Hiện nay, cùng với quá trình phát triển kinh tế, việc người dân sử dụng phương tiện giao thông thuộc quyền sở hữu của mình làm tài sản thế chấp để bảo đảm thực hiện nghĩa vụ dân sự ngày càng trở nên phổ biến. Theo quy định của pháp luật dân sự, việc thế chấp tài sản không làm thay đổi quyền của chủ sở hữu trong việc sử dụng tài sản đó. Do vậy, tình trạng người dân sử dụng phương tiện giao thông cơ giới đường bộ có giá trị lớn đang được thế chấp tại tổ chức tín dụng để tham gia giao thông hoặc thực hiện các dịch vụ bằng phương tiện giao thông là khá phổ biến và cũng có khá nhiều trường hợp họ có hành vi vi phạm hành chính khi điều khiển phương tiện. Trong một số trường hợp, đối với một số hành vi vi phạm hành chính, pháp luật xử phạt vi phạm hành chính quy định phải áp dụng biện pháp ngăn chặn tạm giữ và/ hoặc hình thức xử phạt tịch thu phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính. Việc tạm giữ, tịch thu trong thực tế nảy sinh khó khăn, vướng mắc do phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính thuộc trường hợp đang được thế chấp tại tổ chức tín dụng để bảo đảm thực hiện nghĩa vụ dân sự. Việc tịch thu phương tiện vào bất kỳ thời điểm nào (đến thời hạn hay chưa đến thời hạn xử lý tài sản để bảo đảm thực hiện nghĩa vụ dân sự) đều ảnh hưởng đến quyền của tổ chức tín dụng đối với tài sản bảo đảm là phương tiện vi phạm hành chính. Tương tự, việc tạm giữ phương tiện (thời hạn tạm giữ theo quy định tại khoản 8 Điều 125 Luật XLVPHC có thể lên đến 60 ngày
[1]) nếu được thực hiện trùng với thời điểm tổ chức tín dụng phải xử lý tài sản để bảo đảm thực hiện nghĩa vụ dân sự cũng sẽ có ảnh hưởng nhất định đến quyền của tổ chức tín dụng đối với tài sản bảo đảm là phương tiện vi phạm hành chính. Trong những trường hợp này, cơ quan, người có thẩm quyền thường lúng túng, không thống nhất trong cách xử lý. Hiện có 02 cách hiểu và áp dụng pháp luật khác nhau:
Loại quan điểm thứ nhất cho rằng, phải trả lại phương tiện bị tạm giữ, tịch thu do thực hiện hành vi vi phạm hành chính để bảo đảm thực hiện nghĩa vụ của chủ sở hữu phương tiện đối với tổ chức tín dụng.
Loại quan điểm thứ hai cho rằng, việc tạm giữ, tịch thu phương tiện được thực hiện theo quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính (không phụ thuộc vào tình trạng đang được thế chấp để bảo đảm thực hiện nghĩa vụ của phương tiện).
Trong phạm vi bài viết này, chúng tôi tập trung làm rõ những nội dung liên quan căn cứ pháp lý và hướng giải quyết đối với trường hợp phương tiện giao thông vi phạm hành chính bị tạm giữ, tịch thu, đồng thời đang là tài sản thế chấp tại các tổ chức tín dụng để bảo đảm thực hiện nghĩa vụ dân sự của chủ sở hữu phương tiện.
1. Về việc xác định cơ quan, người có thẩm quyền tạm giữ, tịch thu phương tiện vi phạm hành chính có phải là “người thứ ba giữ tài sản thế chấp”?
Theo quy định tại khoản 5 Điều 323 Bộ luật dân sự năm 2015 thì một trong những quyền của bên nhận thế chấp là “
yêu cầu bên thế chấp hoặc người thứ ba giữ tài sản thế chấp giao tài sản đó cho mình để xử lý khi bên thế chấp không thực hiện hoặc thực hiện không đúng nghĩa vụ”.
Căn cứ quy định pháp luật nêu trên, những người theo quan điểm thứ nhất cho rằng, cơ quan, người có thẩm quyền xử phạt đang tạm giữ, tịch thu phương tiện vi phạm hành chính là “
người thứ ba giữ tài sản thế chấp” và đề nghị phải giao lại phương tiện đó cho tổ chức tín dụng để xử lý khoản nợ của chủ sở hữu phương tiện đối với tổ chức tín dụng.
Tuy nhiên, những người theo quan điểm thứ hai lại cho rằng không phải như vậy:
Điều 346 Bộ luật dân sự năm 2015 quy định, “
cầm giữ tài sản là việc bên có quyền (sau đây gọi là bên cầm giữ) đang nắm giữ hợp pháp tài sản là đối tượng của hợp đồng song vụ được chiếm giữ tài sản trong trường hợp bên có nghĩa vụ không thực hiện hoặc thực hiện không đúng nghĩa vụ”.
Điều 412 Bộ luật dân sự năm 2015 cũng quy định
về việc cầm giữ tài sản trong hợp đồng song vụ, theo đó, “
trường hợp bên có nghĩa vụ không thực hiện đúng nghĩa vụ của mình thì bên có quyền xác lập quyền cầm giữ tài sản đối với tài sản của bên có nghĩa vụ theo quy định từ Điều 346 đến Điều 350 của Bộ luật này”.
Như vậy, có thể thấy, cầm giữ tài sản là việc bên có quyền đang chiếm giữ hợp pháp tài sản là đối tượng của hợp đồng song vụ được cầm giữ tài sản khi bên có nghĩa vụ không thực hiện nghĩa vụ hoặc thực hiện nghĩa vụ không đúng theo thỏa thuận. Theo đó, bên cầm giữ có các quyền và nghĩa vụ như: Thu hoa lợi từ tài sản cầm giữ và được dùng để bù trừ nghĩa vụ; bảo quản, giữ gìn tài sản cầm giữ; yêu cầu bên có tài sản bị cầm giữ thanh toán các chi phí cần thiết cho việc bảo quản, giữ gìn tài sản đó... Quyền cầm giữ của bên cầm giữ có thể bị chấm dứt trong các trường hợp: Theo thỏa thuận của các bên; bên cầm giữ vi phạm nghĩa vụ bảo quản, giữ gìn tài sản cầm giữ; bên có tài sản bị cầm giữ hoàn thành nghĩa vụ (các điều từ Điều 346 đến Điều 350 Bộ luật dân sự năm 2015).
Đối với tài sản bảo đảm, việc bên nào giữ tài sản bảo đảm xuất phát từ ý chí, thỏa thuận của các bên trong việc lựa chọn áp dụng biện pháp bảo đảm. Ví dụ: Nếu áp dụng biện pháp thế chấp thì theo quy định tại khoản 2 Điều 317 và khoản 2 Điều 320 Bộ luật dân sự năm 2015, tài sản thế chấp do bên thế chấp giữ hoặc các bên thỏa thuận giao cho người thứ ba giữ; nếu áp dụng biện pháp cầm cố thì theo quy định tại Điều 309 và khoản 1 Điều 311 Bộ luật dân sự năm 2015, tài sản cầm cố do bên nhận cầm cố giữ.
Do vậy, tài sản bị tạm giữ, tịch thu không phải là đối tượng tài sản trong hợp đồng dân sự; việc tạm giữ, tịch thu của người có thẩm quyền xử phạt không phải là việc thực hiện hợp đồng dân sự; người có thẩm quyền tạm giữ, tịch thu phương tiện không phải là “
người thứ ba giữ tài sản thế chấp” trong hợp đồng dân sự.
2. Về việc xác định phương tiện vi phạm hành chính có phải là tài sản kê biên để bảo đảm nghĩa vụ phát sinh của chủ sở hữu phương tiện hay không?
Khoản 4 Điều 4 Nghị định số 163/2006/NĐ-CP ngày 29/12/2006 của Chính phủ về giao dịch bảo đảm quy định: “
Trong trường hợp giao dịch bảo đảm được giao kết hợp pháp và có giá trị pháp lý đối với người thứ ba thì Toà án, cơ quan nhà nước có thẩm quyền khác không được kê biên tài sản bảo đảm để thực hiện nghĩa vụ khác của bên bảo đảm, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác”.
Tại khoản 6 Điều 19 Nghị định số 166/2013/NĐ-CP ngày 12/11/2013 của Chính phủ quy định về cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính cũng quy định, một trong những loại tài sản không được kê biên đó là: “
Tài sản đang được cầm cố, thế chấp hợp pháp”.
Căn cứ các quy định pháp luật nêu trên, những người theo quan điểm thứ nhất cho rằng, cơ quan, người có thẩm quyền xử phạt đang tạm giữ, tịch thu phương tiện vi phạm hành chính không được kê biên phương tiện vi phạm hành chính mà phải giao lại phương tiện đó cho tổ chức tín dụng để xử lý khoản nợ của chủ sở hữu phương tiện đối với tổ chức tín dụng.
Ngược lại, những người theo quan điểm thứ hai lại cho rằng, việc áp dụng biện pháp tạm giữ, hình thức xử phạt tịch thu phương tiện vi phạm hành chính và việc kê biên tài sản theo quy định tại khoản 4 Điều 4 Nghị định số 163/2006/NĐ-CP và khoản 6 Điều 19 Nghị định số 166/2013/NĐ-CP là hai việc hoàn toàn khác nhau, cụ thể là:
Việc tạm giữ đối với phương tiện vi phạm hành chính được người có thẩm quyền áp dụng với tư cách là một biện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử lý vi phạm hành chính, nhằm 03 mục đích: (i) Để xác minh tình tiết mà nếu không tạm giữ thì không có căn cứ ra quyết định xử phạt; (ii) để ngăn chặn ngay hành vi vi phạm hành chính mà nếu không tạm giữ thì sẽ gây hậu quả nghiêm trọng cho xã hội; (iii) để bảo đảm thi hành quyết định xử phạt (theo quy định tại khoản 1 Điều 125 Luật XLVPHC). Việc tịch thu phương tiện vi phạm hành chính được người có thẩm quyền áp dụng với tư cách là một hình thức xử phạt nhằm sung vào ngân sách nhà nước phương tiện có liên quan trực tiếp đến vi phạm hành chính. Việc người có thẩm quyền áp dụng biện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử lý vi phạm hành chính tạm giữ và hình thức xử phạt tịch thu phương tiện vi phạm hành chính không phải là thực hiện hoạt động kê biên phương tiện nhằm mục đích bảo đảm thực hiện bất kỳ một nghĩa vụ nào của chủ sở hữu phương tiện. Trong khi đó, việc kê biên phương tiện theo quy định tại khoản 4 Điều 4 Nghị định số 163/2006/NĐ-CP thực hiện nhằm mục đích để bảo đảm việc thực hiện nghĩa vụ dân sự của người vi phạm đối với tổ chức tín dụng khi đến hạn mà người này không thực hiện hoặc thực hiện không đúng, không đầy đủ nghĩa vụ dân sự.
Ngoài ra, tài sản theo quy định tại khoản 6 Điều 19 Nghị định số 166/2013/NĐ-CP cũng không phải là tài sản liên quan đến vi phạm hành chính, trực tiếp được sử dụng để thực hiện hành vi vi phạm hành chính mà là loại tài sản khác thuộc quyền sở hữu của người vi phạm, được kê biên với mục đích để bán đấu giá, thu lại số tiền tương ứng với số tiền phạt vi phạm hành chính trong quyết định xử phạt mà người vi phạm hành chính không tự nguyện thi hành (tức là để bảo đảm thi hành quyết định xử phạt có hình thức phạt tiền). Hay nói cách khác, trường hợp nếu phương tiện giao thông không phải là phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính thì nó vẫn có thể là đối tượng tài sản được kê biên để cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt nhằm bán đấu giá, thu lại số tiền tương ứng với số tiền phạt vi phạm hành chính trong quyết định xử phạt mà người vi phạm hành chính không tự nguyện thi hành, nộp vào ngân sách nhà nước.
3. Hướng xử lý
Chúng tôi tán thành loại quan điểm thứ hai, vì các lý do sau đây:
Thứ nhất, căn cứ các quy định pháp luật đã nêu trên đây, chúng tôi cho rằng, việc cơ quan, người có thẩm quyền tạm giữ, tịch thu phương tiện vi phạm hành chính của người vi phạm hành chính là thực hiện thủ tục hành chính theo quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, không phải xuất phát từ việc thực hiện hợp đồng dân sự. Đây không phải quan hệ dân sự với nguyên tắc tự do cam kết, thoả thuận trong việc xác lập quyền, nghĩa vụ mà là quan hệ hành chính mang tính chất mệnh lệnh - phục tùng giữa chủ thể quản lý và đối tượng bị quản lý. Do vậy, cơ quan, người có thẩm quyền tạm giữ, tịch thu phương tiện vi phạm hành chính không phải là bên thứ ba giữ tài sản bảo đảm/ bên cầm giữ tài sản theo quy định Bộ luật dân sự năm 2015.
Thứ hai, phương tiện vi phạm hành chính không phải là tài sản kê biên để bảo đảm nghĩa vụ phát sinh của chủ sở hữu phương tiện, không thuộc nội hàm khái niệm tài sản được kê biên để bảo đảm thực hiện nghĩa vụ dân sự đối với tổ chức tín dụng hay nghĩa vụ nộp tiền phạt vi phạm hành chính vào ngân sách nhà nước của chủ phương tiện theo quy định tại khoản 4 Điều 4 Nghị định số 163/2006/NĐ-CP và khoản 6 Điều 19 Nghị định số 166/2013/NĐ-CP.
Thứ ba, theo quy định tại khoản 6 Điều 12 Luật XLVPHC thì việc “
áp dụng hình thức xử phạt… không đầy đủ đối với hành vi vi phạm hành chính” là một trong những hành vi bị nghiêm cấm. Điều 7a Nghị định số 81/2013/NĐ-CP ngày 19/7/2013 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính (được bổ sung theo quy định tại khoản 15 Điều 1 Nghị định số 97/2017/NĐ-CP ngày 18/8/2017) cũng quy định: “
Hình thức xử phạt tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính chỉ được áp dụng khi nghị định quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực quản lý nhà nước có quy định hình thức xử phạt này đối với hành vi vi phạm hành chính cụ thể”. Như vậy, theo các quy định pháp luật nêu trên thì trường hợp nghị định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý nhà nước có quy định về việc áp dụng hình thức xử phạt tịch thu tang vật, phương tiện vi phạm hành chính đối với hành vi vi phạm hành chính cụ thể, thì người có thẩm quyền xử phạt buộc phải áp dụng hình thức xử phạt tịch thu tang vật, phương tiện đối với hành vi vi phạm hành chính.
Từ các lập luận trên đây, chúng tôi cho rằng, về mặt pháp lý, cơ quan, người có thẩm quyền tạm giữ, tịch thu phương tiện vi phạm hành chính không phải là bên thứ ba giữ tài sản bảo đảm/ bên cầm giữ tài sản theo quy định của pháp luật về dân sự; việc áp dụng biện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử lý vi phạm hành chính tạm giữ và hình thức xử phạt tịch thu phương tiện vi phạm hành chính không phải là thực hiện hoạt động kê biên phương tiện nhằm mục đích bảo đảm thực hiện nghĩa vụ của chủ sở hữu phương tiện. Việc tịch thu phương tiện vi phạm hành chính là nghĩa vụ bắt buộc của người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong thực thi công vụ. Người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính nếu không thực hiện việc tịch thu phương tiện vi phạm hành chính sẽ bị coi là vi phạm điều cấm trong xử lý vi phạm hành chính và bị xem xét, xử lý trách nhiệm theo quy định tại khoản 2 Điều 16 Luật XLVPHC: “
Người có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính mà sách nhiễu, đòi, nhận tiền, tài sản khác của người vi phạm, dung túng, bao che, không xử lý hoặc xử lý không kịp thời, không đúng tính chất, mức độ vi phạm, không đúng thẩm quyền hoặc vi phạm quy định khác tại Điều 12 của Luật này và quy định khác của pháp luật thì tuỳ theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử lý kỷ luật hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự”.
Do đó, liên quan đến việc xử lý phương tiện giao thông bị tạm giữ, tịch thu theo thủ tục hành chính là tài sản đang thế chấp để bảo đảm thực hiện nghĩa vụ dân sự, cơ quan, người có thẩm quyền áp dụng quy định của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính để giải quyết, không giao phương tiện cho tổ chức tín dụng để xử lý khoản nợ của chủ sở hữu phương tiện đối với tổ chức tín dụng.
Nghị định số 97/2017/NĐ-CP ngày 18/8/2017 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 81/2013/NĐ-CP ngày 19/7/2013 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính