Nghiên cứu khái niệm phạm pháp vi cảnh – ý nghĩa đối với việc xác định phạm vi giới hạn VPHCPháp luật về xử phạt vi phạm hành chính ở nước ta đã trải qua một quá trình phát triển tương đối dài, kể từ sau khi thành lập nước Việt Nam Dân chủ cộng hoà đến nay đến nay, với tiền thân là hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật quy định về phạm pháp vi cảnh. Cùng với sự phát triển của kinh tế - xã hội, số lượng các hành vi bị coi là vi phạm hành chính cũng ngày càng nhiều lên, dẫn đến áp lực ngày càng lớn cho cơ quan, người có thẩm quyền xử phạt, mà chủ yếu là các chức danh có thẩm quyền thuộc hệ thống cơ quan hành pháp (có 14 loại cơ quan với 183 chức danh có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính được quy định tại các điều từ Điều 38 đến Điều 51 của Luật xử lý vi phạm hành chính, thì hầu hết trong số đó là các cơ quan hành chính nhà nước và các chức danh là thủ trưởng các cơ quan, đơn vị thuộc cơ quan hành chính nhà nước).Trong phạm vi bài viết này, chúng tôi tập trung nghiên cứu, làm rõ khái niệm về phạm pháp vi cảnh, phân biệt khái niệm này với khái niệm vi phạm hành chính; đồng thời chỉ ra một số bất cập trong việc quy định quá nhiều các hành vi vi phạm hành chính[1] như hiện nay, từ đó đề xuất, kiến nghị một số giải pháp liên quan đến việc xác định phạm vi giới hạn của vi phạm hành chính, góp phần hoàn thiện pháp luật nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính. 1. Khái niệm phạm pháp vi cảnh và vi phạm hành chính 1.1. Khái niệm phạm pháp vi cảnh Trước khi Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính năm 1989 đưa ra khái niệm “vi phạm hành chính”, trong hệ thống pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính ở nước ta chỉ có khái niệm “phạm pháp vi cảnh”. Khái niệm này xuất hiện trong Điều 2 của Điều lệ về phạt vi cảnh được ban hành kèm theo Nghị định số 143-CP ngày 27/5/1977 của Hội đồng Chính phủ. Theo đó: “Những hành vi xâm phạm đến trật tự an toàn xã hội mà có tính chất đơn giản, rõ ràng và hậu quả không nghiêm trọng, chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự hoặc chưa đến mức xử phạt bằng các biện pháp hành chính khác là phạm pháp vi cảnh Đặc trưng của phạm pháp vi cảnh là những hành vi xâm phạm đến trật tự an toàn xã hội mà có tính chất đơn giản, rõ ràng và hậu quả không nghiêm trọng, chưa đến mức xử phạt bằng các biện pháp hành chính khác. Nói chung, phạm pháp vi cảnh là những hành vi vi phạm nhỏ, tính chất và mức độ ít nguy hiểm, thể hiện ở chỗ: Thứ nhất, hành vi phạm pháp mang tính chất giản đơn, nghĩa là không có tổ chức, không có sự bố trí kế hoạch từ trước, không có thủ đoạn, mánh khóe gian dối, xảo trá, táo bạo… Thứ hai, hành vi phạm pháp đó được phát hiện rõ ràng, nghĩa là phần lớn những vụ phạm pháp này được nhân dân và các lực lượng có trách nhiệm phát hiện ngay tại chỗ, chứng cứ rõ ràng; hoặc có trường hợp phải xác minh thì việc xác minh đó cũng đơn giản mà vẫn có đầy đủ chứng cứ làm rõ được hành vi phạm pháp. Thứ ba, hậu quả chưa xảy ra, hoặc đã xảy ra nhưng không nghiêm trọng, nghĩa là không gây nên thiệt hại lớn về của công hoặc của tư, không gây tổn hại đến sinh mạng… 1.2. Khái niệm vi phạm hành chính Hiện nay, khái niệm “vi phạm hành chính” được nêu tại khoản 1 Điều 2 Luật xử lý vi phạm hành chính (Luật XLVPHC), theo đó: “Vi phạm hành chính là hành vi có lỗi do cá nhân, tổ chức thực hiện, vi phạm quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt vi phạm hành chính Qua khái niệm nêu trên, chúng ta có thể nhận ra các dấu hiệu đặc trưng, cơ bản sau đây của vi phạm hành chính: Dấu hiệu thứ nhất, đó là dấu hiệu hành vi. Vi phạm pháp luật nói chung và vi phạm hành chính nói riêng, trước hết phải là hành vi của chủ thể (của cá nhân, tổ chức) gây nguy hiểm hoặc có khả năng gây nguy hiểm cho xã hội. Biểu hiện của hành vi có thể dưới dạng hành động hoặc không hành động. Dấu hiệu thứ hai, đó là tính trái pháp luật của hành vi. Vi phạm hành chính không những phải là hành vi gây nguy hiểm hoặc có khả năng gây nguy hiểm cho xã hội của các chủ thể mà hành vi đó còn phải trái pháp luật hành chính, xâm phạm trật tự quản lý hành chính. Hành vi trái pháp luật hành chính là hành vi không phù hợp với những quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật như: Vi phạm điều cấm của pháp luật, vi phạm nghĩa vụ, trách nhiệm mà pháp luật quy định. Ví dụ: khoản 6 Điều 8 Luật giao thông đường bộ năm 2008 quy định nghiêm cấm hành vi “đua xe, cổ vũ đua xe”, nếu chủ thể vi phạm thì sẽ bị xử phạt vi phạm hành chính theo quy định tại Điều 34 Nghị định số 46/2016/NĐ-CP ngày 26/5/2016 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ và đường sắt. Dấu hiệu thứ ba, đó là dấu hiệu lỗi của chủ thể thực hiện hành vi trái pháp luật hành chính. Dấu hiệu trái pháp luật là dấu hiệu về mặt hình thức (bên ngoài) của hành vi. Để xác định vi phạm pháp luật hành chính cần xác định cả mặt chủ quan của hành vi, nghĩa là xác định lỗi của chủ thể tại thời điểm thực hiện hành vi pháp luật. Vi phạm hành chính là hành vi được thực hiện bởi lỗi vô ý hoặc cố ý của chủ thể vi phạm hành chính. Nếu một hành vi trái pháp luật hành chính được chủ thể thực hiện trong điều kiện và hoàn cảnh khách quan (kể cả trường hợp bị buộc thực hiện mà không có tự do ý chí), không cố ý, không vô ý hoặc không thể nhận thức được, từ đó không thể lựa chọn được cách xử sự phù hợp với quy định pháp luật thì hành vi đó không bị coi là hành vi có lỗi, không bị coi là vi phạm pháp luật hành chính. Dấu hiệu thứ tư, đó là dấu hiệu chủ thể của vi phạm hành chính. Chủ thể của vi phạm hành chính là cá nhân, tổ chức có năng lực trách nhiệm hành chính theo quy định của pháp luật. Những hành vi trái pháp luật hành chính nhưng được thực hiện bởi các chủ thể không có hoặc chưa có năng lực trách nhiệm hành chính theo quy định của pháp luật thì không bị coi là hành vi vi phạm pháp luật hành chính. Bốn dấu hiệu đặc trưng, cơ bản trên đây là cơ sở để phân biệt vi phạm hành chính với các dạng vi phạm pháp luật khác. 1.3. Phân biệt phạm pháp vi cảnh với vi phạm hành chính 1.3.1. Về hành vi vi phạm a) Về loại hành vi và số lượng hành vi vi phạm Theo quy định của Điều lệ về phạt vi cảnh, thì phạm pháp vi cảnh được “nhóm lại” trong 15 loại hành vi xâm phạm đến trật tự an toàn xã hội (quy định ở chương II, từ Điều 11 đến Điều 25 của Điều lệ về phạt vi cảnh). Chỉ 15 loại hành vi này mới coi là phạm pháp vi cảnh và bị xử lý theo những hình thức quy định trong điều lệ này[2]. Cụ thể là các nhóm hành vi sau đây: Gây rối trật tự công cộng; gây trở ngại cho sự yên tĩnh chung; gây trở ngại cho việc giữ gìn vệ sinh chung; xâm phạm nếp sống văn minh; gây trở ngại cho trật tự an toàn giao thông đường bộ; gây trở ngại cho trật tự an toàn giao thông đường thủy; gây hư hại đến các công trình lợi ích công cộng; gây hư hại đến các công trình văn hóa nghệ thuật, những di tích lịch sử, những khu danh lam thắng cảnh; xâm phạm đến tài nguyên rừng, thủy sản; vi vi phạm điều lệ phòng cháy, chữa cháy; vi phạm các chế độ quản lý vũ khí, chất nổ, chất dễ cháy, chất độc; vi phạm các điều lệ quản lý hộ tịch, hộ khẩu; gian tham nhỏ đối với tài sản xã hội chủ nghĩa, tài sản riêng của công dân; không giúp đỡ người thừa hành công vụ cấp bách; cản trở người thừa hành công vụ[3]. Các phạm pháp vi cảnh được liệt kê trong Điều lệ về phạt vi cảnh nêu trên có đặc điểm gần giống như các vi phạm hành chính được liệt kê trong Nghị định của Chính phủ hiện hành về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an ninh, trật tự, an toàn xã hội (Nghị định số 167/2013/NĐ-CP ngày 12/11/2013 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an ninh, trật tự, an toàn xã hội; phòng, chống tệ nạn xã hội; phòng cháy và chữa cháy; phòng, chống bạo lực gia đình). Ngược lại, số lượng hành vi vi phạm hành chính được quy định trong các nghị định của Chính phủ hiện nay rất lớn, bao gồm các hành vi vi phạm trên tất cả các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội[4], chứ không chỉ các hành vi trong lĩnh vực trật tự, an toàn xã hội như phạm pháp vi cảnh. b) Về tính chất, mức độ của hành vi vi phạm Nói chung, so với vi phạm hành chính thì phạm pháp vi cảnh là những hành vi vi phạm tính chất và mức độ ít nguy hiểm hơn. Những hành vi tuy về hình thức có thể giống nhau, nhưng tính chất và mức độ nghiêm trọng hơn, nếu phạt vi cảnh sẽ không thích đáng thì phải xử phạt vi phạm hành chính hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự, ví dụ: - Đối với hành vi buôn bán trái phép vé tàu, vé xe (quy định tại khoản 5 Điều 23 Điều lệ về phạt vi cảnh). Nếu chủ thể thực hiện hành vi đầu cơ, móc ngoặc, buôn bán vé tàu, vé xe để trục lợi ở các nhà ga, bến xe, bến cảng thì phải xem xét từng trường hợp cụ thể, tùy theo tính chất phạm pháp mà phạt vi cảnh, phạt hành chính, hoặc đề nghị truy tố trước Tòa án nếu việc phạm pháp có tổ chức, là bọn đầu cơ làm ăn phi pháp (theo quy định tại điểm a khoản 7 phần I Thông tư số 175-TT/PC ngày 21/9/1978 của Bộ Giao thông vận tải hướng dẫn Điều lệ về phạt vi cảnh). - Khoản 1 Điều 11 Điều lệ về phạt vi cảnh quy định hành vi “đánh nhau hoặc xúi giục người khác gây đánh nhau”. Trường hợp đánh nhau mang tính chất làm rối trật tự công cộng ở một địa điểm nhỏ và trong một thời gian ngắn và không gây ra thương tích gì đáng kể cho người khác thì coi là phạm pháp vi cảnh. Nhưng nếu cố ý gây thương tích cho người khác như sứt đầu, vỡ trán,… hoặc do vô ý mà gây thương nặng, thành tật cho người khác hoặc kéo bè đảng đông người đánh nhau liên tục ở địa bàn rộng lớn thì coi là tội phạm hình sự và truy tố theo điều 5 (điểm b) Sắc luật số 3 ngày 15/3/1976 của Chính phủ cách mạng lâm thời Cộng hoà miền Nam Việt Nam[5] Trong một số trường hợp, nếu tái phạm vi cảnh thì sẽ bị chuyển sang xử phạt vi phạm hành chính, ví dụ: Đối với hành vi làm khó dễ cho chủ hàng, cho hành khách để ăn đút lót trong việc chuyên chở hành khách, xếp dỡ hàng hóa, hoặc lấy quá giá cước quy định (quy định tại khoản 7 Điều 23 Điều lệ về phạt vi cảnh), nếu là vi phạm lần đầu thì phạt vi cảnh. Nhưng nếu tái phạm nhiều lần hoặc số tiền đã lấy quá quy định từ 10 đồng trở lên thì phạt hành chính hoặc thi hành kỷ luật, phạt tiền, thu hồi giấy phép kinh doanh (người làm vận tải cá thể)… theo quy định trong các thể lệ quản lý vận tải hiện hành (theo quy định tại điểm b khoản 7 phần I Thông tư số 175-TT/PC ngày 21/9/1978 của Bộ Giao thông vận tải hướng dẫn Điều lệ về phạt vi cảnh). 1.3.2. Về chế tài xử lý a) Các hình thức, biện pháp xử lý Đối với chủ thể phạm pháp vi cảnh, theo quy định tại Điều 2 Điều lệ về phạt vi cảnh ban hành kèm theo Nghị định số 143-CP (đã được sửa đổi, bổ sung theo Nghị định số 200-HĐBT ngày 06/7/1985 của Hội đồng Bộ trưởng), chỉ có bốn hình thức xử phạt được áp dụng để xử lý: Cảnh cáo, phạt tiền, phạt lao động công ích và phạt giam. Đối với việc xử lý tang vật, phương tiện dùng vào việc vi phạm, mặc dù Điều 8 và Điều 28 Điều lệ về phạt vi cảnh có nêu phải tịch thu nhưng lại không có quy định cụ thể coi đây là một hình thức xử phạt. Trong khi đó, đối với chủ thể vi phạm hành chính, các hình thức xử phạt phong phú, đa dạng hơn, gồm có: Phê bình[6], cảnh cáo; phạt tiền; trưng mua toàn bộ hàng phạm pháp[7]; tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính; thu hồi giấy phép[8]; tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề có thời hạn hoặc đình chỉ hoạt động có thời hạn[9]; trục xuất[10] Theo Luật XLVPHC hiện hành thì có 06 hình thức xử phạt quy định tại khoản 1 Điều 21: Cảnh cáo; phạt tiền; tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề có thời hạn; đình chỉ hoạt động có thời hạn; tịch thu tang vật vi phạm hành chính, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính; trục xuất. Bên cạnh các các hình thức xử phạt mang tính trừng phạt, răn đe, trong Luật XLVPHC còn có các biện pháp khắc phục hậu quả được áp dụng đối với chủ thể vi phạm nhằm khắc phục những thiệt hại do vi phạm hành chính gây ra. Theo quy định tại khoản 1 Điều 28 Luật XLVPHC, các biện pháp khắc phục hậu quả bao gồm: - Buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu; - Buộc tháo dỡ công trình, phần công trình xây dựng không có giấy phép hoặc xây dựng không đúng với giấy phép; - Buộc thực hiện biện pháp khắc phục tình trạng ô nhiễm môi trường, lây lan dịch bệnh; - Buộc đưa ra khỏi lãnh thổ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam hoặc tái xuất hàng hoá, vật phẩm, phương tiện; - Buộc tiêu hủy hàng hóa, vật phẩm gây hại cho sức khỏe con người, vật nuôi, cây trồng và môi trường, văn hóa phẩm có nội dung độc hại; - Buộc cải chính thông tin sai sự thật hoặc gây nhầm lẫn; - Buộc loại bỏ yếu tố vi phạm trên hàng hoá, bao bì hàng hóa, phương tiện kinh doanh, vật phẩm; - Buộc thu hồi sản phẩm, hàng hóa không bảo đảm chất lượng; - Buộc nộp lại số lợi bất hợp pháp có được do thực hiện vi phạm hành chính hoặc buộc nộp lại số tiền bằng trị giá tang vật, phương tiện vi phạm hành chính đã bị tiêu thụ, tẩu tán, tiêu hủy trái quy định của pháp luật; - Các biện pháp khắc phục hậu quả khác do Chính phủ quy định. b) Nguyên tắc áp dụng các hình thức xử phạt Nghiên cứu các quy định về nguyên tắc xử lý đối với những phạm pháp vi cảnh, có thể thấy rằng, trong phạt vi cảnh, việc áp dụng các chế tài có vẻ “cứng nhắc”, không linh hoạt như xử phạt vi phạm hành chính. Điều lệ về phạt vi cảnh ban hành kèm theo Nghị định số 143-CP và các văn bản hướng dẫn thi hành đã quy định nguyên tắc trong áp dụng các hình thức xử phạt. Theo đó, mỗi người phạm pháp vi cảnh chỉ có thể bị xử phạt bằng một trong bốn hình thức xử phạt: Cảnh cáo, phạt tiền, phạt lao động công ích và phạt giam. Nếu người phạm pháp có thái độ ngang bướng, không chịu chấp hành hình thức xử lý thì có thể bị chuyển từ hình thức phạt thấp sang hình thức phạt cao (theo điểm a mục III Thông tư số 03-TT/BNV ngày 21/6/1977 của Bộ Nội vụ hướng dẫn thi hành Điều lệ về phạt vi cảnh). Cụ thể, Điều 5 Điều lệ xử phạt vi cảnh quy định: Người bị phạt tiền mà có thái độ ngang bướng không chịu nộp phạt thì có thể bị chuyển sang phạt lao động công ích hoặc phạt giam; nếu bị phạt lao động công ích mà không chấp hành thì có thể bị chuyển sang phạt giam. Qua nghiên cứu các quy định pháp luật nêu trên, có thể thấy sự khác biệt trong nguyên tắc áp dụng các hình thức xử phạt giữa xử phạt vi cảnh và xử phạt vi phạm hành chính. Đối với xử phạt vi phạm hành chính, nhà làm luật quy định nhiều hình thức xử phạt có thể được áp dụng đối với 01 vi phạm hành chính, ví dụ: Theo quy định tại điểm b khoản 5 mục II phần III Thông tư số 3984-LN/KL ngày 15/10/1977 của Bộ Lâm nghiệp hướng dẫn việc xử phạt hành chính đối với các vi phạm luật lệ về bảo vệ rừng, bên cạnh việc phạt tiền, còn có hình thức xử phạt tịch thu tang vật và tịch thu dụng cụ, phương tiện dùng để thực hiện hành vi vi phạm “chặt cây lấy lâm sản trái phép thuộc các loại thực vật quý, hiếm Phạt tiền từ 11 đồng đến 200 đồng, tịch thu lâm sản trái phép và có thể tịch thu dụng cụ, phương tiện dùng để phạm pháp: - Gỗ tròn: từ 3m3 trở xuống. - Lâm sản khác; trị giá theo giá trị trường từ 300 đồng trở xuống Đến Luật XLVPHC, cùng với sự đa dạng, phong phú của các hình thức xử phạt, thì việc áp dụng các hình thức xử phạt cũng được quy định một cách linh hoạt. Theo đó, nhiều hình thức xử phạt có thể được áp dụng đối với 01 vi phạm hành chính (hình thức xử phạt chính, hình thức xử phạt bổ sung), thậm chí, nếu cần thiết, hành vi vi phạm còn có thể bị áp dụng thêm các biện pháp khắc phục hậu quả (chủ thể phạm pháp vi cảnh không bị áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả kèm theo hình thức xử phạt như xử phạt vi phạm hành chính). Khoản 3 Điều 21 Luật XLVPHC quy định: “Đối với mỗi vi phạm hành chính, cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính chỉ bị áp dụng một hình thức xử phạt chính; có thể bị áp dụng một hoặc nhiều hình thức xử phạt bổ sung quy định tại khoản 1 Điều này. Hình thức xử phạt bổ sung chỉ được áp dụng kèm theo hình thức xử phạt chính c) Về việc tổng hợp mức phạt tiền Điều lệ về phạt vi cảnh có quy định về việc tổng hợp mức phạt tiền trong trường hợp một người thực hiện nhiều hành vi vi phạm. Theo quy định tại Điều 3 Điều lệ về phạt vi cảnh thì trường hợp “Một người cùng một lúc mà phạm vào nhiều điều khoản quy định trong chương II của bản Điều lệ này, thì bị xét phạt riêng về từng hành vi, nhưng tổng hợp lại cũng không bị phạt quá mức tối đa nói trong điều 2 (không quá 100 đồng[11] Luật XLVPHC không có điều khoản trực tiếp quy định, tuy nhiên, vấn đề này được quy định một cách gián tiếp thông qua quy định về nguyên tắc xác định và phân định thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính. Theo quy định tại các điểm a, b khoản 4 Điều 52 Luật XLVPHC, trường hợp xử phạt một người thực hiện nhiều hành vi vi phạm thì thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính được xác định theo nguyên tắc sau đây: - Nếu hình thức, mức xử phạt, trị giá tang vật, phương tiện vi phạm hành chính bị tịch thu, biện pháp khắc phục hậu quả được quy định đối với từng hành vi đều thuộc thẩm quyền của người xử phạt vi phạm hành chính thì thẩm quyền xử phạt vẫn thuộc người đó. - Nếu hình thức, mức xử phạt, trị giá tang vật, phương tiện vi phạm hành chính bị tịch thu, biện pháp khắc phục hậu quả được quy định đối với một trong các hành vi vượt quá thẩm quyền của người xử phạt vi phạm hành chính thì người đó phải chuyển vụ vi phạm đến cấp có thẩm quyền xử phạt. Căn cứ các quy định pháp luật nêu trên, có thể thấy, quy định về việc tổng hợp mức phạt tiền trong trường hợp một người thực hiện nhiều hành vi vi phạm có sự khác biệt giữa phạt vi cảnh và xử phạt vi phạm hành chính. Nếu ở phạt vi cảnh, dù có thực hiện bao nhiêu hành vi vi phạm đi chăng nữa thì khi tổng hợp tiền phạt đối với tất cả các hành vi, chủ thể vi phạm cũng chỉ bị phạt tiền không quá mức phạt tiền tối đa quy định tại Điều 2 Điều lệ về phạt vi cảnh. Trong khi đó, ở xử phạt vi phạm hành chính, chủ thể vi phạm sẽ bị tổng hợp mức phạt tiền với tất cả các hành vi và số tiền sau khi tổng hợp (đối với một số vụ việc) hoàn toàn có thể vượt quá mức tiền phạt tối đa quy định tại Điều 24 của Luật XLVPHC. 1.3.3. Về thẩm quyền xử phạt a) Về số lượng chức danh có thẩm quyền xử phạt Do phạm pháp vi cảnh chỉ giới hạn trong các hành vi xâm phạm đến trật tự, an toàn xã hội nên số lượng chức danh có thẩm quyền phạt vi cảnh hạn chế hơn rất nhiều so với các chức danh có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính, cụ thể: Đối với phạt vi cảnh, theo quy định tại các điều từ Điều 26 đến Điều 29 Điều lệ về phạt vi cảnh thì chỉ có các chức danh thuộc các lực lượng Công an nhân dân, kiểm lâm, thủy sản, thương nghiệp, y tế, giao thông vận tải có thẩm quyền phạt vi cảnh. Đối với xử phạt vi phạm hành chính, theo quy định tại các điều từ Điều 38 đến Điều 51 Luật XLVPHC, thì có tới 183 chức danh thuộc các lực lượng có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính (chưa kể các chức danh có chức năng, nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành do Chính phủ quy định[12] b) Về thẩm quyền xử phạt của các chức danh Đối với phạt vi cảnh, theo Điều lệ về phạt vi cảnh, ngoài hình thức xử phạt cảnh cáo và phạt tiền được tất cả các chức danh có thẩm quyền xử phạt áp dụng, thì đối với hình thức xử phạt lao động công ích và phạt giam, chỉ có các chức danh thuộc lực lượng Công an nhân dân được quyền áp dụng[13] Đối với xử phạt vi phạm hành chính, để đáp ứng yêu cầu đấu tranh phòng, chống vi phạm hành chính trên các lĩnh vực quản lý nhà nước, Luật XLVPHC quy định hầu hết các chức danh thuộc các lực lượng có thẩm quyền xử phạt đều được áp dụng các hình thức xử phạt, trừ hình thức xử phạt trục xuất thì chỉ có chức danh Giám đốc Công an cấp tỉnh và chức danh Cục trưởng Cục Quản lý xuất nhập cảnh thuộc Bộ Công an được quyền áp dụng[14] 2. Vấn đề đặt ra từ việc nghiên cứu khái niệm phạm pháp vi cảnh và phân biệt phạm pháp vi cảnh với vi phạm hành chính – Việc giới hạn phạm vi xác định vi phạm hành chính Hiện nay, có khoảng gần 100 nghị định quy định về xử phạt vi phạm hành chính trên các lĩnh vực quản lý nhà nước với khoảng 300.000 hành vi bị coi là vi phạm hành chính[15]. So với tội phạm, có rất nhiều những vi phạm hành chính có mức tiền phạt cao, giá trị tang vật, phương tiện bị tịch thu rất lớn, việc áp dụng các chế tài xử phạt vi phạm hành chính có ảnh hưởng trực tiếp đến quyền con người, quyền công dân, quyền tài sản của cá nhân, tổ chức nhưng lại chỉ bị xử lý theo trình tự, thủ tục hành chính mà không theo thủ tục tư pháp. Không giống như cơ chế xét xử tại Tòa án theo thủ tục tư pháp, việc xử phạt vi phạm hành chính chỉ do một người thực hiện (người có thẩm quyền ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính), lại không có thủ tục xem xét lại tính đúng, sai của quyết định (như phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm đối với bản án, quyết định của Tòa án), do vậy, có thể có những sai sót không được phát hiện ra. Mặc dù hiện nay, pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính cũng có những quy định nhằm tạo điều kiện cho các bên trong quan hệ này có thể có cơ hội được giải đáp khúc mắc, xem xét lại quyết định, sửa chữa, khắc phục những sai sót trong quá trình ban hành quyết định, tuy nhiên, vẫn có hạn chế nhất định, chẳng hạn như: - Khoản 1, điểm a khoản 2 Điều 18 Luật XLVPHC và Nghị định số 81/2013/NĐ-CP ngày 19/7/2013 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính có quy định về trách nhiệm của thủ trưởng cơ quan, đơn vị có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính trong việc thường xuyên chỉ đạo, kiểm tra, thanh tra và kịp thời xử lý đối với vi phạm của người có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính thuộc phạm vi quản lý của mình. Đồng thời, khoản 3 Điều 18 Luật XLVPHC và Nghị định số 81/2013/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung theo Nghị định số 97/2017/NĐ-CP ngày 18/8/2017) cũng quy định việc sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ, ban hành mới quyết định về xử lý vi phạm hành chính (trong đó có quyết định xử phạt vi phạm hành chính). Nhưng đây chỉ là việc tự bản thân người ban hành quyết định xem xét, thực hiện việc sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ, ban hành mới quyết định về xử lý vi phạm hành chính (có thể tự họ phát hiện ra hoặc theo yêu cầu của cấp trên), không có quy định về việc cấp trên trực tiếp xem xét lại quyết định về xử lý vi phạm hành chính của cấp dưới, cũng không có quy định về việc cấp trên được trực tiếp thực hiện việc sửa đổi, bỏ sung, hủy bỏ quyết định về xử lý vi phạm hành chính của cấp dưới. - Điều 15 Luật XLVPHC quy định về việc khiếu nại, tố cáo và khởi kiện trong xử lý vi phạm hành chính. Tuy nhiên, đây là quyền của các cá nhân, tổ chức có liên quan, họ có thể thực hiện hoặc không thực hiện. Đôi khi tâm lý lo ngại việc dính dáng đến pháp luật, kiện cáo (thậm chí có những vụ việc kiện cáo kéo dài) cũng là yếu tố gây cản trở người dân, doanh nghiệp trong việc ý thức và thực hiện đầy đủ quyền này. Do vậy, theo định hướng xây dựng nhà nước pháp quyền, chúng tôi cho rằng, về lâu dài, cần tạo lập các điều kiện cần thiết để dần chuyển đổi cơ chế xử phạt vi phạm hành chính do các chức danh có thẩm quyền trong bộ máy hành chính trực tiếp thực hiện sang cơ chế xét xử tại Tòa án theo thủ tục rút gọn, đơn giản tại cơ quan Tòa án như phần lớn các quốc gia đang thực hiện. Để làm được điều này, cần phải nghiên cứu, giảm thiểu số lượng các vi phạm hành chính thông qua quy định giới hạn phạm vi các hành vi vi phạm pháp luật bị coi là vi phạm hành chính theo các hướng sau đây: Một là, cần thay đổi quan niệm phải có chế tài xử phạt vi phạm hành chính trong tất cả các lĩnh vực quản lý. Điểm a khoản 1 Điều 2 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP quy định một trong những yêu cầu trong việc quy định hành vi bị coi là vi phạm hành chính, đó là: “Có vi phạm các quy định về nghĩa vụ, trách nhiệm, điều cấm của pháp luật về trật tự quản lý hành chính trong các lĩnh vực quản lý nhà nước”. Tuy nhiên, ở chiều ngược lại, chúng tôi cho rằng, không nhất thiết là có quy định về nghĩa vụ, trách nhiệm, điều cấm của pháp luật về trật tự quản lý hành chính trong các lĩnh vực quản lý nhà nước thì phải có quy định về vi phạm hành chính khi có hành vi vi phạm các quy định đó. Cần xác định, vi phạm hành chính có tính phổ biến nên khó có thể xử phạt vi phạm hành chính đối với tất cả hành vi vi phạm xảy ra trong đời sống xã hội. Nhà nước cần quan tâm tới việc xử phạt nghiêm hơn là việc cố gắng bằng mọi giá để làm sao xử phạt được đối với mọi hành vi vi phạm xảy ra trong đời sống xã hội. Do đó, không phải càng quy định nhiều vi phạm hành chính thì càng tốt. Không cần thiết phải coi một hành vi là vi phạm hành chính và sử dụng chế tài xử phạt nếu những quy phạm pháp luật khác hoặc quy phạm xã hội khác điều chỉnh hiệu quả hơn[16] Hai là, đối với những hành vi có tính chất, mức độ nguy hiểm cao, cần thiết phải phạt tiền ở mức cao hoặc áp dụng tịch thu tài sản (tang vật, phương tiện) thì có thể nghiên cứu, “chuyển hóa” thành các cấu thành tội phạm cụ thể để bổ sung quy định trong Bộ luật hình sự, xét xử tại Tòa án theo thủ tục tư pháp  nhằm bảo đảm sự chặt chẽ, công khai, dân chủ cũng như quyền và lợi ích hợp pháp của công dân theo đúng nguyên tắc hoạt động của nhà nước pháp quyền. Ba là, coi vi phạm hành chính chỉ giới hạn là các vi phạm nhỏ mang tính chất vi cảnh, xâm phạm trật tự công cộng, diễn ra phổ biến trong xã hội, có thể là một số hành vi vi phạm do cá nhân thực hiện trong lĩnh vực trật tự, an toàn xã hội, vệ sinh, trật tự an toàn giao thông… với mức tiền phạt được cân nhắc, tính toán, hạn chế ở con số hợp lý, phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội, mức sống và thu nhập của người dân. Mức tiền phạt không nhằm mục đích trừng phạt mà chủ yếu nhằm mục đích giáo dục, thuyết phục là chính[17] Bốn là, việc xử phạt đối với các hành vi vi phạm nhỏ mang tính chất vi cảnh, xâm phạm trật tự công cộng sẽ do công chức cơ quan hành chính nhà nước thực hiện, tạo sự liên thông hiệu quả trong việc xử lý các vi phạm hành chính giữa các cơ quan hành chính và hệ thống Tòa án; tăng số lượng công chức cơ quan hành chính thực thi công vụ ở cấp cơ sở được trao quyền xử phạt để đáp ứng yêu cầu xử lý kịp thời, nhanh chóng./. >                                               Nguyễn Hoàng ViệtCục QLXLVPHC&TDTHPL, Bộ Tư pháp TÀI LIỆU THAM KHẢO Bộ luật Hình sự năm 2015Luật số 12/2017/QH14 sửa đổi, bổ sung một số điều của Bộ luật Hình sự năm 2015Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính năm 1989Luật giao thông đường bộ năm 2008Sắc lệnh số 223 ngày 27/11/1946 của Chủ tịch Chính phủQuyết định số 200-NQ/TVQH ngày 18/01/1966 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội ấn định thuế công thương nghiệp đối với các hợp tác xã, tổ chức hợp tác và hộ riêng lẻ kinh doanh công thương nghiệpPháp lệnh số 10-LCT/HĐNN7 của Hội đồng Nhà nước ngày 26/02/1983 sửa đổi một số điều về thuế công thương nghiệpSắc luật số 3 ngày 15-3-1976 của Chính phủ cách mạng lâm thời Cộng hoà miền Nam Việt NamNghị định số 143-CP ngày 27/5/1977 của Hội đồng Chính phủ ban hành Điều lệ về phạt vi cảnhNghị định số 200-HĐBT ngày 06/7/1985 của Hội đồng Bộ trưởng về việc sửa đổi và bổ sung một số điều của Điều lệ về phạt vi cảnhThông tư số 03-TT/BNV ngày 21/6/1977 của Bộ Nội vụ hướng dẫn thi hành Điều lệ về phạt vi cảnhThông tư số 175-TT/PC ngày 21/9/1978 của Bộ Giao thông vận tải hướng dẫn Điều lệ về phạt vi cảnhNghị định số 46-HĐBT ngày 10/5/1983 của Hội đồng Bộ trưởng quy định việc xử lý bằng biện pháp hành chính các hành vi đầu cơ, buôn lậu, làm hàng giả, kinh doanh trái phépThông tư số 3984-LN/KL ngày 15/10/1977 của Bộ Lâm nghiệp hướng dẫn việc xử phạt hành chính đối với các vi phạm luật lệ về bảo vệ rừngNghị định số 81/2013/NĐ-CP ngày 19/7/2013 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật xử lý vi phạm hành chínhNghị định số 97/2017/NĐ-CP ngày 18/8/2017 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 81/2013/NĐ-CP ngày 19/7/2013 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật xử lý vi phạm hành chínhNghị định số 46/2016/NĐ-CP ngày 26/5/2016 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ và đường sắtNghị định số 167/2013/NĐ-CP ngày 12/11/2013 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an ninh, trật tự, an toàn xã hội; phòng, chống tệ nạn xã hội; phòng cháy và chữa cháy; phòng, chống bạo lực gia đìnhTờ trình số 43/TTr-BTP ngày 31/10/2018 đề nghị xây dựng Nghị định kiểm tra, xử lý kỷ luật trong thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính của Bộ Tư pháp gửi Chính phủBáo cáo tổng hợp kết quả điều tra, Dự án điều tra cơ bản “Thực tiễn thi hành một số quy định mới của Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012”, Viện Khoa học pháp lý (Bộ Tư pháp) thực hiện năm 2018, do TS. Nguyễn Văn Cương làm chủ nhiệm.Luận văn Thạc sỹ Luật học “Pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính: Lý luận và thực tiễn” (2008) của tác giả Bùi Tiến Đạt.[1] Luật xử lý vi phạm hành chính hiện hành sử dụng thuật ngữ “hành vi vi phạm hành chính”. Tuy nhiên, có ý kiến cho rằng, việc sử dụng thuật ngữ “hành vi vi phạm hành chính” chưa thực sự chính xác về mặt khoa học. Bởi vì, khoản 1 Điều 2 Luật xử lý vi phạm hành chính đã định nghĩa: “Vi phạm hành chính là hành vi có lỗi do cá nhân, tổ chức thực hiện, vi phạm quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt vi phạm hành chính”. Nếu đã thống nhất với định nghĩa vi phạm hành chính là hành vi trái luật (vi phạm quy định của pháp luật về quản lý nhà nước) thì không nên sử dụng thuật ngữ “hành vi vi phạm hành chính”, vì đây là một cách lặp từ không chính xác[1]. Trong bài viết này, chúng tôi tạm sử dụng thuật ngữ “hành vi vi phạm hành chính” theo đúng quy định của Luật xử lý vi phạm hành chính để nói về vi phạm hành chính (thay vì thuật ngữ “vi phạm hành chính” theo quan điểm khoa học nêu trên).[2] Xem phần II Thông tư số 03-TT/BNV ngày 21/6/1977 của Bộ Nội vụ hướng dẫn thi hành Điều lệ về phạt vi cảnh.[3] Xem các điều từ Điều 11 đến Điều 25 của Điều lệ về phạt vi cảnh.[4] Xem Điều 24 Luật XLVPHC.[5] Xem phần II Thông tư số 03-TT/BNV ngày 21/6/1977 của Bộ Nội vụ hướng dẫn thi hành Điều lệ về phạt vi cảnh.[6] Xem khoản 2 Điều 44, Điều 45 Quyết định số 200-NQ/TVQH ngày 18/01/1966 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội ấn định thuế công thương nghiệp đối với các hợp tác xã, tổ chức hợp tác và hộ riêng lẻ kinh doanh công thương nghiệp.[7] Xem khoản 2 Điều 4 Nghị định số 46-HĐBT ngày 10/5/1983 của Hội đồng Bộ trưởng quy định việc xử lý bằng biện pháp hành chính các hành vi đầu cơ, buôn lậu, làm hàng giả, kinh doanh trái phép.[8] Xem điểm b khoản 2 mục I phần II Thông tư số 3984-LN/KL ngày 15/10/1977 của Bộ Lâm nghiệp hướng dẫn việc xử phạt hành chính đối với các vi phạm luật lệ về bảo vệ rừng; Xem khoản 2 Điều 44 mới Pháp lệnh số 10-LCT/HĐNN7 của Hội đồng Nhà nước ngày 26/02/1983 sửa đổi một số điều về thuế công thương nghiệp.[9] Xem điểm c khoản 1 Điều 21 Luật XLVPHC.[10] Xem điểm đ khoản 1 Điều 21 Luật XLVPHC.[11] Xem Điều 2 Điều lệ về phạt vi cảnh ban hành kèm theo Nghị định số 143-CP (đã được sửa đổi, bổ sung theo Nghị định số 200-HĐBT ngày 06/7/1985 của Hội đồng Bộ trưởng).[12] Xem Điều 46 Luật XLVPHC.[13] Xem các điều từ Điều 26 đến Điều 29 Điều lệ về phạt vi cảnh.[14] Xem điểm đ khoản 5 và khoản 7 Điều 39 Luật XLVPHC.[15] Theo Tờ trình số 43/TTr-BTP ngày 31/10/2018 đề nghị xây dựng Nghị định kiểm tra, xử lý kỷ luật trong thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính của Bộ Tư pháp gửi Chính phủ.[16] Tr. 102, 103, Luận văn Thạc sỹ Luật học “Pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính: Lý luận và thực tiễn” (2008) của tác giả Bùi Tiến Đạt.[17] Hiện tại, theo quy định tại Điều 24 Luật XLVPHC, mức phạt tiền hành chính tối đa có thể lên đến 1.000.000.000 đồng  đối với cá nhân (2.000.000.000 đồng đối với tổ chức), cao hơn mức phạt tiền trong Bộ luật hình sự rất nhiều.