Luật Tố tụng Hành chính (TTHC) được Quốc hội thông qua ngày 25/11/2015, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2017. Tuy nhiên, sau hơn một năm kể từ ngày Luật có hiệu lực và đi vào thực tiễn thì việc giải quyết các vụ án hành chính của các cơ quan tiến hành tố tụng, người tiến hành tố tụng gặp không ít khó khăn bởi những quy định của pháp luật chưa đầy đủ, rõ ràng, còn quá nhiều kẽ hở, điển hình như Điều 60 của Luật. Chính vì vậy, những quy định về TTHC cần phải được sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với thực tiễn, vì án hành chính nó khác biệt hoàn toàn so với án dân sự, hình sự…người bị kiện thường là cơ quan, tổ chức, người đứng đầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, danh sách cử tri bị khởi kiện; còn người khởi kiện là cơ quan, tổ chức, cá nhân khởi kiện vụ án hành chính đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử Đại biểu hội đồng nhân dân, danh sách cử tri trưng cầu ý dân; đối tượng bị khiếu kiện hành chính ở đây là các quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc…; ngay thuật ngữ pháp lý về chủ thể cũng khác so với tố tụng hình sự, tố tụng dân sự…Nhưng trong phạm vi bài viết này, tác giả chỉ đi sâu nêu lên những bất cập, hạn chế của Luật, trên cơ sở đó đưa ra những đề xuất, giải pháp để trong thời gian tới khi cơ quan có thẩm quyền, người trực tiếp nằm trong ban soạn thảo sửa đổi Luật nghiên cứu, tham khảo, sửa đổi Luật hoàn thiện hơn.
1. Những vướng mắc, bất cập của Luật Tố tụng Hành chính
Thứ nhất, về việc xác định người bị kiện trong vụ án hành chính
Khoản 4 Điều 32 Luật TTHC năm 2015 quy định: “Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của UBND cấp huyện, Chủ tịch UBND cấp huyện trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Toà án thì thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án nhân dân cấp tỉnh. Tuy nhiên nếu trong trường hợp đương sự khởi kiện cả quyết định hành chính, hành vi hành chính của UBND cấp huyện hoặc Chủ tịch UBND cấp huyện vừa kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch UBND cấp tỉnh hoặc Chủ tịch UBND cấp tỉnh trong cùng một vụ án thì người bị kiện trong trường hợp này được xác định như thế nào. Ví dụ: ông A khiếu nại việc thu hồi đất và được Chủ tịch UBND huyện B, tỉnh C ban hành Quyết định D với nội dung không chấp nhận khiếu nại của ông A. Ông A tiếp tục khiếu nại đến Chủ tịch UBND tỉnh C và Chủ tịch UBND tỉnh C ban hành quyết định E với nội dung không chấp nhận khiếu nại của ông A, giữ nguyên quyết định D của Chủ tịch UBND huyện B. Không đồng ý với kết quả giải quyết khiếu nại nên ông A đã khởi kiện quyết định D của Chủ tịch UBND huyện B và quyết định E của Chủ tịch UBND tỉnh C đến Toà án nhân dân tỉnh C và được Toà án nhân dân tỉnh C thụ lý trong cùng một vụ án. Trường hợp này thì chỉ xác định Chủ tịch UBND tỉnh C là người bị kiện hay căn cứ theo thẩm quyền ban hành từng quyết định hành chính bị khởi kiện để xác định người bị kiện?
Thứ hai, về thẩm quyền của toà án nhân dân cấp tỉnh
Khoản 8 Điều 32 Luật TTHC năm 2015 quy định: “Trường hợp cần thiết, Toà án cấp tỉnh có thể lấy lên giải quyết vụ án hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án cấp huyện theo quy định tại Điều 31 của Luật này”. Ở Đây, phải quy định cụ thể những loại việc nào Toà án cấp tỉnh được lấy lên để giải quyết.
Thứ ba,về thụ lý vụ án trong trường hợp người khởi kiện gửi đơn thông qua cổng thông tin điện tử.
Theo quy định tại khoản 3 Điều 119 Luật TTHC thì người khởi kiện có thể nộp đơn khởi kiện đến tòa án bằng phương thức gửi trực tuyến thông qua cổng thông tin điện tử của tòa án. Tuy nhiên, tại khoản 2 Điều 118 lại quy định “Kèm theo đơn khởi kiện phải có tài liệu, chứng cứ chứng minh quyền, lợi ích hợp pháp của người khởi kiện bị xâm phạm. Trường hợp vì lý do khách quan mà người khởi kiện không thể nộp đầy đủ các tài liệu, chứng cứ kèm theo đơn khởi kiện thì họ phải nộp tài liệu, chứng cứ hiện có để chứng minh quyền, lợi ích hợp pháp của người khởi kiện bị xâm phạm. Các tài liệu, chứng cứ khác, người khởi kiện phải tự mình bổ sung theo yêu cầu của tòa án trong quá trình giải quyết vụ án”. Ở đây có sự mâu thuẫn, bởi lẽ để có căn cứ thụ lý vụ án thì tòa án phải dựa vào nội dung đơn khởi kiện và các tài liệu, chứng cứ kèm theo, mà các tài liệu, chứng cứ đương sự nộp cho tòa án phải là bản chính hoặc bản sao có công chứng, chứng thực. Như vậy, trong trường hợp người khởi kiện gửi đơn khởi kiện thông qua cổng thông tin điện tử thì việc thụ lý sẽ được thực hiện như thế nào? Vì thông qua cổng thông tin điện tử thì các tài liệu, chứng cứ mà người khởi kiện cung cấp sẽ không đảm bảo theo quy định tại Điều 82 Luật TTHC, (đó là nguyên tắc xác định chứng cứ).
Thứ tư, xem xét, kiến nghị việc trả lại đơn khởi kiện và tham gia phiên họp giải quyết khiếu nại, kiến nghị việc trả lại đơn khởi kiện của tòa án.
Khoản 1 Điều 124 Luật TTHC năm 2015 quy định: “Trong thời hạn 7 ngày kể từ ngày nhận được văn bản trả lại đơn khởi kiện, người khởi kiện có quyền khiếu nại, Viện kiểm sát có quyền kiến nghị với Tòa án đã trả lại đơn khởi kiện”. Tuy nhiên, nếu chỉ căn cứ vào thông báo trả lại đơn khởi kiện mà không có đơn khởi kiện và các tài liệu, chứng cứ kèm theo thì rất khó để Viện kiểm sát thực hiện quyền kiến nghị. Bên cạnh đó, Viện kiểm sát cũng chỉ có thể kiểm sát việc trả lại đơn khởi kiện của Tòa án khi Tòa án gửi thông báo trả lại đơn khởi kiện cho Viện kiểm sát, trường hợp Tòa án không gửi thông báo thì Viện kiểm sát không thể thực hiện chức năng kiểm sát vì Luật TTHC năm 2015 không có điều khoản nào quy định (tức là không quy định) Viện kiểm sát được quyền kiểm sát trực tiếp tại Tòa án về việc xem xét và thụ lý đơn khởi kiện, điều này sẽ ảnh hưởng đến quyền khởi kiện của người khởi kiện. Đây là vướng mắc mà trong quá trình thi hành Luật TTHC năm 2010 đã gặp phải dẫn đến hiệu quả kiểm sát việc trả lại đơn khởi kiện của Tòa án chưa cao, đến khi Luật TTHC năm 2015 có hiệu lực thì vẫn đề này vẫn chưa được sửa đổi.
Theo quy định tại Luật TTHC năm 2015, trong trường hợp đương sự có khiếu nại, Viện kiểm sát có kiến nghị về việc trả lại đơn khởi kiện của Toà án thì Tòa án phải mở phiên họp xem xét, giải quyết khiếu nại, kiến nghị và phiên họp có sự tham gia của đại diện Viện kiểm sát. Tuy nhiên, về trình tự, thủ tục phiên họp được tiến hành như thế nào; chứng cứ, tài liệu có được chuyển cho Viện kiểm sát để nghiên cứu trước khi đưa ra phiên họp hay không? Việc phân công Kiểm sát viên tham gia phiên họp và thời hạn gửi quyết định phân công Kiểm sát viên tham gia phiên họp và thời hạn gửi quyết định phân công Kiểm sát viên cho Tòa án, ý kiến của Kiểm sát viên tại phiên họp gồm có những nội dung gì…
Thứ năm, vướng mắc về thời hạn chuẩn bị xét xử
Theo quy định tại điểm a, b khoản 2, 3 Luật TTHC năm 2015 quy định về thời hiệu khởi kiện: “(2) Thời hiệu khởi kiện đối với từng trường hợp được quy định như sau: (a) 01 năm kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc; (b)30 ngày kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh; (3) Trường hợp đương sự khiếu nại theo đúng quy định của pháp luật đến cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thì thời hiệu khởi kiện được quy định như sau: (a) 01 năm kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc quyết định giải quyết khiếu nại lần hai; (b) 01 năm kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật mà cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền không giải quyết và không có văn bản trả lời cho người khiếu nại”.
Khoản 1, 2 Điều 130 Luật TTHC cũng quy định về thời hạn chuẩn bị xét xử: “(1) 04 tháng kể từ ngày thụ lý vụ án đối với trường hợp quy định tại điểm a khoản 2 Điều 116 của Luật này; (2) 02 tháng kể từ ngày thụ lý vụ án đối với trường hợp quy định tại điểm b khoản 2 Điều 116 của Luật này.
Theo nội dung trên thì Khoản 1, 2 Điều 130 Luật TTHC năm 2015 chỉ quy định thời hạn chuẩn bị xét xử đối với trường hợp quy định tại điểm a, b khoản 2 Điều 116, còn các trường hợp quy định tại điểm a, b khoản 3 Điều 116 lại không có quy định về thời hạn chuẩn bị xét xử, do đó khi thụ lý giải quyết đối với những trường hợp này thì Tòa án áp dụng thời gian chuẩn bị xét xử là 02 tháng, có nơi thì áp dụng 04 tháng dẫn đến việc áp dụng pháp luật không thống nhất.
Thứ sáu, về người đại diện trong TTHC
Theo quy định tại khoản 3, 5, 7 Điều 60 Luật TTHC thì: “ (3)Người đại diện theo ủy quyền trong TTHC phải là người có năng lực hành vi dân sự đầy đủ, được đương sự hoặc người đại diện theo pháp luật của đương sự ủy quyền cho một thành viên hoặc người khác làm đại diện tham gia tố tụng; Trường hợp hộ gia đình, tổ hợp tác, tổ chức khác không có tư cách pháp nhân tham gia TTHC thì các thành viên có thể ủy quyền cho một thành viên hoặc người khác làm đại diện tham gia TTHC; Trường hợp người bị kiện là cơ quan, tổ chức hoặc người đứng đầu cơ quan, tổ chức thì người bị kiện chỉ được ủy quyền cho cấp phó của mình đại diện. Người được ủy quyền phải tham gia vào quá trình giải quyết toàn bộ vụ án, thực hiện đầy đủ các quyền, nghĩa vụ của người bị kiện theo quy định của Luật này…; (5) Người đại diện theo pháp luật trong TTHC thực hiện các quyền, nghĩa vụ TTHC của đương sự mà mình là đại diện; Người đại diện theo ủy quyền trong TTHC thực hiện các quyền, nghĩa vụ TTHC của người ủy quyền, người được ủy quyền không được ủy quyền lại cho người thứ ba; (7) Cán bộ, công chức trong các cơ quan Tòa án, Viện kiểm sát, Thanh tra, Thi hành án; công chức, sĩ quan, hạ sĩ quan trong ngành Công an không được làm người đại diện trong TTHC trừ trường hợp họ tham gia tố tụng với tư cách là người đại diện cho cơ quan của họ hoặc với tư cách là người đại diện theo pháp luật”.
Như vậy, kể từ ngày 01/4/2016 (ngày Luật TTHC có hiệu lực) thì việc cử người đại diện trong TTHC trước Tòa án nhân dân phải theo đúng quy định tại Điều 60 của Luật này. Khi tham gia TTHC, UBND thực hiện quyền, nghĩa vụ của đương sự quy định tại Điều 55 và Điều 56 của Luật. UBND có quyền tự bảo vệ, nhờ Luật sư hoặc người khác bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp cho mình (khoản 11 Điều 55), khi nhờ Luật sư thì Luật sư là người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của UBND theo quy định tại Điều 61 Luật TTHC chứ không phải là người đại diện, nhưng thực tế có rất nhiều vụ án tại các địa phương đã được tòa án đưa ra giải quyết thì người bị kiện ủy quyền toàn bộ cho Luật sư thực hiện, lúc này Luật sư sẽ giữ hai vai vừa là người bảo vệ quyền lợi hợp pháp cho người bị kiện, vừa là người được ủy quyền, đây chính là điểm bất cập của Luật.
Sau đó thì Chánh án TAND tối cao đã có văn bản hướng dẫn yêu cầu thực hiện nghiêm túc Điều 60 Luật TTHC và đã có văn bản hướng dẫn thi hành điểm c khoản 2 Điều 61 Luật TTHC đó là các bộ, công chức được tham gia bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho người bị kiện là Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố.
Tuy nhiên, trên thực tế giải quyết các vụ án hành chính, Chủ tịch UBND các cấp là người bị kiện không ra tòa với tư cách của mình mà đều có văn bản ủy quyền cho cấp phó của mình (Phó Chủ tịch UBND) tham gia tố tụng hành chính, nhưng cấp phó cũng lại đùn đẩy và có văn bản xin được xét xử vắng mặt, đa phần họ đều lấy lý do bận công việc, có trường hợp văn bản xin vắng mặt tất cả các buổi làm việc của Tòa án. Việc xin xét xử vắng mặt như vậy về thực tế thì không trái quy định của Luật, nhưng đã gây khó khăn rất nhiều cho công tác giải quyết án (như không làm rõ được các nội dung liên qua đến việc khởi kiện, không đối thoại trực tiếp để thỏa thuận được và trường hợp người khởi kiện rút đơn khởi kiện cũng phải được sự đồng ý của người bị kiện…); đó là những nguyên nhân gây kéo dài thời gian giải quyết vụ án và gây tốn kém thời gian, công sức và các chi phí cho việc giải quyết. Trong khi đó, chủ thể của tranh tụng án hành chính là người khởi kiện và người bị kiện, khi người khởi kiện và người đại diện theo ủy quyền đều vắng mặt và được tòa án chấp nhận vì thực tế nó không trái luật, tuy nhiên thì phiên tòa xét xử công khai lúc này đã bị mất phần trang tụng và lúc này nguyên tắc tranh tụng khi xét xử là một nguyên tắc đã được Hiến pháp và pháp luật quy định sẽ không còn ý nghĩa nữa. Điều đó đã dẫn đến làm mất niềm tin của người dân trong quá trình tiếp cận Tòa án để tìm công lý trong các vụ án “dân kiện quan”. Ở đây, chính sức mạnh của tranh tụng mới làm rõ sự thật khách quan của vụ án, theo nguyên tắc tranh tụng thì trách nhiệm chứng minh thuộc về đương sự bao gồm người khởi kiện, người bị kiện, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan, Tòa án chỉ có nghĩa vụ thu thập chứng cứ khi cần thiết.
Thứ bảy, về quy định của pháp luật
Án hành chính chủ yếu là khởi kiện các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong các lĩnh vực quản lý thuế, đất đai, lâm nghiệp, môi trường…Do đó, loại án này liên quan đến nhiều văn bản quy phạm pháp luật trong các lĩnh vực quản lý nhà nước. Trong khi đó, một số Bộ luật, luật và các văn bản hướng dẫn lại thường xuyên sửa đổi, điều chỉnh, bổ sung, bên cạnh đó, một số văn bản pháp luật còn mâu thuẫn, chồng chéo dẫn đến khó khăn trong việc áp dụng cũng như giải quyết án.
2. Một số đề xuất hoàn thiện
Thứ nhất, cần làm rõ hơn đối tượng bị khởi kiện hành chính
Luật TTHC 2015 đã làm rõ hơn đối tượng bị khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án. Quyết định hành chính bị kiện phải là quyết định hành chính làm phát sinh, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân hoặc có nội dung làm phát sinh nghĩa vụ, ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Hành vi hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của
pháp luật bị kiện phải là làm ảnh hưởng đến việc thực hiện quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Quyết định kỷ luật buộc thôi việc bị kiện là quyết định bằng văn bản của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để áp dụng hình thức kỷ luật buộc thôi việc đối với công chức thuộc quyền quản lý của mình; Quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức không phải là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính; đó là những quyết định, hành vi chỉ đạo, điều hành việc triển khai thực hiện nhiệm vụ, kế hoạch công tác; quản lý, tổ chức cán bộ, kinh phí, tài sản được giao; kiểm tra, thanh tra việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ, chính sách, pháp luật đối với cán bộ, công chức, viên chức, người lao động và các đơn vị thuộc thẩm quyền quản lý của cơ quan, tổ chức.
Thứ hai, về cơ chế ủy quyền trong TTHC. Nên mở rộng quy định người được ủy quyền, như Chủ tịch có thể ủy quyền cho thủ trưởng cơ quan chuyên môn là thành viên của UBND tham gia tố tụng giải quyết án hành chính, chứ không nhất thiết quy định cứng nhắc rằng cứ phải ủy quyền cho Phó Chủ tịch UBND; bên cạnh đó cần sớm thông qua Luật Ban hành quyết định hành chính, cho phép trong trường hợp người bị kiện vắng mặt (Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND) thì có thể được trả lời, giải thích các nội dung theo yêu cầu của cơ quan tiến hành tố tụng bằng văn bản.
Thứ ba, đề nghị cơ quan có thẩm quyền (Quốc hội) rà soát tổng thể cơ chế, chính sách pháp luật về đất đai, sở hữu nhà, quy hoạch, bồi thường, giải phóng mặt bằng… qua các thời kỳ để đảm bảo việc áp dụng, hướng dẫn pháp luật được thống nhất trong hệ thống pháp luật chuyên ngành và pháp luật về tố tụng. Đối với các cấp chính quyền địa phương cũng đề nghị tăng sự lãnh đạo, chỉ đạo của các cấp ủy đảng và chính quyền với việc chấp hành pháp luật trong giải quyết, thi hành án hành chính; xây dựng cơ chế phối hợp giữa các cơ quan Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, Thi hành án và UBND trong giải quyết, thi hành các bản án hành chính, đảm bảo các vụ án được giải quyết dứt điểm, đúng pháp luật, không kéo dài.
Thứ tư, tiếp tục tăng cường công tác chỉ đạo UBND các xã, phường, các đơn vị chuyên môn thực hiện đúng quy định của pháp luật về trình tự, thủ tục cấp GCSQSD đất, thu hồi đất, đảm bảo tính công khai, dân chủ và quyền lợi của nhân dân; khi có khiếu kiện, chỉ đạo xem xét, giải quyết kịp thời, đúng trình tự, thủ tục; tăng cường công tác tuyên truyền, giáo dục pháp luật trong nhân dân, đặc biệt là các quy định pháp luật liên quan đến đất đai, chính sách đền bù, giải phóng mặt bằng tái định cư… để người dân hiểu rõ và tạo sự đồng thuận trong xã hội.
Thứ năm, ngành Tòa án cũng tăng cường công tác bồi dưỡng, tập huấn chuyên môn nghiệp vụ cho đội ngũ thẩm phán, thư ký và hội thẩm nhân dân, nhất là kỹ năng giải quyết án hành chính; tăng cường phối hợp chặt chẽ với các cơ quan tiến hành tố tụng, cơ quan có liên quan nhằm giải quyết nhanh, hiệu quả, triệt để, đúng pháp luật các vụ án hành chính; kiến nghị hoàn thiện các quy định của pháp luật về TTHC trong giải quyết các vụ án hành chính.
Thứ sáu, cần đảm bảo nguyên tắc tranh tụng. Về nguyên tắc đối thoại, Luật TTHC 2015 quy định: Trong thời hạn chuẩn bị xét xử sơ thẩm, Tòa án tiến hành đối thoại để các đương sự thống nhất với nhau về việc giải quyết vụ án, trừ những vụ án không tiến hành đối thoại được, vụ án khiếu kiện về danh sách cử tri, vụ án xét xử theo thủ tục rút gọn được quy định tại các Điều 135, 198 và 246 của luật này; Việc đối thoại phải được tiến hành theo các nguyên tắc: Bảo đảm công khai, dân chủ, tôn trọng ý kiến của đương sự; Không được ép buộc các đương sự thực hiện việc giải quyết vụ án hành chính trái với ý chí của họ; Nội dung đối thoại, kết quả đối thoại thành giữa các đương sự không trái pháp luật, trái đạo đức xã hội.
Trong quá trình xét xử, mọi tài liệu, chứng cứ phải được xem xét đầy đủ, khách quan, toàn diện, công khai, trừ trường hợp không được công khai theo quy định của Luật này. Tòa án điều hành việc tranh tụng, hỏi những vấn đề chưa rõ và căn cứ vào kết quả tranh tụng để ra bản án, quyết định (Điều 18).
Thứ bảy, cần ban hành văn bản phối hợp liên ngành trong việc giải quyết án hành chính, có như vậy thì việc giải quyết các vụ án hành chính mới đúng trình tư, nhanh gọn, tiết kiệm được thời gian, chi phí cho cả các cơ quan tiến hành tố tụng và người tham gia tố tụng./.
Đoàn Thị Ngọc Hải