt tiền. Nhưng nếu “tái phạm” hành vi này, thì người điều khiển xe ô tô, ngoài việc bị phạt tiền, sẽ bị áp dụng thêm hình thức xử phạt bổ sung tước quyền sử dụng Giấy phép lái xe[2]. Bởi vì, trong trường hợp này, nhà làm luật xác định số lần vi phạm (đối tượng đã bị xử phạt về hành vi “điều khiển xe lạng lách, đánh võng; chạy quá tốc độ đuổi nhau trên đường bộ; dùng chân điều khiển vô lăng xe khi xe đang chạy trên đường” nhưng chưa hết thời hạn được coi là chưa bị xử phạt VPHC, kể từ ngày chấp hành xong quyết định xử phạt hoặc kể từ ngày hết thời hiệu thi hành quyết định này mà lại thực hiện hành vi VPHC đã bị xử phạt)[3] là một yếu tố thể hiện tính chất, mức độ nghiêm trọng của hành vi vi phạm, cần thiết phải áp dụng thêm hình thức xử phạt bổ sung tước quyền sử dụng Giấy phép lái xe bên cạnh hình thức xử phạt chính là phạt tiền để bảo đảm tính răn đe.
(iii) Trong một số lĩnh vực, tính chất, mức độ, hậu quả của một số hành vi vi phạm được xác định căn cứ vào thiệt hại cụ thể trên thực tế. Chẳng hạn như trong lĩnh vực giao thông đường sắt, hành vi của cá nhân “làm rơi gỗ, đá hoặc các vật thể khác” chỉ bị coi là “vi phạm quy định về bảo đảm an toàn giao thông đường sắt” theo quy định tại khoản 4 Điều 48 Nghị định số 46/2016/NĐ-CP khi dẫn đến hậu quả, thiệt hại là “gây sự cố, tai nạn chạy tàu”.
1.2. Xem xét đối tượng vi phạm
1.2.1. Sự cần thiết phải xem xét, xác định chính xác đối tượng thực hiện hành vi VPHC
Theo quy định tại khoản 2 Điều 24 Luật XLVPHC thì mức phạt tiền có sự phân biệt giữa cá nhân và tổ chức VPHC. Theo đó, đối với cùng một hành vi VPHC, nếu tổ chức vi phạm sẽ bị áp dụng mức tiền phạt cao gấp đôi so với cá nhân. Do vậy, việc xác định chính xác cá nhân hay tổ chức thực hiện hành vi VPHC có ý nghĩa quyết định trong việc xem xét, quyết định áp dụng mức phạt tiền.
Ngoài ra, việc xác định chính xác cá nhân hay tổ chức thực hiện hành vi VPHC còn có ý nghĩa trong việc xem xét, quyết định áp dụng hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả. Có thể thấy rõ điều này qua quy định về việc áp dụng hình thức xử phạt, mức phạt tiền và biện pháp khắc phục hậu quả đối với người chưa thành niên VPHC. Theo quy định tại khoản 2 và khoản 3 Điều 134 Luật XLVPHC, việc xử phạt phải căn cứ vào khả năng nhận thức của người chưa thành niên về tính chất nguy hiểm cho xã hội của hành vi vi phạm, nguyên nhân và hoàn cảnh vi phạm để quyết định việc xử phạt cho phù hợp. Trên tinh thần đó, việc áp dụng hình thức xử phạt, mức xử phạt tiền và biện pháp khắc phục hậu quả đối với người chưa thành niên VPHC phải nhẹ hơn so với người thành niên có cùng hành vi VPHC, cụ thể là:
(i) Trường hợp người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi VPHC (với lỗi cố ý) thì không áp dụng hình thức phạt tiền, chỉ bị áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo[4].
(ii) Trường hợp người từ đủ 16 tuổi đến dưới 18 tuổi VPHC bị phạt tiền thì mức tiền phạt không quá 1/2 mức tiền phạt áp dụng đối với người thành niên[5].
(iii) Trường hợp cần áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả đối với người chưa thành niên VPHC thì người có thẩm quyền xử phạt chỉ được áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả phù hợp theo quy định tại khoản 2 Điều 135 Luật XLVPHC. Điều này có nghĩa là, không phải mọi biện pháp khắc phục hậu quả được quy định tại khoản 1 Điều 28 Luật XLVPHC đều được áp dụng đối với người chưa thành niên VPHC[6] (nội dung này sẽ được nêu cụ thể tại mục 2.2 phần 2 của bài viết).
Lưu ý: Trường hợp không có căn cứ xác định rõ đối tượng thực hiện hành vi VPHC là cá nhân hay tổ chức (do pháp luật chưa có quy định cụ thể để xác định chủ thể/ đối tượng đó là cá nhân hay tổ chức) thì người có thẩm quyền xử phạt cần xem xét, áp dụng mức phạt tiền đối với cá nhân, theo nguyên tắc áp dụng pháp luật có lợi cho đương sự.
1.2.2. Cách xác định đối tượng VPHC
a) Cá nhân VPHC:
Theo quy định tại điểm a khoản 1 Điều 5 Luật XLVPHC thì cá nhân thực hiện hành vi VPHC bao gồm: Người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi (bị xử phạt VPHC về VPHC do cố ý); người từ đủ 16 tuổi trở lên (bị xử phạt VPHC về mọi VPHC). Bên cạnh đó, người có thẩm quyền xử phạt cũng cần lưu ý, theo quy định tại một số nghị định về xử phạt VPHC trong các lĩnh vực quản lý nhà nước, đối với một số chủ thể sau đây, mặc dù các quy định pháp luật có liên quan không khẳng định cụ thể đó là cá nhân hay tổ chức nhưng khi thực hiện hành vi VPHC trong một số lĩnh vực thì sẽ bị áp dụng mức xử phạt tiền “như cá nhân”:
Một là, hộ gia đình khi thực hiện hành vi VPHC trong các lĩnh vực như: Đất đai[7]; bảo vệ môi trường[8]; thương mại, sản xuất, buôn bán hàng giả, hàng cấm và bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng[9]…
Hai là, hộ kinh doanh/ hộ kinh doanh cá thể khi thực hiện hành vi VPHC trong các lĩnh vực như: Kế hoạch và đầu tư[10]; bảo vệ môi trường[11]; thương mại, sản xuất, buôn bán hàng giả, hàng cấm và bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng[12]…
Ba là, những người bán hàng rong, quà vặt, buôn chuyến, kinh doanh lưu động, làm dịch vụ có thu nhập thấp không phải đăng ký kinh doanh theo quy định của pháp luật khi thực hiện hành vi VPHC trong lĩnh vực thương mại, sản xuất, buôn bán hàng giả, hàng cấm và bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng[13]...
Bốn là, cộng đồng dân cư khi thực hiện hành vi VPHC trong lĩnh vực đất đai[14]...
b) Tổ chức VPHC:
Theo quy định tại khoản 10 Điều 2 Luật XLVPHC thì tổ chức thực hiện hành vi VPHC bao gồm các chủ thể sau đây: Cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân và tổ chức khác được thành lập theo quy định của pháp luật.
Do quy định này của Luật còn chung chung, chưa cụ thể nên hiện nay, để tạo thuận lợi cho công tác áp dụng pháp luật trong thực tế, có một số nghị định xử phạt VPHC trong một số lĩnh vực liệt kê cụ thể các loại hình tổ chức có thể thực hiện hành vi VPHC trong lĩnh vực đó, ví dụ như:
- Khoản 3 Điều 2 Nghị định số 185/2013/NĐ-CP (đã được sửa đổi, bổ sung theo khoản 2 Điều 1 Nghị định số 124/2015/NĐ-CP) quy định các chủ thể sau đây được coi là tổ chức VPHC: Các doanh nghiệp được thành lập và hoạt động theo Luật doanh nghiệp; hợp tác xã, liên hiệp hợp tác xã được thành lập theo Luật hợp tác xã; các tổ chức kinh tế khác được thành lập và hoạt động theo quy định của pháp luật và các đơn vị trực thuộc của các tổ chức kinh tế nói trên; văn phòng đại diện, chi nhánh của thương nhân nước ngoài tại Việt Nam; văn phòng đại diện của tổ chức xúc tiến thương mại nước ngoài tại Việt Nam;
- Khoản 5 Điều 4 Nghị định số 102/2014/NĐ-CP quy định “Cơ sở tôn giáo” được coi là tổ chức VPHC...
Trên thực tế, khi phát hiện hành vi VPHC, việc xác định tổ chức VPHC là rất khó khăn do Luật XLVPHC và các văn bản quy định chi tiết thi hành Luật không có quy định về tiêu chí chung, thống nhất để xác định tổ chức VPHC. Xuất phát từ khó khăn, vướng mắc nêu trên, khoản 2 Điều 1 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP (đã được sửa đổi, bổ sung theo khoản 1 Điều 1 Nghị định số 97/2017/NĐ-CP) đã quy định các điều kiện để xác định tổ chức VPHC. Theo đó, tổ chức bị xử phạt VPHC khi có đủ các điều kiện sau đây: (i) Là pháp nhân theo quy định của pháp luật dân sự hoặc các tổ chức khác được thành lập theo quy định của pháp luật; (ii) hành vi VPHC do người đại diện, người được giao nhiệm vụ nhân danh tổ chức hoặc người thực hiện hành vi theo sự chỉ đạo, điều hành, phân công, chấp thuận của tổ chức và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt VPHC. Đồng thời, khoản 3 Điều 1 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP (đã được sửa đổi, bổ sung theo khoản 1 Điều 1 Nghị định số 97/2017/NĐ-CP) cũng quy định rõ: Những trường hợp đối tượng bị xử phạt VPHC là tổ chức phải được quy định, liệt kê cụ thể trong các nghị định xử phạt VPHC trong các lĩnh vực quản lý nhà nước. Theo đó, trách nhiệm của các Bộ, ngành khi được Chính phủ giao chủ trì soạn thảo các nghị định về xử phạt VPHC sẽ phải rà soát, nghiên cứu, quy định liệt kê cụ thể các loại hình tổ chức có thể thực hiện hành vi VPHC trong lĩnh vực quản lý của mình nhằm tháo gỡ, khó khăn, vướng mắc trong việc xác định tổ chức VPHC.
Sở dĩ, khoản 3 Điều 1 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP (đã được sửa đổi, bổ sung theo khoản 1 Điều 1 Nghị định số 97/2017/NĐ-CP) yêu cầu quy định liệt kê cụ thể các loại hình tổ chức có thể thực hiện hành vi VPHC trong từng lĩnh vực quản lý tại các nghị định về xử phạt VPHC là do việc đưa ra một hệ tiêu chí chung để xác định tổ chức VPHC khó có tính khả thi, vì trên thực tế, các loại hình tổ chức hết sức đa dạng, phong phú, mỗi lĩnh vực có những tổ chức VPHC khác nhau.
1.2.3. Cách xác định mức phạt tiền cho phù hợp với đối tượng thực hiện hành vi VPHC
Việc xác định mức phạt tiền đối với hành vi vi phạm của cá nhân hay tổ chức cần căn cứ vào quy định cụ thể tại nghị định về xử phạt VPHC (thường được quy định tại Chương I - Những quy định chung của từng nghị định). Thông thường, hầu hết các nghị định về xử phạt VPHC quy định mô tả hành vi cũng như áp dụng mức phạt tiền đối với các hành vi của cá nhân VPHC, đối với tổ chức thì mức phạt tiền sẽ gấp đôi mức phạt tiền của cá nhân, ví dụ: Khoản 2 Điều 4 Nghị định số 167/2013/NĐ-CP[15] quy định: “Mức phạt tiền quy định tại Chương II Nghị định này là mức phạt được áp dụng đối với hành vi VPHC của cá nhân. Đối với tổ chức có cùng hành vi vi phạm, mức phạt tiền gấp 02 (hai) lần mức phạt tiền đối với cá nhân”. Tuy nhiên, xuất phát từ đặc thù của một số lĩnh vực quản lý nhà nước (các hành vi VPHC chủ yếu do tổ chức thực hiện) nên một số ít các nghị định về xử phạt VPHC có cách quy định ngược lại, tức là: Quy định mô tả hành vi cũng như áp dụng mức phạt tiền đối với các hành vi của tổ chức VPHC, đối với cá nhân thì mức phạt tiền sẽ bằng một nửa mức phạt tiền của tổ chức, ví dụ điểm a khoản 2 Điều 4 Nghị định số 127/2013/NĐ-CP (đã được sửa đổi, bổ sung một số điều theo khoản 1 Điều 1 Nghị định số 45/2016/NĐ-CP[16]) quy định: “Mức phạt tiền quy định tại Mục 2 Chương I Nghị định này là mức phạt đối với tổ chức; mức phạt đối với cá nhân bằng ½ mức phạt tiền đối với tổ chức, trừ trường hợp quy định tại Điểm b, Điểm c khoản 2 Điều này”. Do vậy, người có thẩm quyền xử phạt VPHC cần nghiên cứu kỹ quy định về áp dụng mức phạt tiền tại từng nghị định xử phạt VPHC trong từng lĩnh vực cụ thể (áp dụng đối với cá nhân hay đối với tổ chức) để có căn cứ áp dụng chính xác mức phạt tiền đối với cá nhân, tổ chức VPHC, tránh sai sót có thể dẫn đến hậu quả phải hủy bỏ quyết định xử phạt VPHC để ban hành quyết định xử phạt VPHC mới.
Riêng đối với người chưa thành niên VPHC, người có thẩm quyền xử phạt cần xem xét, cân nhắc mức phạt tiền: Nếu mức phạt trong nghị định quy định áp dụng đối với cá nhân, thì khi phạt tiền người chưa thành niên, mức phạt đó sẽ được chia đôi để tính mức phạt của người chưa thành niên; nếu mức phạt trong nghị định quy định áp dụng đối với tổ chức, thì khi phạt tiền người chưa thành niên, mức phạt này phải chia thành 04 (bốn)[17].
1.3. Xem xét các tình tiết giảm nhẹ, tăng nặng
Tình tiết giảm nhẹ, tăng nặng không có ý nghĩa trong việc xác định hình thức xử phạt như các yếu tố tính chất, mức độ, hậu quả của hành vi vi phạm hay đối tượng vi phạm đã nêu trên. Bởi vì, hình thức xử phạt đối với một hành vi VPHC được căn cứ vào “khung” - điểm, khoản, điều của nghị định quy định về xử phạt VPHC trong từng lĩnh vực, nếu hành vi vi phạm thuộc trường hợp bị xử phạt tương ứng với “khung” phạt nào của nghị định thì người có thẩm quyền xử phạt bắt buộc phải áp dụng hình thức xử phạt đã được quy định tại “khung” đó. Tuy nhiên, tình tiết giảm nhẹ, tăng nặng lại có ý nghĩa quyết định trong việc xác định mức phạt tiền. Ví dụ, theo quy định tại điểm a khoản 1 Điều 6 Nghị định số 102/2014/NĐ-CP, đối với hành vi chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép sang đất trồng cây lâu năm, đất trồng rừng mà diện tích đất chuyển mục đích trái phép dưới 0,5 héc ta thì bị phạt tiền từ 2.000.000 đồng đến 5.000.000 đồng. Trong trường hợp này, áp dụng hình thức xử phạt, mức phạt tiền như sau:
- Về hình thức xử phạt: Tính chất, mức độ vi phạm được xác định theo quy mô diện tích đất bị vi phạm là “dưới 0,5 héc ta”, thuộc trường hợp bị xử phạt theo quy định tại điểm a khoản 1 Điều 6 Nghị định số 102/2014/NĐ-CP (nếu diện tích đất bị vi phạm là từ 0,5 héc ta trở lên thì sẽ thuộc trường hợp bị xử phạt theo các điểm, khoản khác của Điều 6 Nghị định số 102/2014/NĐ-CP). Tại điểm a khoản 1 Điều 6 Nghị định số 102/2014/NĐ-CP, Chính phủ quy định hình thức xử phạt là “phạt tiền”, do vậy, người có thẩm quyền xử phạt chỉ có thể áp dụng hình thức xử phạt là phạt tiền mà không thể áp dụng bất kỳ hình thức xử phạt nào khác, dù vụ việc vi phạm có thể có rất nhiều tình tiết tăng nặng hoặc giảm nhẹ.
- Về mức phạt tiền: Nếu vụ việc có tình tiết giảm nhẹ theo quy định tại Điều 9 Luật XLVPHC thì mức tiền phạt có thể được giảm xuống thấp hơn so với mức trung bình của khung phạt (thấp hơn 3.500.000 đồng) nhưng không được thấp hơn mức tối thiểu của khung phạt đó (không thấp hơn 2.000.000 đồng); nếu có tình tiết tăng nặng theo quy định tại Điều 10 Luật XLVPHC thì mức tiền phạt có thể tăng trên mức trung bình của khung phạt nhưng không được cao hơn mức tối đa của khung phạt đó (không cao hơn 5.000.000 đồng).
Lưu ý: Hiện nay, Luật XLVPHC không có quy định cụ thể về cách xác định mức phạt tiền trong trường hợp vụ việc có nhiều tình tiết giảm nhẹ, tăng nặng. Tuy nhiên, tại một số văn bản quy định chi tiết thi hành Luật về xử phạt VPHC trong một số lĩnh vực quản lý nhà nước có hướng dẫn cụ thể về vấn đề này, ví dụ khoản 6 Điều 3 Nghị định số 109/2013/NĐ-CP[18] quy định: Trường hợp có từ hai tình tiết tăng nặng thì áp dụng mức tối đa của khung phạt tiền. Trường hợp có từ hai tình tiết giảm nhẹ thì áp dụng mức tối thiểu của khung tiền phạt. Trường hợp vừa có tình tiết tăng nặng và tình tiết giảm nhẹ thì bù trừ theo nguyên tắc một tình tiết tăng nặng trừ cho một tình tiết giảm nhẹ.
Do vậy, tùy từng trường hợp cụ thể, căn cứ vào các tình tiết giảm nhẹ, tăng nặng, người có thẩm quyền xử phạt có thể xem xét, quyết định mức phạt tiền cho phù hợp.
2. Xem xét, quyết định áp dụng đúng và đầy đủ hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả đối với hành vi VPHC theo quy định pháp luật
Điều 4 Luật XLVPHC giao Chính phủ, căn cứ quy định của Luật này, “quy định hành vi VPHC; hình thức xử phạt, mức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với từng hành vi VPHC; thẩm quyền xử phạt, mức phạt tiền cụ thể theo từng chức danh và thẩm quyền lập biên bản đối với VPHC trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước”. Như vậy, về mặt nguyên tắc, Chính phủ là cơ quan có thẩm quyền quy định hành vi VPHC, hình thức, mức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả đối với từng hành vi VPHC. Văn bản của Bộ, cơ quan ngang Bộ, Hội đồng nhân dân[19], Ủy ban nhân dân các cấp không được quy định hành vi VPHC. Do đó, để xác định chính xác hành vi VPHC cũng như hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả được áp dụng đối với hành vi VPHC, người có thẩm quyền xử phạt cần căn cứ nghị định quy định về xử phạt VPHC trong các lĩnh vực quản lý nhà nước[20], không được căn cứ vào các văn bản do Bộ, cơ quan ngang Bộ hoặc Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp ban hành để xử phạt VPHC. Mặt khác, nếu trong thực tế đời sống có hành vi vi phạm nhưng chưa được Chính phủ quy định là hành vi VPHC thì cũng không được xử phạt.
Theo quy định tại khoản 6 Điều 12 Luật XLVPHC thì một trong những hành vi bị nghiêm cấm trong xử phạt VPHC đó là: “Áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả không đúng, không đầy đủ đối với hành vi VPHC”. Do vậy, người có thẩm quyền xử phạt cần nghiên cứu kỹ quy định pháp luật để áp dụng chính xác, bảo đảm tính hợp pháp của quyết định xử phạt VPHC, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức VPHC.
2.1. Áp dụng đúng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả
Để áp dụng đúng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả, người có thẩm quyền xử phạt cần thực hiện các yêu cầu cụ thể sau đây:
Thứ nhất, nghiên cứu kỹ nội dung nghị định quy định về xử phạt VPHC. Nghị định về xử phạt VPHC quy định việc áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả nào đối với hành vi VPHC thì chỉ được áp dụng đúng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đó, không được áp dụng các hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả nào khác ngoài quy định của nghị định về xử phạt VPHC. Riêng đối với người chưa thành niên từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi VPHC, theo quy định tại Điều 22 Luật XLVPHC, người có thẩm quyền xử phạt có thể áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo mà không cần căn cứ vào việc nghị định quy định về xử phạt VPHC có quy định hình thức xử phạt cảnh cáo đối với hành vi VPHC cụ thể hay không.
Thứ hai, nghiên cứu kỹ quy định trong Luật XLVPHC và các văn bản quy định chi tiết thi hành Luật để nắm được các yêu cầu cụ thể đối với việc áp dụng từng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả, bảo đảm tính chính xác trong việc áp dụng pháp luật. Các yêu cầu cụ thể đó bao gồm: Yêu cầu về nội dung (các trường hợp áp dụng, đối tượng áp dụng) và yêu cầu về hình thức áp dụng (thẩm quyền, trình tự, thủ tục áp dụng, hình thức thể hiện,...). Ví dụ: Trong việc áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo, các yêu cầu về nội dung và hình thức áp dụng bao gồm:
- Về nội dung áp dụng:
+ Các trường hợp áp dụng: Theo quy định tại Điều 22 Luật XLVPHC thì cảnh cáo “được áp dụng đối với cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính không nghiêm trọng, có tình tiết giảm nhẹ và theo quy định thì bị áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo”. Quy định này có nghĩa là, chỉ khi nghị định của Chính phủ quy định hành vi vi phạm cụ thể bị xử phạt cảnh cáo thì người có thẩm quyền mới được áp dụng hình thức xử phạt này. Nếu nghị định không quy định hình thức xử phạt cảnh cáo đối với hành vi VPHC cụ thể thì kể cả khi vụ việc vi phạm có nhiều có tình tiết giảm nhẹ, người có thẩm quyền xử phạt cũng không được áp dụng hình thức xử phạt này (trừ trường hợp áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo đối với người chưa thành niên từ đủ 14 đến dưới 16 tuổi, người có thẩm quyền xử phạt trực tiếp quyết định áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo mà không phụ thuộc vào việc hình thức xử phạt này có được quy định trong nghị định về xử phạt VPHC đối với hành vi cụ thể hay không[21]).
+ Về đối tượng áp dụng: Cảnh cáo được áp dụng đối với mọi loại đối tượng VPHC (cá nhân, tổ chức). Đối với người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi, hình thức xử phạt cảnh cáo được áp dụng đối với mọi hành vi VPHC do lỗi cố ý theo quy định tại khoản 1 Điều 5 và Điều 22 Luật XLVPHC. Bên cạnh đó, Điều 22 Luật XLVPHC giao cho người có thẩm quyền xử phạt trực tiếp quyết định áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo trong từng trường hợp thực tế cụ thể mà không phụ thuộc vào việc hình thức xử phạt này có được quy định trong nghị định về xử phạt VPHC đối với hành vi cụ thể hay không.
- Về hình thức áp dụng:
+ Về thẩm quyền áp dụng: Theo các điều từ Điều 38 đến Điều 51 Luật XLVPHC, tất cả các chức danh có thẩm quyền xử phạt VPHC đều có thẩm quyền áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo.
+ Về hình thức thể hiện: Điều 22 Luật XLVPHC quy định: “Cảnh cáo được quyết định bằng văn bản”. Điều này có nghĩa là, cảnh cáo do người có thẩm quyền xử phạt được quy định tại Luật XLVPHC quyết định và phải được thể hiện bằng văn bản, tức là bằng hình thức viết. Những hành vi VPHC bị người có thẩm quyền xử phạt nhắc nhở bằng lời nói không được coi là hình thức phạt cảnh cáo. Trong trường hợp người có thẩm quyền xử phạt thực hiện việc nhắc nhở thay cho hình thức xử phạt cảnh cáo thì cũng phải thực hiện theo quy định của Luật XLVPHC về biện pháp thay thế xử lý VPHC đối với người chưa thành niên[22].
+ Về trình tự, thủ tục áp dụng: Theo quy định tại Điều 56 và khoản 1 Điều 69 Luật XLVPHC, người có thẩm quyền xử phạt không cần lập biên bản VPHC, ra quyết định tại chỗ và có trách nhiệm giao 01 bản quyết định cho tổ chức, cá nhân vi phạm. Trường hợp người chưa thành niên bị xử phạt thì quyết định xử phạt còn được gửi cho cha mẹ hoặc người giám hộ của người đó.
2.2. Áp dụng đầy đủ hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả
Áp dụng đầy đủ hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với hành vi VPHC có nghĩa là, nghị định về xử phạt VPHC trong từng lĩnh vực quy định bao nhiêu hình thức xử phạt (hình thức xử phạt chính và các hình thức xử phạt bổ sung), biện pháp khắc phục hậu quả đối với hành vi VPHC thì người có thẩm quyền xử phạt phải áp dụng tất cả các hình thức xử phạt (hình thức xử phạt chính cùng với các hình thức xử phạt bổ sung) và biện pháp khắc phục hậu quả, không được lựa chọn áp dụng một hoặc một số hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đã được quy định tại nghị định về xử phạt VPHC. Về mặt nguyên tắc là vậy, tuy nhiên, Luật XLVPHC cũng quy định trong 02 trường hợp ngoại lệ sau đây, người có thẩm quyền xử phạt VPHC không phải áp dụng tất cả các hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả đối với hành vi vi phạm:
Trường hợp thứ nhất, đối với người chưa thành niên VPHC, theo quy định tại Điều 135 Luật XLVPHC[23], người có thẩm quyền chỉ được áp dụng một số hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả trong số các hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả được quy định tại khoản 1 Điều 21 và khoản 1 Điều 28 Luật XLVPHC. Do vậy, trong trường hợp vụ việc do người chưa thành niên thực hiện, nếu nghị định về xử phạt VPHC quy định các hình thức xử phạt hoặc biện pháp khắc phục hậu quả khác đối với hành vi VPHC (ngoài các hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả nêu tại Điều 135 Luật XLVPHC) thì người có thẩm quyền xử phạt cũng không được áp dụng.
Trường hợp thứ hai, theo quy định tại khoản 2 Điều 65 Luật XLVPHC, người có thẩm quyền xử phạt không ban hành quyết định xử phạt VPHC, nếu vụ việc thuộc các trường hợp không ra quyết định xử phạt VPHC theo quy định tại khoản 1 Điều 65 Luật XLVPHC. Mặc dù không ban hành quyết định xử phạt VPHC để áp dụng đầy đủ tất cả các hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả đối với hành vi vi phạm nhưng người có thẩm quyền xử phạt VPHC vẫn xem xét, quyết định áp dụng hình thức xử phạt tịch thu sung vào ngân sách nhà nước hoặc tiêu hủy tang vật VPHC thuộc loại cấm lưu hành và/ hoặc áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả quy định tại khoản 1 Điều 28 của Luật XLVPHC[24], nếu vụ việc thuộc các trường hợp quy định tại các điểm a, b, c và d khoản 1 Điều 65 Luật XLVPHC[25]. Ví dụ: Một vụ việc VPHC theo quy định tại nghị định về xử phạt VPHC phải bị áp dụng hình thức xử phạt tiền và áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả. Tuy nhiên, nếu vụ việc thuộc trường hợp hết thời hiệu xử phạt VPHC theo quy định tại điểm c khoản 1 Điều 65 Luật XLVPHC[26] thì người có thẩm quyền xử phạt VPHC không được ra quyết định xử phạt để áp dụng hình thức xử phạt tiền nhưng có thể ra quyết định “độc lập” để buộc áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả đối với hành vi vi phạm.
Hiện tại, chưa có quy định về việc nếu nghị định quy định về xử phạt VPHC đối với hành vi VPHC cụ thể không quy định việc tịch thu tang vật VPHC và/ hoặc áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả đối với hành vi đó thì người có thẩm quyền xử phạt có được áp dụng hình thức xử phạt tịch thu tang vật VPHC và/ hoặc biện pháp khắc phục hậu quả “độc lập” trong những trường hợp không ra quyết định xử phạt VPHC quy định tại khoản 2 Điều 65 Luật XLVPHC (hết thời hiệu xử phạt, hết thời hạn ra quyết định xử phạt…) hay không? Do vậy, trong trường hợp này, có 02 cách hiểu và áp dụng khác nhau[27]: (i) Người có thẩm quyền xử phạt có thể căn cứ quy định tại khoản 2 Điều 65 Luật XLVPHC để áp dụng hình thức xử phạt tịch thu tang vật VPHC và/hoặc các biện pháp khắc phục hậu quả “phù hợp với hậu quả do hành vi vi phạm hành chính gây ra”[28] đã được quy định tại khoản 1 Điều 28 Luật XLVPHC; (ii) Người có thẩm quyền xử phạt VPHC phải căn cứ vào nghị định quy định xử phạt VPHC trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước, không được căn cứ quy định tại khoản 2 Điều 65 Luật XLVPHC để áp dụng hình thức xử phạt tịch thu tang vật VPHC và/ hoặc các biện pháp khắc phục hậu quả đã được quy định tại khoản 1 Điều 28 Luật XLVPHC.
Người viết cho rằng, việc ban hành quyết định tịch thu tang vật VPHC và/ hoặc áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả phải căn cứ vào nghị định quy định xử phạt VPHC trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước. Điều này có nghĩa là, nếu nghị định quy định xử phạt VPHC trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước có quy định việc áp dụng hình thức xử phạt tịch thu tang vật VPHC và/ hoặc biện pháp khắc phục hậu quả đối với hành vi VPHC thì người có thẩm quyền xử phạt mới được áp dụng hình thức/biện pháp này trong quyết định xử phạt. Bởi vì, Luật XLVPHC chỉ quy định chung về các hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả được áp dụng trong xử phạt VPHC, còn từng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả cụ thể được áp dụng đối với từng hành vi VPHC cụ thể nào thì phải do nghị định về XPVPHC của Chính phủ quy định[29] (như đã nêu tại phần 2 của bài viết).
Có thể thấy, việc xem xét, quyết định áp dụng các hình thức xử phạt và biện pháp khắc phục hậu quả là một trong những kỹ năng quan trọng mà người có thẩm quyền xử phạt VPHC cần phải thường xuyên trau dồi, rèn luyện. Nếu có kỹ năng tốt, việc áp dụng các hình thức, mức phạt và biện pháp khắc phục hậu quả đối với hành vi vi phạm hành chính sẽ bảo đảm được tính chính xác, góp phần bảo đảm tính hợp pháp, tính hợp lý của quyết định xử phạt vi phạm hành chính, giảm thiểu những sai sót trong quá trình áp dụng pháp luật cũng như hạn chế đến mức thấp nhất những khiếu kiện có thể xảy ra trong quá trình xử phạt vi phạm hành chính./.

Nguyễn Hoàng Việt[30]

TÀI LIỆU THAM KHẢO
1. Báo cáo số 09/BC-BTP ngày 08/01/2018 về tổng kết thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính của Bộ Tư pháp gửi Thủ tướng Chính phủ
2. Sách “Tìm hiểu pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính”, ThS. Đặng Thanh Sơn (Chủ biên), Nxb. Tư pháp, 2016
3. “Tài liệu hội nghị tập huấn chuyên sâu về xử phạt vi phạm hành chính” phục vụ Hội nghị tập huấn chuyên sâu về xử phạt vi phạm hành chính do Cục Quản lý xử lý vi phạm hành chính và theo dõi thi hành pháp luật, Bộ Tư pháp tổ chức tại tỉnh Khánh Hòa tháng 5/2016
4. Tài liệu “Hội thảo tăng cường cơ chế giám sát thi hành Luật XLVPHC” do Bộ Tư pháp tổ chức tại Hà Nội ngày 26/7/2018: Tham luận “Tổng quan thực trạng thực hiện các quy định của Luật XLVPHC và đề xuất, kiến nghị các giải pháp tăng cường cơ chế giám sát, nâng cao hiệu quả công tác thi hành Luật” của Cục Quản lý xử lý vi phạm hành chính và theo dõi thi hành pháp luật, Bộ Tư pháp
5. Tài liệu tập huấn phục vụ Hội nghị tập huấn chuyên sâu về xử lý vi phạm hành chính đối với người chưa thành niên vi phạm pháp luật do Cục Quản lý xử lý vi phạm hành chính và theo dõi thi hành pháp luật, Bộ Tư pháp tổ chức tại tỉnh Đồng Tháp tháng 12/2016: “Sổ tay Hướng dẫn áp dụng các quy định của Luật xử lý vi phạm hành chính đối với người chưa thành niên vi phạm pháp luật” do Cục Pháp chế và cải cách hành chính, tư pháp, Bộ Công an (V19), Cục Cảnh sát quản lý hành chính về trật tự xã hội, Bộ Công an (C64) và Vụ Pháp luật hình sự - hành chính, Bộ Tư pháp phối hợp biên soạn.

[1] Xem điểm a, b khoản 1 Điều 25 Nghị định số 185/2013/NĐ-CP ngày 15/11/2013 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động thương mại, sản xuất, buôn bán hàng giả, hàng cấm và bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng (được sửa đổi, bổ sung theo khoản 22 Điều 1 Nghị định số 124/2015/NĐ-CP ngày 19/11/2015).

[2] Xem điểm d khoản 8, điểm d khoản 12 Điều 5 Nghị định số 46/2016/NĐ-CP ngày 26/5/2016 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ và đường sắt.

[3] Khoản 5 Điều 2 Luật XLVPHC quy định: “Tái phạm là việc cá nhân, tổ chức đã bị xử lý vi phạm hành chính nhưng chưa hết thời hạn được coi là chưa bị xử lý vi phạm hành chính, kể từ ngày chấp hành xong quyết định xử phạt, quyết định áp dụng biện pháp xử lý hành chính hoặc kể từ ngày hết thời hiệu thi hành quyết định này mà lại thực hiện hành vi vi phạm hành chính đã bị xử lý”.

[4] Xem điểm a khoản 1 Điều 5, Điều 22 khoản 3 Điều 134 Luật XLVPHC.

[5] Xem khoản 3 Điều 134 Luật XLVPHC.

[6] Xem khoản 1 Điều 28 và khoản 2 Điều 135 Luật XLVPHC.

[7] Xem khoản 5 Điều 4 Nghị định số 102/2014/NĐ-CP ngày 10/11/2014 của Chính phủ về xử phạt VPHC trong lĩnh vực đất đai.

[8] Xem khoản 2 Điều 2 Nghị định số 155/2016/NĐ-CP ngày 18/11/2016 của Chính phủ quy định về xử phạt VPHC trong lĩnh vực bảo vệ môi trường.

[9] Xem khoản 2 Điều 2 Nghị định số 185/2013/NĐ-CP ngày 15/11/2013 của Chính phủ quy định xử phạt VPHC trong hoạt động thương mại, sản xuất, buôn bán hàng giả, hàng cấm và bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng.

[10] Xem Điều 4 Nghị định số 50/2016/NĐ-CP ngày 01/6/2016 của Chính phủ quy định về xử phạt VPHC trong lĩnh vực kế hoạch và đầu tư.

[11] Xem khoản 2 Điều 2 Nghị định số 155/2016/NĐ-CP.

[12] Xem khoản 2 Điều 2 Nghị định số 185/2013/NĐ-CP.

[13] Xem khoản 2 Điều 2 Nghị định số 185/2013/NĐ-CP.

[14] Xem khoản 5 Điều 4 Nghị định số 102/2014/NĐ-CP.

[15] Nghị định số 167/2013/NĐ-CP ngày 12/11/2013 của Chính phủ quy định xử phạt VPHC trong lĩnh vực an ninh, trật tự, an toàn xã hội; phòng, chống tệ nạn xã hội; phòng cháy và chữa cháy; phòng, chống bạo lực gia đình.

[16] Nghị định số 127/2013/NĐ-CP ngày 15/10/2013 của Chính phủ quy định xử phạt VPHC và cưỡng chế thi hành quyết định hành chính trong lĩnh vực hải quan (đã được sửa đổi, bổ sung một số điều theo Nghị định số 45/2016/NĐ-CP ngày 26/5/2016).

[17] “Sổ tay Hướng dẫn áp dụng các quy định của Luật xử lý vi phạm hành chính đối với người chưa thành niên vi phạm pháp luật” (Tài liệu tập huấn chuyên sâu về xử lý vi phạm hành chính đối với người chưa thành niên vi phạm pháp luật) do Cục Pháp chế và cải cách hành chính, tư pháp, Bộ Công an (V19), Cục Cảnh sát quản lý hành chính về trật tự xã hội, Bộ Công an (C64) và Vụ Pháp luật hình sự - hành chính, Bộ Tư pháp phối hợp biên soạn phục vụ Hội nghị tập huấn chuyên sâu về xử lý vi phạm hành chính đối với người chưa thành niên vi phạm pháp luật do Cục Quản lý xử lý vi phạm hành chính và theo dõi thi hành pháp luật, Bộ Tư pháp tổ chức tại tỉnh Đồng Tháp tháng 12/2016, trang 56.

[18] Nghị định số 109/2013/NĐ-CP ngày 24/9/2013 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý giá, phí, lệ phí, hóa đơn.

[19] Đối với một số lĩnh vực mà Hội đồng nhân dân thành phố trực thuộc trung ương được quy định mức phạt cao hơn nhưng không được vượt quá 02 lần mức phạt chung theo quy định tại khoản 1 Điều 23 Luật XLVPHC thì Hội đồng nhân dân thành phố trực thuộc trung ương cũng phải căn cứ vào hành vi, khung tiền phạt hoặc mức tiền phạt do Chính phủ quy định để quyết định mức tiền phạt, khung tiền phạt.

[20] Theo Báo cáo số 09/BC-BTP ngày 08/01/2018 về tổng kết thi hành Luật XLVPHC của Bộ Tư pháp gửi Thủ tướng Chính phủ, tính đến hết ngày 30/09/2017, Chính phủ đã ban hành tổng số 92 nghị định (trong đó có 09 nghị định đã hết hiệu lực toàn bộ); theo báo cáo của Cục Quản lý xử lý vi phạm hành chính và theo dõi thi hành pháp luật thuộc Bộ Tư pháp tại “Hội thảo tăng cường cơ chế giám sát thi hành Luật XLVPHC” được tổ chức tại Hà Nội ngày 26/7/2018, tính đến hết ngày 30/6/2018, đã có khoảng gần 100 nghị định quy định chi tiết thi hành Luật XLVPHC được Chính phủ ban hành (Tham luận “Tổng quan thực trạng thực hiện các quy định của Luật XLVPHC và đề xuất, kiến nghị các giải pháp tăng cường cơ chế giám sát, nâng cao hiệu quả công tác thi hành Luật”).

[21] Theo Điều 22 Luật XLVPHC.

[22] Xem Điều 139 Luật XLVPHC và Điều 15 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP.

[23] Xem Điều 135 Luật XLVPHC.

[24] Khoản 2 Điều 65 Luật XLVPHC quy định: “Đối với trường hợp quy định tại các điểm a, b, c và d khoản 1 Điều này, người có thẩm quyền không ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính nhưng có thể ra quyết định tịch thu sung vào ngân sách nhà nước hoặc tiêu hủy tang vật vi phạm hành chính thuộc loại cấm lưu hành và áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả quy định tại khoản 1 Điều 28 của Luật này”.

[25] Xem điểm a, b, c và d khoản 1 Điều 65 Luật XLVPHC.

[26] Xem điểm c khoản 1 Điều 65 Luật XLVPHC.

[27] Xem bài giảng “Một số khó khăn, vướng mắc và hướng xử lý trong thực thi pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính” của ThS. Nguyễn Hoàng Việt trong “Tài liệu hội nghị tập huấn chuyên sâu về xử phạt vi phạm hành chính” do Cục Quản lý xử lý vi phạm hành chính và theo dõi thi hành pháp luật, Bộ Tư pháp tổ chức tại tỉnh Khánh Hòa tháng 5/2016.

[28] Sách “Tìm hiểu pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính”, ThS. Đặng Thanh Sơn (Chủ biên), Nxb. Tư pháp, 2016, trang 216-217.

[29] Xem Điều 4 Luật XLVPHC.

[30] Phó Trưởng phòng, Phòng QLXLVPHC&TDTHPL, Cục QLXLVPHC&TDTHPL, Bộ Tư pháp