1. Đặt vấn đề
Các quốc gia trên thế giới dù theo cấu trúc nhà nước liên bang hay đơn nhất đều chia nhỏ lãnh thổ quốc gia thành những khu vực có địa giới hành chính nhất định, gắn với đặc điểm về điều kiện tự nhiên, kinh tế, lịch sử, văn hóa, xã hội…, từ đó hình thành hệ thống chính quyền địa phương nhằm thực thi quản trị nhà nước trên phạm vi lãnh thổ đó. Chính quyền địa phương (CQĐP) cùng với chính quyền trung ương (CQTW) hợp thành hệ thống chính quyền nhà nước, có vai trò quan trọng trong việc thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước và phục vụ nhân dân.
Ở nước ta, thuật ngữ “chính quyền địa phương” được sử dụng tương đối rộng rãi và phổ biến trong các văn kiện của Đảng, sách báo chính trị pháp lý cũng như các bài phát biểu của lãnh đạo Đảng và Nhà nước
[1] nhưng chưa được giải thích chính thức trong các văn bản pháp luật hiện hành. Thuật ngữ này được sử dụng chính thức trong Hiến pháp năm 2013 và Luật tổ chức CQĐP năm 2015, trước đó được sử dụng một lần duy nhất tại Luật tổ chức CQĐP năm 1958. Phần lớn các nhà khoa học trong lĩnh vực hành chính nhà nước đều cho rằng CQĐP là bộ máy thực thi quyền lực nhà nước ở các cấp chính quyền gồm cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã; cấp chính quyền địa phương bao gồm Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) ở các cấp này. Đây là một hệ thống phức tạp không chỉ bởi tính phức tạp trong các cấu trúc hành chính lãnh thổ mà còn bởi tính chất hoạt động rất khác nhau trong các điều kiện lịch sử, phạm vi và giới hạn thẩm quyền khác nhau. Theo đó, CQĐP ở Việt Nam hiện nay bao gồm HĐND và UBND ở 63 đơn vị hành chính cấp tỉnh (gồm 58 tỉnh và 05 thành phố trực thuộc trung ương), 713 đơn vị hành chính cấp huyện (546 huyện, 49 quận, 51 thị xã, 67 thành phố thuộc tỉnh) và 11.162 đơn vị hành chính cấp xã (8978 xã, 1581 phường và 603 thị trấn)
[2]. CQĐP không bao gồm các Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân địa phương. CQĐP thực hiện việc quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương, trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ và kết hợp hài hòa lợi ích nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước.
Từ khi lập nước đến nay, Việt Nam đã có 05 bản Hiến pháp: Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992 và Hiến pháp năm 2013. CQĐP trong 5 bản Hiến pháp là sự kế thừa có chọn lọc, đáp ứng nhu cầu quản trị quốc gia trong mỗi giai đoạn lịch sử phát triển đất nước.
2. Chính quyền địa phương theo quy định pháp luật hiện hành
Hiến pháp năm 2013 đã sử dụng cụm từ “chính quyền địa phương” làm tên chương và có 07 Điều quy định về vấn đề này (từ Điều 110 đến Điều 116). Ngày 19/6/2015, tại kỳ họp thứ 9 Quốc hội khóa XIII đã thông qua Luật tổ chức CQĐP. Luật có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/01/2016 đã cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp năm 2013 và các chủ trương, định hướng của Đảng về CQĐP nhằm xây dựng mô hình CQĐP có những thay đổi mang tính hiệu quả, góp phần vào công cuộc đổi mới của đất nước.
a) Về các cấp đơn vị hành chính
Điều 110 Hiến pháp năm 2013 quy định các đơn vị hành chính của nước ta được phân định như sau:
“Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương; huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia thành phường. Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập. Việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính phải lấy ý kiến Nhân dân địa phương và theo trình tự, thủ tục do luật định”.
Như vậy, theo Hiến pháp năm 2013 và Luật tổ chức CQĐP năm 2015, CQĐP ở nước ta có ba cấp gồm cấp tỉnh (tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương), cấp huyện (quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh quận và thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương), cấp xã (xã, phường, thị trấn). Ngoài ba cấp này thì CQĐP còn có các đơn vị hành chính đặc biệt do Quốc hội thành lập. Quy định này tạo cơ sở hiến định cho việc xử lý những trường hợp đặc biệt do yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước đòi hỏi phải thành lập những đơn vị hành chính – đặc biệt với tổ chức, bộ máy quản lý đặc thù, gắn với điều kiện địa lý, không gian riêng, không giống với các đơn vị hành chính truyền thống. Luật tổ chức CQĐP năm 2015 đã quy định mang tính nguyên tắc về tổ chức CQĐP ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt, còn cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của HĐND và UBND ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt do Quốc hội quy định khi thành lập các đơn vị đó. Hiến pháp năm 2013 quy định việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính phải lấy ý kiến nhân dân địa phương theo thủ tục nhất định. Việc lấy ý kiến nhân dân tuy chỉ có tính chất tham khảo nhưng đây là bước tiến lớn trong việc tổ chức CQĐP ở nước ta và là cơ sở để cơ quan có thẩm quyền đưa ra quyết định hợp lý, góp phần khắc phục tình trạng nhập, tách có phần dễ dãi, thiếu căn cứ thực tế thời gian qua đã xảy ra. Điều 3 Luật tổ chức CQĐP năm 2015 có quy định cụ thể về việc phân loại đơn vị hành chính. Theo đó, việc phân loại dựa trên các tiêu chí về quy mô dân số, diện tích tự nhiên, số đơn vị hành chính trực thuộc, trình độ phát triển kinh tế - xã hội và các yếu tố đặc thù của từng loại đơn vị hành chính ở nông thôn, đô thị, hải đảo. Việc phân loại là cơ sở để hoạch định chính sách phát triển kinh tế - xã hội; xây dựng tổ chức bộ máy, chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức của CQĐP phù hợp với từng đơn vị hành chính. Để cụ thể hóa vấn đề này, ngày 25/5/2016, Uỷ ban thường vụ Quốc đã ban hành Nghị quyết số 1211/2016/UBTVQH13 về tiêu chuẩn của đơn vị hành chính và phân loại đơn vị hành chính.
b) Về tổ chức chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính
Điều 111 Hiến pháp năm 2013 quy định:
“Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt do luật định”. Như vậy, chế định CQĐP theo Hiến pháp năm 2013 đã có sự phát triển mới khi quy định linh hoạt về đơn vị hành chính. Hiến pháp không quy định áp dụng thống nhất một loại mô hình cho toàn quốc mà được tổ chức dựa trên cơ sở đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt và nguyên tắc phân định thẩm quyền giữa trung ương với địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau. Với cách quy định này, chính quyền được tổ chức ở mọi đơn vị hành chính nhưng không phải ở tất cả các đơn vị hành chính, CQĐP được tổ chức giống nhau. Tuy nhiên, Luật tổ chức CQĐP năm 2015 vẫn xác định mỗi đơn vị hành chính đều thiết lập hai loại cơ quan là HĐND và UBND. Khoản 1 Điều 4 quy định:
“Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức ở tất cả các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam quy định tại Điều 2 của Luật này”. Điều đó có nghĩa là tất cả các đơn vị hành chính đều tổ chức HĐND và UBND (cấp chính quyền địa phương).
c) Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương
Hiến pháp năm 2013 đã khẳng định rõ CQĐP có hai loại nhiệm vụ, quyền hạn được phân biệt với nhau tại Điều 112, đó là tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương và quyết định các vấn đề của địa phương do luật định. Điều này thể hiện quan điểm xuyên suốt là các chính sách, pháp luật sẽ do các cơ quan có thẩm quyền ở trung ương ban hành, còn CQĐP các cấp có trách nhiệm tổ chức triển khai thực hiện dưới sự kiểm tra, giám sát của các cơ quan nhà nước cấp trên. Đồng thời nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp CQĐP. Đây là định hướng quan trọng khi thiết kế cơ chế điều chỉnh mối quan hệ giữa CQTW và CQĐP, cũng như giữa các cấp CQĐP với nhau. Vì chỉ có trên cơ sở phân định rõ thẩm quyền của mỗi cấp chính quyền theo tinh thần phân cấp mạnh mẽ thì cơ chế xác định trách nhiệm, bảo đảm tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền cũng như thực hiện việc kiểm soát quyền lực mới có hiệu quả. Thế nên, Luật tổ chức CQĐP năm 2015 quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP các cấp cũng như nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của HĐND và UBND ở các đơn vị hành chính nhằm thể hiện rõ sự gắn kết chặt chẽ, thống nhất giữa hai thiết chế này hợp thành CQĐP
[3]. Nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP ở các đơn vị hành chính theo hướng chủ yếu tập trung ở cấp tỉnh, giảm dần xuống cấp huyện đến cấp xã để tránh tình trạng dồn việc về cấp cơ sở mà không tính đến khả năng đáp ứng của từng cấp chính quyền.
d) Vị trí, tính chất, cơ cấu, hoạt động của Hội đồng nhân dân
Điều 113 Hiến pháp năm 2013 quy định:
“1. HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên. 2. HĐND quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của HĐND”. Điều 6 Luật tổ chức CQĐP năm 2015 quy định:
“HĐND gồm các đại biểu HĐND do cử tri ở địa phương bầu ra, là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, chịu trách nhiệm trước Nhân dân đại phương và cơ quan nhà nước cấp trên”. Như vậy, Hiến pháp năm 2013 và Luật tổ chức CQĐP năm 2015 đã khẳng định vị trí quan trọng của HĐND trong bộ máy nhà nước ở địa phương. Theo đó, HĐND vừa là cơ quan quyền lực Nhà nước, vừa là cơ quan có tính chất đại diện của nhân dân địa phương. Hai tính chất này gắn bó hữu cơ với nhau, làm nên bản chất, vị trí và vai trò quan trọng của HĐND. Tính đại diện của HĐND thể hiện ở chỗ nó là cơ quan duy nhất ở địa phương do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra để đại diện cho tiếng nói, tâm tư, nguyện vọng của họ. Hiến pháp và Luật tổ chức CQĐP đã quy định trực tiếp HĐND là cơ quan đại diện cho ba yếu tố quan trọng nhất của nhân dân là ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ. Cả ba yếu tố quan trọng này là nguồn gốc tạo quyền lực cho HĐND, là điều kiện bảo đảm cho HĐND hoạt động hiệu quả. Tính quyền lực nhà nước của HĐND thể hiện qua việc nhân dân trực tiếp trao quyền thay mặt mình bằng bầu ra HĐND để thực hiện quyền lực Nhà nước và quyết định các vấn đề quan trọng ở địa phương.
Kế thừa những nội dung hợp lý của Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003, Luật tổ chức CQĐP năm 2015 bổ sung những điểm mới nhằm quy định chi tiết hơn về tổ chức, hoạt động của HĐND, kỳ họp HĐND, Thường trực HĐND, các Ban của HĐND và đại biểu HĐND. HĐND cấp tỉnh, cấp huyện thành lập Tổ đại biểu HĐND (HĐND cấp xã không thành lập), HĐND có quyền căn cứ vào pháp luật bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm các chức vụ trong tổ chức của mình; bầu, miễn nhiệm các chức danh của UBND; bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Hội thẩm nhân dân của Tòa án nhân dân cùng cấp.
Đại biểu HĐND là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân địa phương, chịu trách nhiệm trước cử tri địa phương và trước HĐND về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đại biểu của mình. Đại biểu HĐND bình đẳng trong thảo luận và quyết định trong các vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND. Để là đại biểu HĐND phải đảm bảo các tiêu chuẩn theo quy định. Bên cạnh đó, Luật tổ chức CQĐP năm 2015 đã điều chỉnh lại số lượng đại biểu HĐND để bảo đảm tính đại diện nhân dân (tăng thêm số lượng đại biểu HĐND ở TP. Hà Nội và TP. Hồ Chí Minh từ 95 lên 105 đại biểu); quy định về đại biểu HĐND hoạt động chuyên trách. Theo đó, Chủ tịch HĐND, Trưởng ban của HĐND cấp tỉnh, cấp huyện có thể là đại biểu HĐND hoạt động chuyên trách; Phó Chủ tịch HĐND, Phó Trưởng ban của HĐND cấp tỉnh, cấp huyện là đại biểu HĐND hoạt động chuyên trách; ở cấp xã, quy định Phó Chủ tịch HĐND cấp xã là đại biểu HĐND hoạt động chuyên trách; Trưởng ban, Phó Trưởng ban và Ủy viên của các Ban của HĐND xã hoạt động kiêm nhiệm.
Thường trực HĐND là cơ quan thường trực của HĐND, thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của pháp luật, chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước HĐND. Thành viên của Thường trực HĐND không thể đồng thời là thành viên của UBND cùng cấp. Quy định hiện hành đã tăng cường vai trò của Thường trực HĐND, bảo đảm hoạt động thường xuyên giữa 2 kỳ họp HĐND; quy định rõ Thường trực HĐND họp thường kỳ mỗi tháng 1 lần. Thay chức danh Ủy viên Thường trực HĐND cấp tỉnh, cấp huyện bằng chức danh Phó Chủ tịch HĐND; mở rộng thành viên Thường trực HĐND cấp tỉnh, cấp huyện gồm Chủ tịch, các Phó Chủ tịch và các Ủy viên là Trưởng Ban của HĐND; Thường trực HĐND cấp xã vẫn gồm Chủ tịch và Phó Chủ tịch HĐND.
Ban của HĐND là cơ quan của HĐND, có nhiệm vụ thẩm tra dự thảo nghị quyết, báo cáo, đề án trước khi trình HĐND, giám sát, kiến nghị về những vấn đề thuộc lĩnh vực Ban phụ trách; chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước HĐND. HĐND thành phố trực thuộc trung ương được thành lập thêm Ban đô thị; ở HĐND cấp xã thành lập thêm 2 ban là Ban Pháp chế và Ban Kinh tế - Xã hội. Trưởng các Ban của HĐND cấp tỉnh, cấp huyện có thể hoạt động chuyên trách; riêng Phó Trưởng ban hoạt động chuyên trách; thành viên các Ban HĐND cấp xã hoạt động kiêm nhiệm.
e) Vị trí, tính chất, cơ cấu, hoạt động của Ủy ban nhân dân
Điều 114 Hiến pháp năm 2013 quy định:
“1. UBND ở cấp CQĐP do HĐND cùng cấp bầu là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước HĐND và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên. 2. UBND tổ chức việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; tổ chức thực hiện nghị quyết của HĐND và thực hiện các nhiệm vụ do cơ quan nhà nước cấp trên giao”.
Trên cơ sở quy định của Hiến pháp và kế thừa các nội dung hợp lý của Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003, Luật tổ chức CQĐP năm 2015 đã quy định về cơ cấu tổ chức, hoạt động của UBND, trong đó có bổ sung một số điểm mới nhằm quy định chi tiết hơn về số lượng, cơ cấu thành viên UBND, nguyên tắc hoạt động của UBND; phiên họp UBND; phạm vi, trách nhiệm giải quyết công việc của các thành viên UBND; mối quan hệ phối hợp công tác của UBND; các cơ quan chuyên môn thuộc UBND.
UBND được quy định tại Điều 8 như sau: UBND do HĐND cùng cấp bầu, là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương, HĐND cùng cấp và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên. UBND gồm Chủ tịch, Phó chủ tịch và các Ủy viên. Thành viên UBND cấp tỉnh, cấp huyện gồm Chủ tịch, các Phó Chủ tịch và các Ủy viên là người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc UBND, Ủy viên phụ trách quân sự, Ủy viên phụ trách công an để bảo đảm nguyên tắc làm việc tập thể của UBND bao quát đầy đủ các lĩnh vực chuyên môn, tạo điều kiện thực hiện việc giám sát của HĐND và lấy phiếu tín nhiệm đối với người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc UBND và cơ quan quân sự, công an ở địa phương. Thành viên UBND cấp xã gồm Chủ tịch, các Phó Chủ tịch và Ủy viên phụ trách quân sự, Ủy viên phụ trách công an. Số lượng cụ thể Phó chủ tịch UBND các cấp do Chính phủ quy định căn cứ theo phân loại đơn vị hành chính. Ngày 25/01/2016, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 08/2016/NĐ-CP quy định số lượng Phó Chủ tịch UBND và quy trình, thủ tục bầu, từ chức, miễn nhiệm, điều động, cách chức thành viên UBND, theo đó, số lượng Phó Chủ tịch UBND các cấp được xác định theo phân loại đơn vị hành chính, cụ thể:
Đối với cấp tỉnh: Thành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh có không quá 05 Phó Chủ tịch UBND; các thành phố trực thuộc trung ương còn lại và các tỉnh loại I có không quá 04 Phó Chủ tịch UBND; tỉnh loại II và loại III có không quá 03 Phó Chủ tịch UBND.
Đối với cấp huyện: Loại I có không quá 03 Phó Chủ tịch UBND; loại II và loại III có không quá 02 Phó Chủ tịch UBND.
Đối với cấp xã: Loại I có không quá 02 Phó Chủ tịch UBND; Loại II và loại III có 01 Phó Chủ tịch UBND.
UBND được xác định là cơ quan hoạt động theo chế độ tập thể kết hợp với trách nhiệm của Chủ tịch UBND. Với tư cách là người đứng đầu UBND, Chủ tịch UBND có nhiệm vụ lãnh đạo và điều hành công việc của UBND, lãnh đạo, chỉ đạo việc thực hiện các nhiệm vụ thi hành Hiến pháp, pháp luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, của HĐND và UBND, lãnh đạo và chịu trách nhiệm về hoạt động của hệ thống hành chính nhà nước trên địa bàn, bảo đảm tính thống nhất, thông suốt của nền hành chính ở địa phương. Luật cũng quy định chi tiết về số lượng, cơ cấu thành viên UBND, trong đó những người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc UBND đều phải là thành viên UBND; đồng thời phân định rõ thẩm quyền, trách nhiệm của tập thể UBND và Chủ tịch UBND theo hướng đề cao trách nhiệm của Chủ tịch UBND.
Cơ quan chuyên môn thuộc UBND được tổ chức ở cấp tỉnh, cấp huyện, là cơ quan tham mưu, giúp UBND thực hiện chức năng quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực ở địa phương và thực hiện các nhiệm vụ quyền hạn theo sự phân cấp, ủy quyền của cơ quan nhà nước cấp trên. Cơ quan chuyên môn thuộc UBND chịu sự chỉ đạo, quản lý về tổ chức, biên chế và công tác của UBND, đồng thời chịu sự chỉ đạo, kiểm tra về nghiệp vụ của cơ quan quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực cấp trên. Cơ quan chuyên môn thuộc UBND do HĐND cùng cấp quyết định thành lập hoặc bãi bỏ (điểm d khoản 2 Điều 19 và điểm g khoản1 Điều 26 Luật tổ chức CQĐP năm 2015). Việc tổ chức cơ quan chuyên môn của UBND phải đảm bảo sự phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo và điều kiện, tình hình phát triển kinh tế, xã hội của từng địa phương; đảm bảo tinh gọn, hợp lý, thông suốt, hiệu lực, hiệu quả trong quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực từ trung ương đến cơ sở, không trùng lặp với nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan nhà nước cấp trên đặt tại địa bàn.
2.2.4. Phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương
Việc phân cấp giữa trung ương và địa phương là chủ trương xuyên suốt của Đảng nhưng đến Hiến pháp năm 2013, việc phân định thẩm quyền giữa trung ương và CQĐP mới được chính thức ghi nhận, tạo tiền đề pháp lý quan trọng, làm cơ sở cho pháp luật về CQĐP quy định cụ thể về thẩm quyền, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp CQĐP. Hiến pháp năm 2013 quy định vấn đề có tính nguyên tắc về phân công, phân cấp giữa trung ương và địa phương, giữa các cấp CQĐP, bảo đảm sự chỉ đạo thống nhất của trung ương, đồng thời phát huy tính sáng tạo, tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP. Khoản 2 Điều 112 Hiến pháp năm 2013 quy định:
“Nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp CQĐP”. Đây là một định hướng quan trọng trong việc thực hiện quyền lực có tính nền tảng, có ảnh hưởng quyết định đến tổ chức bộ máy nhà nước ta, đồng thời đòi hỏi phải phân cấp thật rõ ràng về nhiệm vụ, quyền hạn giữa trung ương, địa phương và giữa mỗi cấp CQĐP. Quy định tại khoản 3 Điều 112 Hiến pháp năm 2013:
“Trong trường hợp cần thiết, CQĐP được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó” đã khắc phục tình trạng nhiều nhiệm vụ của trung ương được giao cho địa phương thực hiện nhưng chỉ giao việc mà không kèm theo các bảo đảm, điều kiện vật chất, nhân lực để thực hiện công việc. Đây là quy định mới của Hiến pháp năm 2013 so với các bản Hiến pháp trước đó. Việc phân cấp, phân quyền được xác định trong Hiến pháp là căn cứ pháp lý quan trọng, làm cơ sở cho pháp luật về CQĐP quy định cụ thể, thẩm quyền, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp CQĐP. Việc xác định nguyên tắc trong Hiến pháp đảm bảo tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm phát huy mọi tiềm năng, thế mạnh của các cấp CQĐP. CQTW và các cấp CQĐP không còn sự trùng lặp chức năng, nhiệm vụ, tránh được tình trạng có một số công việc bị đùn đẩy, né tránh giữa các cơ quan khi tổ chức thực hiện. Nhằm cụ thể hóa Điều 112 Hiến pháp năm 2013, Luật tổ chức CQĐP năm 2015 đã có những quy định cụ thể hóa sự phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa phương, gồm các nguyên tắc về phân định thẩm quyền (Điều 11), phân quyền cho CQĐP (Điều 12), phân cấp cho CQĐP (Điều 13), ủy quyền cho cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương (Điều 14).
3. Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay
Tuy Hiến pháp năm 2013 và Luật tổ chức CQĐP năm 2015 đã có những quy định mang tính cải cách trong quan điểm và nhận thức về CQĐP nhưng để thực hiện chủ trương của Đảng và Nhà nước ta về cải cách bộ máy hành chính nhà nước đáp ứng mục tiêu của quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, cần có các giải pháp mạnh mẽ nhằm đổi mới hơn nữa tổ chức và hoạt động của CQĐP.
Thứ nhất, nghiên cứu xây dựng chính quyền địa phương cấp vùng
Do nước ta là một quốc gia không rộng lớn về lãnh thổ, lại chia thành 63 đơn vị hành chính cấp tỉnh khá nhỏ, trình độ phát triển kinh tế - xã hội của mỗi tỉnh ở nhiều mức độ khác nhau nên nếu có sự liên kết về địa lý, kinh tế, văn hóa… với các tỉnh bên cạnh sẽ là điều kiện thuận lợi để tạo lập nên vùng trọng tâm, trọng điểm, góp phần thúc đẩy sự phát triển của mỗi địa phương và của cả vùng. Việc xây dựng CQĐP cấp vùng là cần thiết nhằm tạo ra khả năng liên kết, phối hợp giữa CQĐP các tỉnh; tập trung các nguồn lực đầu tư, phát triển cho cả vùng, hạn chế việc đầu tư, phát triển dàn trải ở mỗi tỉnh; giảm tải gánh nặng điều hành của Chính phủ đối với các đơn vị hành chính cấp tỉnh, nâng cao vai trò, trách nhiệm của chính quyền cấp tỉnh….
Thứ hai, nghiên cứu xây dựng Luật quy định về phân cấp, phân quyền
Mặc dù Hiến pháp năm 2013 và Luật tổ chức CQĐP năm 2015 đã quy định một số vấn đề về phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa phương nhưng mới chỉ dừng lại ở nguyên tắc, trong khi việc thực thi thẩm quyền của từng cấp chính quyền là những hoạt động lĩnh vực hết sức cụ thể ở quy mô và loại chức năng, nhiệm vụ của từng cấp chính quyền. Ngoài ra, Luật tổ chức CQĐP năm 2015 chưa đề cập mối quan hệ giữa CQĐP với nhau theo chiều ngang. Luật tổ chức CQĐP năm 2015 vừa “muốn” tăng tính tự chủ cho CQĐP nhưng khi có công việc liên quan đến phạm vi từ hai đơn vị hành chính cùng cấp trở lên thì thuộc thẩm quyền giải quyết của chính quyền cấp trên (điểm đ khoản 2 Điều 11). Điều này phần nào đã mâu thuẫn với định hướng tự chủ cho CQĐP các cấp. Vì vậy, để nâng cao hiệu quả hoạt động của CQĐP trong thời gian tới cần đẩy mạnh phân quyền, phân cấp, xây dựng Luật quy định về phân cấp, phân quyền giữa CQTW và CQĐP và giữa các cấp CQĐP. Trong đó quy định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn thuộc CQTW; nhiệm vụ mà CQTW ban hành cơ chế, chính sách, tiêu chuẩn, quy định còn việc tổ chức thực hiện do CQĐP chủ động; nhiệm vụ mà CQĐP có toàn quyền thực hiện, CQTW không can thiệp; nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP trong việc phối hợp với CQTW tổ chức triển khai thực hiện; về phân cấp tài chính; về cơ chế kiểm tra, giám sát hay nguyên tắc, trình tự, thủ tục giải quyết tranh chấp xảy ra trong quá trình phân cấp, phân quyền.
Thứ ba, xác định lại vị trí của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân
Hiến pháp năm 2013 và Luật tổ chức CQĐP năm 2015 xác định HĐND là “
cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên”. Như vậy, HĐND thể hiện hai tính chất: tính quyền lực và tính đại diện. Điều này dẫn đến một số bất cập sau: Thực tế quyền lực nhà nước ở địa phương được thực thi bởi nhiều cơ quan khác nhau, không phải duy nhất do HĐND thực hiện. Cách dùng từ này dễ dẫn đến cách hiểu là các cơ quan địa phương còn lại không phải là cơ quan quyền lực Nhà nước. Việc thêm hay bớt từ “cơ quan quyền lực” sẽ không làm thay đổi địa vị pháp lý của HĐND. Địa vị pháp lý của HĐND phụ thuộc vào việc HĐND được quyết định cái gì, giám sát cái gì, bầu nên những ai, bãi nhiệm ai…HĐND đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương, không phải là cơ quan cấp dưới trực thuộc Quốc hội. HĐND có chức năng chủ yếu là tự quản và cùng với UBND thi hành pháp luật tại địa phương. Vì vậy nên xác định
HĐND là cơ quan tự quản ở địa phương, cơ quan đại diện cho nhân dân địa phương. UBND là cơ quan thực thi các nghị quyết của HĐND cùng cấp và văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước cấp trên.
Thứ tư, quy định chế độ làm việc thủ trưởng của Ủy ban nhân dân các cấp
Khoản 4 Điều 5 Luật tổ chức CQĐP năm 2015 quy định
“UBND hoạt động theo chế độ tập thể UBND kết hợp với trách nhiệm của Chủ tịch UBND”. Như vậy nguyên tắc hoạt động theo chế độ tập thể vẫn được ưu tiên hơn so với chế độ làm việc thủ trưởng có đặc trưng là đề cao trách nhiệm của Chủ tịch UBND. Thực tế cho thấy, UBND hoạt động theo chế độ tập thể phần nào thể hiện sự dân chủ hình thức, chậm trễ, đùn đẩy, không phát huy được hết vai trò chủ động và nâng cao trách nhiệm của cá nhân lãnh đạo. Trong khi đó, nền kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế đòi hỏi phải có những quyết sách nhanh chóng, kịp thời, đáp ứng yêu cầu sản xuất, kinh doanh. Vô hình trung, cơ chế này trở thành lực cản cho quá trình phát triển; vì vậy, cần sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật liên quan theo hướng thiết lập chế độ làm việc thủ trưởng của UBND các cấp (điều này không có nghĩa là không có sự kết hợp bàn bạc tập thể). Chế độ thủ trưởng giúp xác định rõ chế độ trách nhiệm, đảm bảo chủ động, linh hoạt, hiệu quả trong điều hành, quản lý của cơ quan hành chính ở địa phương.
Thứ năm, sửa đổi quy định pháp luật về đại biểu Hội đồng nhân dân
Sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật hiện hành theo hướng tăng số lượng đại biểu HĐND hoạt động chuyên trách. Bởi hiện nay, thực trạng HĐND hoạt động không hiệu quả phần nhiều là do có nhiều đại biểu HĐND hoạt động kiêm nhiệm, vì phải tập trung cho công tác chuyên môn nên không bảo đảm thời gian cho nhiệm vụ đại biểu, không phát huy được quyền lực của HĐND. Hơn nữa, không nên quy định Chủ tịch UBND đồng thời là thành viên của HĐND cùng cấp và hạn chế tình trạng đại biểu HĐND đồng thời là người giữ chức vụ trong các cơ quan nhà nước ở địa phương để nâng cao hiệu quả giám sát của HĐND. Bởi hoạt động giám sát của HĐND theo quy định tại Điều 87 Luật tổ chức CQĐP năm 2015 chỉ thực sự phát huy hiệu quả cao khi được tách rời với hoạt động hành pháp của các cơ quan hành chính nhà nước (Khoản 3 Điều 83 Luật tổ chức CQĐP năm 2015 quy định:
“HĐND bầu Chủ tịch UBND theo giới thiệu của Chủ tịch HĐND. Chủ tịch UBND được bầu tại kỳ họp thứ nhất của HĐND phải là đại biểu HĐND”). Bên cạnh đó, cần sửa đổi, bổ sung quy định về tiêu chuẩn của đại biểu HĐND theo hướng nâng cao tiêu chuẩn đổi với đại biểu HĐND cấp tỉnh và bổ sung thêm những tiêu chuẩn mang tính định lượng, rõ ràng hơn như khía cạnh về trình độ văn hóa, chuyên môn, năng lực hoặc vấn đề về kinh nghiệm thực tiễn… Điều 7 Luật tổ chức CQĐP năm 2015 quy định về tiêu chuẩn của đại biểu HĐND như sau:
“
1. Trung thành với Tổ quốc, Nhân dân và Hiến pháp, phấn đấu thực hiện công cuộc đổi mới, vì mục tiêu dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh.
2. Có phẩm chất đạo đức tốt, cần, kiệm, liêm, chính, chí công vô tư, gương mẫu chấp hành pháp luật; có bản lĩnh, kiên quyết đấu tranh chống tham nhũng, lãng phí, mọi biểu hiện quan liêu, hách dịch, cửa quyền và các hành vi vi phạm pháp luật khác.
3. Có trình độ văn hóa, chuyên môn, đủ năng lực, sức khỏe, kinh nghiệm công tác và uy tín để thực hiện nhiệm vụ đại biểu; có điều kiện tham gia các hoạt động của Hội đồng nhân dân.
4. Liên hệ chặt chẽ với Nhân dân, lắng nghe ý kiến của Nhân dân, được Nhân dân tín nhiệm”.
Bốn tiêu chuẩn định tính này được áp dụng chung cho đại biểu HĐND ở cả ba cấp. Tuy nhiên, đối với HĐND cấp xã - cấp có địa giới hành chính không quá rộng, các vấn đề kinh tế - xã hội cần giải quyết không quá phức tạp, tầm ảnh hưởng của các Nghị quyết do HĐND cấp này ban hành khá hẹp nên thiết nghĩ rằng, yêu cầu về đại biểu HĐND không cần quá cao. Trong khi đó, HĐND cấp tỉnh là cấp trực tiếp chuyển tải các văn bản pháp luật do trung ương ban hành tới địa phương, hoạt động của HĐND cấp tỉnh có tầm ảnh hưởng lớn đến mọi mặt đời sống của nhân dân trong tỉnh, ảnh hưởng đến tổ chức, hoạt động của các cơ quan nhà nước ở tỉnh. Vì thế, việc nâng cao tiêu chuẩn đối với đại biểu HĐND cấp tỉnh là thực sự cần thiết./.
T.A
TÀI LIỆU THAM KHẢO
1. Bộ Tư pháp,
Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân địa phương (Góp phần sửa đổi chế định Hội đồng nhân dân trong Hiến pháp năm 1992), Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ, Chủ nhiệm đề tài: PGS.TS Thái Vĩnh Thắng, 2013;
2. GS. TSKH Đào Trí Úc (2014), “Hiến pháp năm 2013 và việc xây dựng Luật tổ chức chính quyền địa phương”,
Tổ chức nhà nước (04);
3. Phạm Hồng Thái, Lưu Tiến Minh (2015), “Quy định của Hiến pháp năm 2013 về chính quyền địa phương và việc ban hành Luật Tổ chức chính quyền địa phương”,
Nghiên cứu lập pháp (03 + 04);
4. Trương Quốc Việt (2014), “Sự phát triển của chế định chính quyền địa phương qua các bản Hiến pháp Việt Nam”,
Tổ chức nhà nước (05).
[1] Văn kiện Đại hội lần thứ IX, năm 2001 của Đảng; Văn kiện Đại hội lần thứ X, năm 2006 của Đảng; Nghị quyết Trung ương 5 khóa X năm 2007; Văn kiện Đại hội lần thứ XI, năm 2011 của Đảng; Nghị quyết Trung ương 2 khóa XI về việc triển khai thực hiện chủ trương nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992; Kết luận số 20-KL/TW ngày 25/5/2012 của Hội nghị Trung ương 5 khóa XI về việc tổng kết thi hành Hiến pháp năm 1992 và những nội dung cơ bản về sửa đổi Hiến pháp năm 1992; Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 – 2010..v.v..
[2] Theo Báo cáo thống kê của Bộ Nội vụ (Vụ Chính quyền địa phương) tính đến hết tháng 5/2015
[3] Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (Điều 17, 38); Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương (Điều 24, 45, 52); Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở xã, phường, thị trấn (Điều 31, 59, 66); Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở hải đảo (Điều 73)