Đề xuất hệ tiêu chí đánh giá chất lượng, hiệu quả công tác pháp chếĐặt vấn đề PGS.TS Hoàng Thị Kim Quế, nguyên Phó Chủ nhiệm khoa Luật, Đại học quốc gia Hà Nội trong bài viết “Chế độ pháp chế thống nhất, hợp lý và áp dụng chung” đăng trên Tạp chí Dân chủ và Pháp luật số 9 năm 2005 đã khẳng định “pháp chế là một trong những yêu cầu cơ bản của nhà nước pháp quyền”. Quá trình xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền có mối liên hệ mật thiết với pháp chế. Nhà nước pháp quyền khẳng định tính tối cao của pháp luật, trong đó Hiến pháp là đạo luật cơ bản, pháp luật chi phối và điều chỉnh các quan hệ xã hội. Nhà nước định ra pháp luật, quản lý xã hội bằng pháp luật. Đây là đặc trưng cơ bản nhất của nhà nước pháp quyền nói chung cũng như nhà nước pháp quyền ở Việt Nam nói riêng. Vì thế nhất thiết phải tăng cường pháp chế nhằm tạo ra những văn bản pháp luật có chất lượng tốt để tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước, phòng tránh sự lạm quyền của cán bộ, cơ quan nhà nước. Nhận thức được tầm quan trọng của pháp chế xã hội chủ nghĩa song hành với việc xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam,  Hội đồng Bộ trưởng đã ban hành  Nghị định số 178/HĐBT ngày 07/6/1985 về tổ chức pháp chế ở các ngành, các đơn vị sản xuất, kinh doanh thuộc khu vực nhà nước. Theo đó, tổ chức pháp chế đã được hình thành ở các Bộ, Ủy ban Nhà nước, cơ quan khác thuộc Hội đồng Bộ trưởng, các Sở chuyên môn, Liên hiệp các xí nghiệp, Tổng công ty với bảy nhóm nhiệm vụ quan trọng liên quan đến các vấn đề pháp lý.  Nghị định số 94-CP ngày 06/9/1997 của Chính phủ về tổ chức pháp chế ở các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ tiếp tục khẳng định “tổ chức pháp chế ở các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có chức năng giúp Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện việc quản lý nhà nước bằng pháp luật trong ngành, lĩnh vực được giao; tổ chức thực hiện công tác xây dựng pháp luật, thẩm định, rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật, phổ biến, giáo dục pháp luật, kiểm tra việc thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật”. Theo đó, tổ chức pháp chế thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn trong ba nhóm công tác xây dựng pháp luật; rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật và phổ biến, giáo dục pháp luật, kiểm tra việc thực hiện pháp luật. Nghị định số 122/2004/NĐ-CP ngày 18/5/2004 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức pháp chế các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và doanh nghiệp nhà nước đã có bước tiến nhất định, quy định đầy đủ hơn về chức năng, nhiệm vụ cũng như tổ chức, bộ máy của tổ chức pháp chế. Sự ra đời của Nghị định số 122/2004/NĐ-CP đã ghi nhận vị trí, vai trò của tổ chức pháp chế với sáu nhóm nhiệm vụ quan trọng liên quan đến công tác xây dựng pháp luật, thẩm định, rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, phổ biến, giáo dục pháp luật, kiểm tra việc thực hiện pháp luật.  Tuy nhiên, phải đến khi Nghị định số 55/2011/NĐ-CP ngày 04/7/2011 của Chính phủ được ban hành thì vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của tổ chức pháp chế mới được quy định đầy đủ hơn, rõ ràng hơn với 11 nhóm nhiệm vụ cơ bản và Vụ pháp chế phải được thành lập ở tất cả các Bộ, cơ quan ngang Bộ, Phòng pháp chế cũng phải được thành lập tại 14 cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh. Tiêu chuẩn người làm công tác pháp chế cũng được chuẩn hóa một bước với yêu cầu phải có trình độ cử nhân luật trở lên… Quá trình hoàn thiện thể chế về tổ chức và hoạt động của công tác pháp chế cho thấy sự ghi nhận của Đảng và Nhà nước đối với vai trò, vị trí của tổ chức pháp chế trong hoạt động quản lý nhà nước tại các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh và doanh nghiệp nhà nước. Tổ chức pháp chế nói chung đã ngày càng khẳng định được vị thế, vai trò của mình trong góp phần bảo vệ hành lang pháp lý liên quan đến lĩnh vực quản lý ngành, đã và đang làm tốt vai trò tham mưu về các khía cạnh pháp lý trong lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ, ngành, địa phương. Có thể đánh giá rằng, công tác pháp chế đã luôn được xác định là một nhiệm vụ quan trọng, được Đảng, Nhà nước quan tâm lãnh đạo, chỉ đạo. Kết quả công tác pháp chế đã có nhiều chuyển biến tích cực, từng bước đi vào nề nếp, chất lượng được nâng cao một bước; tổ chức pháp chế từng bước được củng cố, thành lập ở nhiều cơ quan, tổ chức; nguồn nhân lực từng bước được phát triển với chất lượng ngày càng cao; cơ chế phối hợp trong lãnh đạo, chỉ đạo và triển khai công tác pháp chế bước đầu được xác lập. Từ đó, cơ bản hình thành được mạng lưới tổ chức pháp chế với công tác pháp chế ngày càng được thực hiện có hiệu quả, thiết thực trong phạm vi cả nước, đảm bảo thực thi nền công vụ theo pháp luật; thực hiện quản lý, điều hành kinh tế - xã hội bằng pháp luật ở các Bộ, ngành, địa phương; kinh doanh theo pháp luật của các doanh nghiệp nhà nước, góp phần quan trọng thực hiện thắng lợi nhiệm vụ chính trị, phát triển kinh tế - xã hội; giữ vững an ninh, quốc phòng; nâng cao vị thế của Việt Nam trên trường quốc tế. Trước yêu cầu của việc xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay, thì vị trí, vai trò pháp luật nói chung và vị trí, vai trò của công tác pháp chế nói riêng ngày càng được nâng lên và có ý nghĩa quan trọng. Mặc dù  khẳng định được vị trí, vai trò của mình nhưng từ trước đến nay, việc đánh giá hiệu quả, chất lượng của công tác pháp chế còn định tính, chưa có những tiêu chí định lượng để đánh giá chất lượng của tổ chức pháp chế nên chưa thể có đánh giá khách quan về hoạt động của các tổ chức pháp chế trong các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh hay doanh nghiệp nhà nước. Kinh nghiệm từ các hoạt động quản lý nhà nước khác cho thấy việc có những tiêu chí nhất định mang tính định lượng sẽ góp phần đánh giá khách quan hoạt động của đối tượng được đánh giá, đồng thời tạo động lực để các đối tượng được đánh giá phấn đấu cải thiện chỉ số đánh giá và hình ảnh của mình, từ đó góp phần nâng cao hiệu quả của hoạt động. Chẳng hạn chỉ số đánh giá chất lượng và hiệu quả hoạt động xây dựng và thi hành pháp luật về kinh doanh của các Bộ, ngành MEI, chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh PCI do VCCI thực hiện hay bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả phổ biến, giáo dục pháp luật, bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả thi hành pháp luật cũng đang trong quá trình nghiên cứu, xây dựng. Mặt khác, để có được những giải pháp hữu hiệu trong việc nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác pháp chế thì cần có sự nghiên cứu, đánh giá nghiêm túc, toàn diện, khách quan, khoa học về những tiêu chí đánh giá hiệu quả, chất lượng công tác này. Từ đó cho thấy việc nghiên cứu để đưa ra các tiêu chí đánh giá hiệu quả, chất lượng công tác pháp chế là hết sức cần thiết trong bối cảnh đang đặt ra yêu cầu hoàn thiện thể chế, đổi mới công tác pháp chế nhằm nâng cao hiệu quả công tác này, đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam. Trong nội dung phạm vi của chuyên đề chỉ xin được nghiên cứu để đưa ra đề xuất các tiêu chí đánh giá chất lượng, hiệu quả công tác pháp chế tại các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, doanh nghiệp nhà nước và các cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh thuộc đối tượng điều chỉnh của Nghị định số 55/2011/NĐ-CP, công tác pháp chế tại các doanh nghiệp nói chung và các đơn vị sự nghiệp công lập cũng như các tổ chức khác xin được đề cập ở các chuyên đề nghiên cứu khác. I. Đánh giá chất lượng, hiệu quả công tác pháp chế hiện nay 1. Chất lượng, hiệu quả của công tác pháp chế hiện nay Muốn đưa ra các tiêu chí đánh giá hiệu quả, chất lượng công tác pháp chế, điều quan trọng trước tiên là phải xác định rõ quan niệm và nội hàm của công tác pháp chế. Tiếp đó phải xác định rõ quan niệm về hiệu quả công tác pháp chế. Nếu không xác định được chính xác, đầy đủ hai vấn đề trên thì rất khó xác định được các tiêu chí phù hợp để đánh giá. Việc xác định tiêu chí để đánh giá hiệu quả của công tác pháp chế vừa phải thể hiện trong bản thân công tác pháp chế vừa phải thể hiện trong môi trường tác động của nó, tức trong nhận thức, ý thức, hành động của các chủ thể thực hiện các hoạt động pháp chế, các đối tượng chịu sự tác động của các hoạt động pháp chế, các điều kiện phát triển về kinh tế, xã hội, hệ thống pháp luật và thực thi pháp luật…Đối với bản thân công tác pháp chế thì đó là chất lượng, hiệu quả trong tất cả các công đoạn, quy trình quản lý và tổ chức thực hiện của công tác pháp chế, đáp ứng được nhu cầu quản lý nhà nước và mục đích, yêu cầu đặt ra đối với công tác pháp chế trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Từ lý luận và thực tiễn cho thấy rằng việc đánh giá hiệu quả, chất lượng công tác pháp chế cần có những tiêu chí nhất định. Tiêu chí đánh giá hiệu quả công tác pháp chế là những dấu hiệu, tiêu chuẩn nhất định làm cơ sở cho việc đánh giá. Mỗi tiêu chí được xem là một căn cứ để xác định hiệu quả của công tác pháp chế ở một phương diện nhất định. Để đánh giá đúng, đầy đủ hiệu quả, chất lượng của công tác pháp chế cần phải có đủ các tiêu chí cần thiết liên quan đến công tác pháp chế. Tuy nhiên, đánh giá hiệu quả của công tác pháp chế vừa phải thể hiện trong bản thân công tác pháp chế vừa phải thể hiện trong môi trường tác động của nó, tức trong nhận thức, ý thức, hành động của các chủ thể thực hiện các hoạt động pháp chế, các đối tượng chịu sự tác động của các hoạt động pháp chế, các điều kiện phát triển về kinh tế, xã hội, hệ thống pháp luật và thực thi pháp luật…Do vậy, việc đánh giá hiệu quả công tác pháp chế cần phải được thực hiện thông qua các tiêu chí cụ thể, có thể định lượng được. Từ khi Nghị định số 55/2011/NĐ-CP được ban hành thay thế Nghị định số 122/2004/NĐ-CP ngày 18/5/2005 của Chính phủ quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức pháp chế các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và doanh nghiệp nhà nước thì đã có nhiều quy định đổi mới, mang tính cải cách, phù hợp với thực tiễn triển khai công tác pháp chế trong thời gian qua. Đây cũng là văn bản pháp lý hiện hành cao nhất quy định về công tác pháp chế, đã góp phần quan trọng vào hoàn thiện pháp luật về công tác pháp chế và nâng cao hiệu quả công tác pháp chế, từng bước đưa hoạt động pháp chế đi vào nề nếp và khẳng định được vị trí, vai trò của tổ chức pháp chế trong hoạt động quản lý nhà nước của các Bộ, ngành và địa phương, thể hiện chủ yếu ở các nhiệm vụ như: (i) Công tác soạn thảo các VBQPPL và văn bản quy phạm nội bộ: Ở Trung ương, tổ chức pháp chế là lực lượng chủ yếu, đóng vai trò quan trọng trong công tác xây dựng pháp luật, từ việc lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, xây dựng các VBQPPL đến việc tổ chức nghiên cứu, soạn thảo các VBQPPL. Đây chính là lực lượng nòng cốt giúp cho công tác xây dựng pháp luật tại các Bộ, ngành được thực hiện nghiêm túc hơn, việc điều chỉnh tiến độ trình các văn bản, đề án cơ bản được khắc phục. Tổ chức pháp chế được lãnh đạo Bộ, cơ quan ngang Bộ tin tưởng giao chủ trì soạn thảo nhiều dự thảo VBQPPL quan trọng để trình cơ quan có thẩm quyền ban hành. Ở địa phương, công tác xây dựng VBQPPL ở các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đã đi vào nền nếp, chất lượng văn bản từng bước được cải thiện. Trong đó, có vai trò quan trọng của tổ chức pháp chế ở các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh trong việc chủ trì hoặc phối hợp với cơ quan, đơn vị có liên quan ở địa phương tham mưu, giúp Thủ trưởng cơ quan xây dựng VBQPPL thuộc thẩm quyền ban hành của cơ quan chuyên môn hoặc của cơ quan nhà nước cấp trên. (ii) Công tác thẩm định, góp ý văn bản: tổ chức pháp chế các Bộ, ngành, địa phương là đơn vị chủ trì thực hiện công tác này. Trong những năm qua, công tác góp ý, thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL được đội ngũ những người làm công tác pháp chế ở các Bộ, ngành, địa phương thực hiện tương đối bài bản và có hiệu quả, bảo đảm tiến độ, chất lượng theo đúng quy định pháp luật, thực sự là người “gác cổng” về mặt pháp luật, góp phần nâng cao chất lượng VBQPPL, bảo đảm sự phù hợp với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ, khả thi. Tổ chức pháp chế với vai trò là người gác cổng về mặt pháp lý tại các cơ quan Bộ, ngành, địa phương đã thực hiện ngày càng tốt nhiệm vụ của mình, nhận được sự đánh giá và ghi nhận của Lãnh đạo các Bộ, ngành, địa phương. Tại nhiều Bộ như Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Giáo dục và Đào tạo, các văn bản quy phạm pháp luật do Bộ soạn thảo, ban hành hoặc trình theo thẩm quyền nếu không có ý kiến nhất trí ban hành hoặc trình của tổ chức pháp chế thì Lãnh đạo Bộ sẽ không xem xét ký ban hành hoặc ký trình. (iii)Công tác kiểm tra VBQPPL: pháp chế các Bộ, cơ quan ngang Bộ, địa phương đã chủ động tham mưu với lãnh đạo cơ quan quan tâm chỉ đạo thực hiện công tác tự kiểm tra, xử lý văn bản do cơ quan mình ban hành và kiểm tra, xử lý văn bản theo thẩm quyền. Tại địa phương, tổ chức pháp chế của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh đã phối hợp với Sở Tư pháp tổ chức kiểm tra văn bản được ban hành tại địa phương. Qua hoạt động này hệ thống pháp luật ngày càng được hoàn thiện hơn. (iv) Công tác rà soát, hệ thống hóa VBQQPL: nhiệm vụ rà soát thường xuyên văn bản QPPL thuộc trách nhiệm rà soát của Bộ, ngành, địa phương cơ bản được thực hiện kịp thời, đúng quy định, theo đó, đã góp phần xây dựng và hoàn thiện hệ thống văn bản QPPL nói chung và hệ thống văn bản QPPL thuộc ngành, lĩnh vực quản lý nhà nước của từng bộ, ngành và địa phương. Trên cơ sở kết quả rà soát thường xuyên, hàng năm, hầu hết các bộ, ngành và địa phương đều ban hành quyết định công bố danh mục văn bản hết hiệu lực, góp phần làm cho hệ thống văn bản QPPL minh bạch, dễ tiếp cận. Tại Bộ Giao thông vận tải, công tác pháp chế, xây dựng pháp luật cũng được chú trọng và coi là nhiệm vụ tiên quyết. Các nhóm nhiệm vụ pháp chế đều được Bộ thường xuyên thực hiện và đem lại hiệu quả cao. Nhờ phát huy vai trò và khẳng định vị thế của tổ chức pháp chế đã giúp Bộ Giao thông vận tải có bước cải thiện hình ảnh đáng kể về công tác xây dựng pháp luật và thi hành pháp luật. Theo đánh giá về chỉ số MEI 2014 thì Bộ đã vươn lên đứng thứ 01 về rà soát, kiểm tra, tổng kết thi hành pháp luật, đứng thứ 02 về tổ chức thi hành pháp luật, đứng thứ 03 về chất lượng văn bản quy phạm pháp luật và đứng thứ 05 về soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật và công khai thông tin, tuyên truyền và phổ biến pháp luật. (v)Công tác phổ biến, giáo dục pháp luật: hoạt động phổ biến giáo dục pháp luật được thực hiện ngày càng bài bản và có hiệu quả hơn với nhiều hình thức phổ biến đa dạng đến các đối tượng chịu sự tác động của pháp luật. Đặc biệt, các thể chế về phổ biến, giáo dục pháp luật đã hoàn thiện trên cơ sở Luật Phổ biến giáo dục pháp luật và văn bản quy định chi tiết thi hành luật được ban hành, các tổ chức pháp chế bộ, ngành, địa phương, doanh nghiệp nhà nước chủ trì, phối hợp với các đơn vị có liên quan tham mưu, giúp lãnh đạo ban hành Kế hoạch triển khai công tác phổ biến, giáo dục pháp luật và thực hiện các đề án, chương trình về phổ biến, giáo dục trong phạm vi bộ, ngành, địa phương, doanh nghiệp. (vi) Công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật và kiểm tra việc thực hiện pháp luật: Ở trung ương, các tổ chức pháp chế đã tham mưu giúp lãnh đạo các Bộ, ngành xây dựng Kế hoạch tổ chức theo dõi thi hành pháp luật và đã đạt được một số kết quả nhất định, theo đó, tập trung vào một số lĩnh vực phức tạp, gây bức xúc dư luận, được dư luận xã hội quan tâm như trong lĩnh vực thuế, đất đai, tài chính, bảo vệ môi trường, xử lý vi phạm hành chính, an toàn vệ sinh thực phẩm… bảo đảm hoạt động tổ chức thi hành pháp luật được nghiêm túc thực hiện. Hàng năm, các Bộ, ngành tổ chức các đoàn kiểm tra định kỳ và đột xuất nhằm tiếp nhận phản ánh từ cơ sở để kịp thời giải quyết theo thẩm quyền hoặc đề xuất kiến nghị các cơ quan, đơn vị có liên quan cùng tháo gỡ những khó khăn trong quá trình thực thi pháp luật và hoàn thiện sửa đổi các quy định của pháp luật, đảm bảo tính khả thi của các VBQPPL. Ở địa phương, trên cơ sở Kế hoạch của UBND dân cấp tỉnh về việc triển khai công tác theo dõi thi hành pháp luật trên địa bàn tỉnh, các Sở, ngành đã ban hành kế hoạch và tổ chức theo dõi tình hình thi hành pháp luật trong lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý của mình. Qua công tác theo dõi thi hành pháp luật, tổ chức pháp chế của các Sở, ngành đã kịp thời kiến nghị Hội đồng nhân dân, UBND dân tỉnh và cơ quan Trung ương hủy bỏ, bãi bỏ những quy định không còn phù hợp hoặc hướng dẫn giải quyết những vấn đề mới phát sinh. viiCông tác kiểm soát thủ tục hành chính: là một nhiệm vụ mới được giao cho tổ chức pháp chế kể từ khi công tác kiểm soát thủ tục hành chính được chuyển giao từ Văn phòng Bộ, Văn phòng Ủy ban nhân dân cấp tỉnh sang tổ chức pháp chế các bộ, ngành, Sở Tư pháp các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, việc triển khai các nghiệp vụ kiểm soát thủ tục hành chính cải cách  thủ tục hành chính  được thực hiện một cách đồng bộ và ngày càng tốt hơn, phục vụ đắc lực cho sự phát triển kinh tế - xã hội. Ý kiến của tổ chức pháp chế các Bộ ngành, Sở Tư pháp các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đối với các quy định TTHC đã hỗ trợ cơ quan, đơn vị chủ trì soạn thảo kịp thời phát hiện, chỉnh sửa nhiều bất cập về TTHC trong dự thảo văn bản quy phạm pháp luật; giúp cơ quan/cấp có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật có thêm thông tin để quyết định ký ban hành hoặc thông qua văn bản quy phạm pháp luật. (viii) Công tác bồi thường của Nhà nước: công tác bồi thường nhà nước tiếp tục nhận được sự quan tâm của Bộ, ngành ở trung ương và địa phương. Thực hiện nhiệm vụ được giao, các Bộ, ngành, địa phương đã phân công đơn vị đầu mối thực hiện quản lý nhà nước về công tác bồi thường, đồng thời, bố trí công chức chuyên trách hoặc kiêm nhiệm thực hiện công tác bồi thường với trình độ chủ yếu là cử nhân luật. Tổ chức pháp chế các Bộ, ngành, địa phương chủ động, tích cực chủ trì hoặc phối hợp với các đơn vị có liên quan giúp lãnh đạo Bộ, ngành thực hiện quản lý nhà nước về công tác bồi thường của Nhà nước trong phạm vi ngành, lĩnh vực quản lý theo quy định của pháp luật, (ivi) Công tác tham mưu về các vấn đề pháp lý và tham gia tố tụng Ở trung ương, với vai trò là người gác cổng về các vấn đề pháp lý cho Bộ, ngành, công tác tham mưu về các vấn đề pháp lý của tổ chức pháp chế là công việc thường xuyên và liên tục thông qua các hoạt động theo chức năng nhiệm vụ của đơn vị. Bên cạnh đó, công tác tham mưu các vấn đề pháp lý còn được thực hiện như một công tác hỗ trợ cho pháp chế các doanh nghiệp nhà nước thuộc quyền quản lý của Bộ ngành. Qua đó, đảm bảo cho sự vận hành của toàn ngành trong khuôn khổ pháp luật, phòng ngừa các rủi ro pháp lý và giải quyết kịp thời khi có tranh chấp xảy ra. Ở địa phương, cán bộ pháp chế ở các cơ quan chuyên môn thuộc UBND các tỉnh, thành phố là đầu mối giúp lãnh đạo Sở, ngành trực tiếp tham gia các vụ việc có khiếu nại, tranh chấp phải giải quyết theo trình tự, thủ tục tố tụng. Ngoài ra, tổ chức pháp chế, cán bộ pháp chế các Sở, ban, ngành là đầu mối, trực tiếp tham gia ý kiến về mặt pháp lý đối với các quyết định, văn bản chỉ đạo, điều hành quan trọng của lãnh đạo cơ quan, đơn vị. Tại các doanh nghiệp nhà nước, tổ chức pháp chế cũng đóng vai trò quan trọng và thường thực hiện một số chức năng, nhiệm vụ chủ yếu sau: tham gia đàm phán, thương thảo các hợp đồng quan trọng của doanh nghiệp với các đối tác trong kinh doanh; thẩm định các dự thảo thoả thuận, các hợp đồng hợp tác, các dự án đầu tư để đảm bảo không trái pháp luật, điều lệ hoặc có sơ hở, sai sót về mặt pháp luật có thể dẫn đến thiệt hại cho doanh nghiệp; soạn thảo, thẩm định các dự thảo quy chế, quy định quản lý và các văn bản quan trọng khác của đơn vị theo sự phân công của lãnh đạo; cập nhật thông tin về các văn bản pháp luật mới ban hành, về tình hình thị trường kinh tế thông qua các phương tiện thông tin, các tổ chức pháp chế thuộc các cơ quan nhà nước, và cung cấp thông tin cho lãnh đạo doanh nghiệp về việc vận dụng pháp luật trong điều hành sản xuất, trong các dự án đầu tư xây dựng cơ bản, trong các hợp đồng thương mại, tài chính, tín dụng, dịch vụ, đào tạo, xây dựng... ; tư vấn giúp lãnh đạo doanh nghiệp trong hoạt động bằng cách đưa ra các dự báo tác động về tình hình giá cả, thị trường... nhằm giảm thiểu rủi ro, thiệt hại có thể xảy ra.  Qua quá trình triển khai thực hiện Nghị định số 55/2011/NĐ-CP công tác pháp chế đã đạt được nhiều kết quả tích cực trên tất cả các lĩnh vực thuộc phạm vi, chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước của các Bộ, ngành, địa phương, doanh nghiệp. Hoạt động quản lý nhà nước về công tác pháp chế được quan tâm và đẩy mạnh đã có tác động tích cực; công tác theo dõi, đôn đốc, kiểm tra công tác pháp chế được thực hiện thường xuyên, nghiêm túc; hoạt động tổ chức bồi dưỡng kỹ năng, chuyên môn, nghiệp vụ về công tác pháp chế được chú trọng; các Hội nghị chuyên đề về công tác pháp chế được tổ chức thường xuyên đã tạo hiệu ứng tốt, các cán bộ pháp chế có dịp trao đổi chuyên môn, nghiệp vụ và các kinh nghiệm hay cũng như những khó khăn, vướng mắc trong quá trình hoạt động , góp phần đưa công tác pháp chế đạt hiệu quả. Công tác củng cố, kiện toàn tổ chức pháp chế Bộ, ngành, địa phương, doanh nghiệp được các cấp lãnh đạo quan tâm hơn, Vụ Pháp chế được tách ra hoạt động độc lập tại tất cả các Bộ, ngành; tổ chức pháp chế các cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân các tỉnh, thành phố được thành lập và từng bước được kiện toàn, góp phần đưa công tác pháp chế nói chung dần đi vào nề nếp và có hiệu quả. Đặc biệt, bước đột phá sau 05 năm thực hiện Nghị định số 55/2011/NĐ-CP là việc hình thành mạng lưới người làm công tác pháp chế ở khắp các địa phương với một lực lượng cán bộ tương đối ổn định. Đây chính là lực lượng quan trọng trong việc chủ trì hoặc phối hợp với các đơn vị có liên quan, giúp Thủ trưởng các cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện 09 nhóm nhiệm vụ lớn, 23 nhiệm vụ cụ thể được quy định tại Nghị định số 55/2011/NĐ-CP. Qua đó, đảm bảo nguyên tắc pháp quyền trong công tác tham mưu của Sở, ngành cho Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, giải quyết công vụ đối với người dân, doanh nghiệp, góp phần giảm thiểu khiếu nại, tố cáo, giảm thiểu việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật có nội dung xa rời thực tiễn, không đảm bảo tính thống nhất, khả thi của hệ thống pháp luật; tổ chức các hoạt động tuyên truyền, phổ biến pháp luật cho người dân, qua đó góp phần tác động tích cực đến ý thức pháp luật của nhân dân, tổ chức... Công tác pháp chế tại Bộ Tư pháp với vai trò đầu mối chủ trì, tập hợp lực lượng pháp chế giữa các Vụ Pháp chế, Sở Tư pháp với các Sở, ngành thuộc Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh thông qua việc phối hợp triển khai các nhiệm vụ pháp chế thời gian qua đã được quan tâm thực hiện nên bước đầu đã tạo ra sự phối hợp đồng bộ, thống nhất trong quá trình triển khai thực hiện nhiệm vụ. Trình độ chuyên môn, nghiệp vụ của cán bộ pháp chế tại các Bộ, ngành và địa phương ngày càng được chuẩn hóa, đáp ứng điều kiện, tiêu chuẩn quy định tại Nghị định số 55/2011/NĐ-CP là có bằng cử nhân luật trở lên. Như vậy, với nền tảng kiến thức luật cơ bản, người làm công tác pháp chế cơ bản đồng đều về chất lượng, gác cổng về mặt pháp lý, góp phần làm cho chất lượng công tác tham mưu, đề xuất các biện pháp, giải pháp cho lãnh đạo Bộ, ngành, địa phương ngày càng hiệu quả. Công tác xây dựng, thẩm định, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật được thực hiện bài bản, nền nếp hơn và từng bước đi vào chiều sâu, có sự gắn kết hơn giữa xây dựng pháp luật và thực thi pháp luật; việc triển khai một số nhiệm vụ mới như theo dõi tình hình ban hành văn bản quy định chi tiết, kiểm soát thủ tục hành chính, xử lý vi phạm hành chính đã có những kết quả bước đầu; công tác phổ biến, giáo dục pháp luật với việc tổ chức thành công “Ngày Pháp luật” đã có sự đột phá, tạo được lan tỏa, ngày càng đưa pháp luật đến gần với người dân hơn. 2. Hạn chế của công tác pháp chế Bên cạnh những kết quả đã đạt được, công tác pháp chế vẫn còn nhiều hạn chế, yếu kém như việc kiện toàn tổ chức pháp chế ở địa phương chậm, chưa có sự phối hợp chặt chẽ trong việc thực hiện nhiệm vụ được giao, sự quan tâm chỉ đạo, lãnh đạo công tác pháp chế còn mờ nhạt v..v... Có nhiều nguyên nhân dẫn đến những hạn chế, yếu kém nêu trên, song nguyên nhân chủ yếu là do số lượng, khối lượng nhiệm vụ trên các mặt công tác pháp chế ngày càng nhiều trên các lĩnh vực, trong khi đó nguồn lực về bộ máy, cán bộ, kinh phí để triển khai còn hạn chế, đặc biệt là biên chế cho các tổ chức pháp chế; chính sách thu hút đội ngũ người làm công tác pháp chế chậm được ban hành; tính chủ động trong việc triển khai các mặt công tác pháp chế ở một số tổ chức pháp chế từ Trung ương đến địa phương còn chưa cao; chưa coi trọng vị trí, vai trò công tác pháp chế trong chỉ đạo, điều hành  dẫn đến việc bố trí chưa đủ nguồn lực để triển khai thực hiện. Mặc dù có vai trò rất quan trọng như trên, nhưng tổ chức pháp chế trong doanh nghiệp chưa được nhiều lãnh đạo doanh nghiệp cho là cần thiết bởi nhiều người có tính bảo thủ, ngại thay đổi thói quen kinh doanh, thích điều hành công việc bằng kinh nghiệm. Vì vậy, họ không quan tâm nhiều đến những quy định chặt chẽ của pháp luật. Họ chỉ quan tâm đến pháp luật khi ở doanh nghiệp có vụ việc sai phạm do bị phát hiện và có nguy cơ trở thành hình sự, hoặc sự vi phạm sẽ đem đến sự thiệt hại về kinh tế, hoặc gặp phải những rủi ro trong kinh doanh. Khi đó, họ mới quan tâm đến bộ phận pháp chế với mục đích là làm thế nào giải quyết vụ việc, khắc phục hậu quả một cách nhanh nhất, ít thiệt hại nhất. Do sự nhận thức như vậy nên rất nhiều sự việc đáng tiếc đã xảy ra, gây thiệt hại về kinh tế, để lại những bài học quý cho các doanh nghiệp rút kinh nghiệm. Thiết nghĩ, các doanh nghiệp nên quan tâm và đầu tư hơn cho công tác pháp chế của doanh nghiệp mình để góp phần thúc đẩy hoạt động sản xuất, kinh doanh, hạn chế những rủi ro, đưa doanh nghiệp nói riêng và nền kinh tế Việt Nam nói chung ngày càng phát triển. Trước mắt, để góp phần quan trọng trong việc nâng cao hiểu biết, ý thức tôn trọng, tự giác chấp hành pháp luật, xây dựng, củng cố, bồi dưỡng tình cảm, thái độ đúng đắn đối với pháp luật, tạo dựng thói quen ứng xử bằng pháp luật của đông đảo cán bộ, nhân dân; thực hiện chất lượng, hiệu quả của các dịch vụ công do nhà nước cung cấp đã và đang được đặt ra như một đòi hỏi cấp thiết; nhu cầu tìm hiểu pháp luật của cán bộ phục vụ công tác quản lý nhà nước về pháp chế, chúng ta nên nghiên cứu, xây dựng bộ tiêu chí đánh giá chất lượng, hiệu quả công tác pháp chế. Bộ tiêu chí này được xây dựng trên cơ sở không thể tách rời khỏi các bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả của quản lý nhà nước hiện nay; đảm bảo tính khách quan, thống nhất, tránh trùng lắp. Đồng thời, tiêu chí phải rõ ràng, dễ đánh giá, dễ sử dụng, phương pháp đánh giá phù hợp; định lượng cụ thể và đảm bảo tính minh bạch. II. Đề xuất hệ tiêu chí đánh giá chất lượng, hiệu quả công tác pháp chế phù hợp với thực tiễn Việt Nam Như đã đề cập trong phần đặt vấn đề của chuyên đề, đối với thế giới thì vấn đề đánh giá chất lượng, hiệu quả không mới và luôn được đặt ra là tiêu chí hàng đầu trong tất cả công việc. Tuy nhiên, đa số các nước chỉ quan tâm tới tiêu chí đánh giá hiệu quả pháp luật chung, mà thường không có các nhóm tiêu chí đánh giá từng lĩnh vực cụ thể. Tuy nhiên, từ thực tiễn triển khai công việc của Việt Nam cho thấy, các  tiêu chí đánh giá sẽ giúp minh bạch hóa, đồng thời là đòn bảy để thúc đẩy các lĩnh vực công tác phát huy được hiệu quả. Đối với công tác pháp chế, theo nhận định của tác giả, để công tác pháp chế có thể ngày càng  phát huy được vị trí, vai trò của mình trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa thì chất lượng, hiệu quả công tác pháp chế tại các ngành, lĩnh vực, địa phương và doanh nghiệp cần được đánh giá khách quan trên các tiêu chí cụ thể, rõ ràng, minh bạch nhằm tạo đà so sánh, động lực cạnh tranh lành mạnh  thúc đẩy sự phát triển mạnh mẽ của công tác pháp chế. Tiêu chí đánh giá hiệu quả công tác pháp chế là những dấu hiệu, tiêu chuẩn nhất định làm cơ sở cho việc đánh giá. Mỗi tiêu chí được xem là một căn cứ để xác định hiệu quả của công tác pháp chế ở một phương diện nhất định. Để đánh giá đúng, đầy đủ hiệu quả, chất lượng của công tác pháp chế cần phải có đủ các tiêu chí cần thiết liên quan đến công tác pháp chế. Tuy nhiên, đánh giá hiệu quả của công tác pháp chế vừa phải thể hiện trong bản thân công tác pháp chế vừa phải thể hiện trong môi trường tác động của nó, tức trong nhận thức, ý thức, hành động của các chủ thể thực hiện các hoạt động pháp chế, các đối tượng chịu sự tác động của các hoạt động pháp chế, các điều kiện phát triển về kinh tế, xã hội, hệ thống pháp luật và thực thi pháp luật. Từ nhận định trên, tác giả mạnh dạn đề xuất một số nhóm tiêu chí cụ thế để đánh giá chất lượng, hiệu quả công tác pháp chế như sau: 1. Nhóm tiêu chí về chất lượng nguồn nhân lực Nguồn nhân lực là yếu tố quan trọng hàng đầu để thực hiện tốt công việc. Trong bất kể lĩnh vực hoạt động nào, chất lượng nguồn nhân lực cũng là yếu tố chính quyết định thành công. Do đó, để công tác pháp chế đạt hiệu quả thì các tổ chức pháp chế phải đảm bảo được chất lượng nguồn nhân lực thể hiện ở các yếu tố sau: Thứ nhất, phải có đội ngũ cán bộ người làm công tác pháp chế có trình độ cử nhân luật trở lên. Đây là yếu tố tiên quyết đầu tiên để trở thành một cán bộ pháp chế chuyên nghiệp. Nền tảng cử nhân luật sẽ giúp cán bộ pháp chế dễ dàng tiếp cận, sử dụng và soạn thảo văn bản pháp luật theo ngôn ngữ kỹ thuật soạn thảo văn bản pháp luật cũng như có tư duy tiếp cận các vấn đề pháp lý được nhạy bén, dễ dàng hơn người chưa được đào tạo trong môi trường pháp lý. Mặc dù để làm công tác pháp chế tại các Bộ, ngành, địa phương thì người làm công tác pháp chế phải có kiến thức trong các lĩnh vực chuyên môn như y tế, tài chính, tài nguyên – môi trường, nông nghiệp, ... Tuy nhiên, để đảm bảo các khía cạnh pháp lý trong hoạt động chuyên môn của mình thì người làm công tác pháp chế phải có nền tảng được đào tào chuyên ngành luật một cách bài bản. Bởi vì, bản chất của hoạt động pháp chế tại các Bộ, ngành, địa phương, doanh nghiệp là tạo ra được một hành lang pháp lý đáng tin cậy, tổ chức pháp chế giống như người gác cổng về mặt pháp lý cho các hoạt động quản lý nhà nước trong lĩnh vực, phạm vi của Bộ, ngành, địa phương và hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp. Do đó, nếu chỉ có kiến thức chuyên môn chuyên ngành tài chính, kinh tế, y tế... thôi thì chưa đủ vì sẽ chỉ đưa ra các ý kiến tư vấn chuyên môn đơn thuần mà khó đưa ra được ý kiến về mặt pháp lý một cách đầy đủ, sâu sắc, toàn diện, thể hiện ở các khía cạnh như tính hợp hiến, hợp pháp, tính đồng bộ với hệ thống pháp luật, với các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên .v.v... Bởi vậy, tác giả cho rằng tiêu chí đầu tiên để đánh giá chất lượng của một tổ chức pháp chế là có đội ngũ cán bộ làm công tác pháp chế có trình độ cử nhân luật trở lên. Thứ hai, đội ngũ cán bộ làm công tác pháp chế phải có ít nhất 02 năm kinh nghiệm trong lĩnh vực chuyên môn. Đây là yếu tố đặc biệt quan trọng đối với các tổ chức pháp chế tại Bộ, ngành, địa phương và doanh nghiệp nhà nước. Nền tảng đào tạo chuyên ngành luật mới là điều kiện cần đầu tiên, có kinh nghiệm,  kiến thức chuyên môn trong lĩnh vực Bộ, ngành mình quản lý hay ngành nghề mà doanh  nghiệp  kinh doanh là yếu tố đủ do đó theo tác giả phải có ít nhất 02 năm kinh nghiệm công tác mới cỏ thể làm tốt nhiệm vụ pháp chế. Bởi vì nếu không am hiểu trong lĩnh vực chuyên ngành sẽ khó đưa ra được các ý kiến tư vấn xác đáng, có giá trị đối với các đơn vị chuyên môn thuộc Bộ, ngành hay doanh nghiệp. Từ đó, sẽ làm giảm vị thế của tổ chức pháp chế trong bộ máy hành chính của cơ quan, đơn vị. Có kiến thức chuyên môn trong lĩnh vực chuyên ngành do Bộ, ngành mình quản lý hay nghề  kinh doanh mà doanh nghiệp mình theo đuổi không phải là phải được đào tạo và tốt nghiệp đại học chuyên ngành đó mà là có kiến thức tích lũy được qua thời gian công tác ít nhất là 02 năm tại Bộ, ngành hay doanh nghiệp . Chẳng hạn, một cán bộ pháp chế của Bộ Y tế cũng phải có am hiểu về giá thuốc, thuốc thành phẩm, các công ty kinh doanh thuốc thì mới có thể tư vấn xây dựng Luật dược, một cán bộ pháp chế của tập đoàn dầu khí thì phải có kiến thức về khai thác dầu khí, hóa dầu .v.v... thì mới đưa ra các điều khoản có lợi cho tập đoàn khi ký kết các hợp đồng khai thác dầu khí với các công ty nước ngoài. Tất nhiên, cán bộ pháp chế không thể am hiểu một cách toàn diện, sâu sắc về tất cả các vấn đề thuộc lĩnh vực Bộ, ngành mình quản lý nhưng phải có sự hiểu biết nhất định một khía cạnh chuyên môn  trong số các nhiệm vụ quản lý nhà nước của Bộ, ngành  hay một trong số các ngành nghề mà doanh nghiệp  có đăng ký kinh doanh. Thứ ba, người làm công tác pháp chế phải chuyên nghiệp, không kiêm nhiệm. Việc kiêm nhiệm trong bất kỳ công việc nào đều không thể đặt được hiệu quả công việc cao vì không thể dành hết thời gian, công sức cho việc thực hiện công việc đó. Theo đó, một trong những tiêu chí quan trọng để đánh giá chất lượng nguồn nhân lực của tổ chức pháp chế là người làm công tác pháp chế phải thực sự chuyên nghiệp và không kiêm nhiệm. Tại các doanh nghiệp nhà nước, khi Việt Nam hội nhập sâu vào nền kinh tế thế giới, ngày càng có rất nhiều giao dịch thương mại đa biên được ký kết giữa doanh nghiệp Việt Nam và các doanh nghiệp nước ngoài. Ðiều này cũng đồng nghĩa với việc những rủi ro pháp lý là điều hoàn toàn có thể xảy ra. Ðể phòng và chống những rủi ro này, các doanh nghiệp cần có "áo giáp" bảo vệ họ, đó chính là các tổ chức pháp chế. Lợi ích đầu mà pháp chế mang lại cho doanh nghiệp đó là bảo đảm sự tồn tại và phát triển bền vững của doanh nghiệp. Bởi lẽ, trong kinh doanh, mục tiêu lợi nhuận là yếu tố hàng đầu, nhưng để đạt được lợi nhuận một cách an toàn, hiệu quả mà không gặp rủi ro thì yếu tố an toàn pháp lý phải được bảo đảm. Là bộ phận dẫn dắt doanh nghiệp trong hành lang pháp lý an toàn, đội ngũ "gác cổng" chuyên nghiệp này có thể giúp doanh nghiệp tự tin tiến bước trên thương trường. Về phương diện xã hội, họ còn giúp doanh nghiệp xây dựng được văn hóa tuân thủ pháp luật, góp phần bảo đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa cũng như có ý thức học hỏi và tôn trọng luật pháp quốc tế trong giao dịch, làm ăn. Doanh nghiệp khi đã xây dựng được đội ngũ cán bộ pháp chế vững mạnh thì vị thế doanh nghiệp được nâng lên trong những cuộc đàm phán với đối tác, nhất là đối tác nước ngoài. Ðiều này còn khẳng định "tầm" là một doanh nghiệp làm ăn đàng hoàng, minh bạch, luôn tuân thủ pháp luật và rất đáng tin cậy. Chủ doanh nghiệp sẽ yên tâm về tất cả các hợp đồng, các hồ sơ tài liệu bởi những rủi ro pháp lý đã được lường trước, giảm bớt và có thể được loại bỏ bởi sự thẩm định của cán bộ pháp chế. Pháp chế cũng giúp doanh nghiệp luôn tìm hiểu, nắm bắt kịp thời những thay đổi về chủ trương, chính sách của Ðảng và Nhà nước để kịp thời tránh cho doanh nghiệp những thiệt hại không đáng có. Như vậy, có thể thấy việc sử dụng tư vấn pháp luật hay chính doanh nghiệp tự xây dựng cho mình một đội ngũ "thầy thuốc" chuyên chữa trị những "căn bệnh" pháp lý cho chính doanh nghiệp là rất cần thiết. Thứ tư, tổ chức pháp chế cần có số lượng tối thiểu cán bộ làm công tác pháp chế; đối với Bộ, cơ quan ngang Bộ là 15 người, phòng pháp chế tại các cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh cần có 4 người và ban pháp chế tại các doanh nghiệp nhà nước cần khoảng 10 người. Số lượng cán bộ tại mỗi nơi sẽ phụ thuộc vào khối lượng công việc được giao. Tuy nhiên, theo đánh giá của tác giả, trong bối cảnh tổ chức pháp chế tại Bộ, cơ quan ngang Bộ ngày càng được giao thêm các nhiệm vụ mới, khó cũng như khối lượng công việc các ban pháp chế tại các doanh nghiệp nhà nước giải quyết trong thời gian qua thì để có thể hoàn thành công việc được giao,  tổ chức pháp chế cần được bố trí đủ nhân lực tối thiểu để thực hiện nhiệm vụ.. Đề xuất của tác giả dựa trên so sánh về đánh giá của Bộ Tư pháp về tổ chức pháp chế các Bộ, ngành trong thời gian qua. Chẳng hạn, một số Bộ có tổ chức phát triển mạnh, khẳng định được vị thế của mình thì có số lượng cán bộ pháp chế tương đối hùng hậu như Bộ Tài chính (45), Bộ Công an (28). Tuy nhiên, một số Vụ pháp chế có số lượng còn ít thì công tác pháp chế được thực hiện còn có phần hạn chế như Vụ pháp chế Bộ Xây dựng (13), ... Tựu chung lại, tác giả cho rằng tiêu chí đầu tiên để đánh giá chất lượng, hiệu quả của công tác pháp chế trước hết là đánh giá về chất lượng nguồn nhân lực của tổ chức pháp chế. Tổ chức pháp chế có nguồn nhân lực đảm bảo thì mới thực hiện công tác pháp chế được chất lượng, hiệu quả. Bởi vì trong bất cứ ngành, nghề, lĩnh vực, công việc nào, chất lượng nguồn nhân lực luôn là yếu tố tiên quyết cho thành công của công việc. Do đó, vấn đề nhân sự cần luôn được ưu tiên,  tiêu chí về nguồn nhân lực cần được đánh giá trên ba khía cạnh: (i) Phải nắm vững những kiến thức cơ bản của pháp luật đặc biệt là những quy định pháp luật liên quan đến hoạt động sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp  hoặc lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ, cơ quan ngang Bộ; Am hiểu thấu đáo, vận dụng pháp luật đúng đắn, linh hoạt trong công việc. Ngoài ra, phải có thói quen làm việc năng động, sáng tạo. (ii) Thường xuyên mở rộng, cập nhật và làm sâu sắc hơn tri thức pháp luật. Đây là mục tiêu buộc mọi người phải tự giác phấn đấu, cần phải tự tìm hiểu nhiều hơn thông qua các hình thức tổng hợp, phân tích đánh giá công việc đã làm để bổ sung và hoàn thiện dần kiến thức và kinh nghiệm công tác. (iii) Biết cách phân tích và đánh giá đúng đắn các hành vi pháp lý. Phân tích hành vi pháp lý trong hoàn cảnh cụ thể, thời điểm phát sinh cụ thể và chuyển tải trí thức pháp luật đến mọi người trong các đơn vị chuyên môn khác thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ, các phòng chuyên môn khác thuộc Sở hoặc các bộ phận khác trong doanh nghiệp. 2. Nhóm tiêu chí về sản phẩm đầu ra của công việc Đối với bất kì hoạt động nào thì chất lượng, khối lượng công việc hoàn thành trong một năm sẽ là thước đo để đánh giá hiệu quả công việc trong năm đó. Công tác pháp chế có chất lượng, hiệu quả hay không sẽ được đánh giá chủ yếu ở chất lượng, khối lượng công việc hoàn thành trong năm. Do vậy, để đánh giá chất lượng sản phẩm đầu ra của công việc đối với hoạt động pháp chế của các tổ chức pháp chế, tác giả đề xuất các tiêu chí sau: (i) Xây dựng và ban hành Kế hoạch công tác pháp chế trong năm. Đây là tiêu chí đầu tiên nhưng lại hết sức quan trọng vì sẽ là thước đo để đánh giá khối lượng hoàn thành công việc trong năm. Đồng thời, kế hoạch thực hiện công tác pháp chế sẽ là kim chỉ nam cho việc định hướng và thực hiện các hoạt động pháp chế trong năm đó. Việc đặt ra kế hoạch đối với bất kì công việc nào, để sau đó tất cả mục tiêu, thời gian, công sức, tiền bạc sẽ được lập trình theo kế hoạch đã được đặt ra.. Do vậy, theo tác giả, việc có hay không ban hành Kế hoạch công tác pháp chế hàng năm sẽ là tiêu chí cụ thể đầu tiên để đánh giá hiệu quả của công tác pháp chế trong nhóm tiêu chí về sản phẩm đầu ra của công việc. (ii) Trên cơ sở Kế hoạch công tác pháp chế đã được ban hành trong năm thì một tổ chức pháp chế được đánh giá thực hiện công việc trong năm đạt hiệu quả khi hoàn thành ít nhất 80% khối lượng công việc, nếu đạt 100% khối lượng công việc sẽ là hoàn thành xuất sắc nhiệm vụ trong năm. Để đạt được tỷ lệ này thì đòi hỏi tổ chức pháp chế phải nỗ lực và thực hiện đúng các mục tiêu, công việc đã đề ra theo đúng lộ trình thời gian, tiến độ. Mặt khác, điều này cũng đòi hỏi Kế hoạch công tác pháp chế phải được xây dựng với tầm nhìn tốt, có tính khả thi cao, tránh đề ra các nhiệm vụ khó, không có tính khả thi sẽ làm mất nhiều thời gian, công sức, nhân lực, vật lực ảnh hưởng đến hiệu quả của công việc,  tạo áp lực và tâm lý không tốt cho người thực hiện khi không hoàn thành được các công việc đã được đề ra trong kế hoạch. Tiêu chí này có ý nghĩa giúp đánh giá về mặt số lượng công việc trong nhóm tiêu chí về sản phẩm đầu ra của công việc. Bởi vì, trước khi có đánh giá về chất lượng của công việc, cần đánh giá xem khối lượng công việc đã được hoàn thành ở mức độ như thế nào, đã thực hiện xong chưa hay còn đang thực hiện và phải chuyển sang năm sau hay không thực hiện được. Đây là căn cứ để đánh giá chất lượng của công tác lập kế hoạch. (iii) Tiêu chí về xây dựng, hoàn thành văn bản hướng dẫn thi hành văn bản của cấp trên. Đây là tiêu chí đánh giá về tiến độ xây dựng văn bản hướng dẫn thi hành để kịp thời triển khai các văn bản của cấp trên. Đối với tổ chức pháp chế ở các Bộ, cơ quan ngang Bộ thì tiêu chí này đánh giá ở khía cạnh tiến độ xây dựng văn bản quy định chi tiết thi hành Luật, pháp lệnh, từ đó đánh giá về tình trạng nợ đọng văn bản quy định chi tiết tại các Bộ, ngành. Đây là tiêu chí quan trọng để khắc phục tình trạng luật, pháp lệnh ban hành ra nhưng chưa thi hành được ngay do phải chờ nghị định, thông tư quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành. Tình trạng này đã diễn ra phổ biến trong một thời gian khá dài, gây bức xức trong dư luận xã hội nên những năm gần đây, Chính phủ đã rất quan tâm để chỉ đạo sát sao, khắc phục tình trạng nợ đọng văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành. Do vậy, xây dựng và hoàn thành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh được tác giả đề xuất là một trong các tiêu chí trong nhóm tiêu chí về sản phẩm đầu ra của công việc để đánh giá chất lượng, hiệu quả của các tổ chức pháp chế. Đối với tổ chức pháp chế tại các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và tổ chức pháp chế tại doanh nghiệp nhà nước thì tiêu chí này được đánh giá trên khía cạnh xây dựng, ban hành văn bản chỉ đạo, điều hành để triển khai văn bản cấp trên nhanh chóng, kịp thời để có thể tổ chức triển khai các quy định của pháp luật ngay khi các văn bản đó được ban hành và có hiệu lực thi hành nhằm đưa các quy định của pháp luật vào thực tiễn một cách kịp thời.  (iv) Tiêu chí về công tác phối hợp giữa tổ chức pháp chế với các cơ quan, tổ chức, đơn vị trong quá trình thực hiện các hoạt động pháp chế. Đây là tiêu chí đánh giá hiệu quả phối hợp công tác giữa tổ chức pháp chế với các đơn vị chức năng trong cùng một cơ quan, đơn vị. Hoạt động pháp chế có thực sự mạnh và có hiệu quả cao chỉ khi có sự gắn kết và phối hợp linh hoạt, ăn ý, mềm dẻo với hoạt động của các cơ quan chuyên môn khác trong cùng một hệ thống cơ quan, đơn vị hoặc giữa các tổ chức pháp chế thuộc các cơ quan khác nhau. Nghiệp vụ công tác pháp chế có đặc thù là tổng hợp của nhiều nghiệp vụ chuyên sâu với đối tượng và phạm vi tương đối rộng. Vì thế, tổ chức pháp chế không thể “đơn phương độc mã” thực hiện nhiệm vụ mà cần có sự phối hợp chặt chẽ với các đơn vị có liên quan. Đặc biệt, với vai trò như người gác cổng pháp lý tại các Bộ, cơ quan ngang Bộ và các doanh nghiệp nhà nước thì hoạt động của tổ chức pháp chế tại các cơ quan, đơn vị đó không thể đơn lẻ, độc lập mà phải có sự gắn kết mật thiết với hoạt động của các đơn vị chuyên môn. Do đó, nếu thiếu sự phối hợp công tác giữa các cơ quan, tổ chức, đơn vị trong quá trình thực hiện các hoạt động pháp chế thì hoạt động pháp chế không thể có hiệu quả. Việc phối hợp tốt giữa tổ chức pháp chế với các đơn vị chuyên môn và các cơ quan, tổ chức khác là nhân tố quan trọng quyết định hiệu quả của hoạt động pháp chế. Từ nhận định trên, tác giả cho rằng việc đánh giá mức độ phối hợp công tác giữa tổ chức pháp chế với các cơ quan, tổ chức, đơn vị trong quá trình thực hiện các hoạt động pháp chế cũng là một trong các tiêu chí quan trọng để đánh giá chất lượng, hiệu quả của công tác pháp chế.  (iv) Tiêu chí về thống kê, báo cáo, tổng kết, giải đáp các vướng mắc, khó khăn về hoạt động pháp chế được thực hiện nghiêm túc, bảo đảm thời gian, tiến độ Nhóm tiêu chí này đánh giá mức độ thực hiện chế độ thông tin, báo cáo phục vụ yêu cầu quản lý nhà nước về công tác pháp chế. Hoạt động quản lý nhà nước về công tác pháp chế có thực sự lớn mạnh và phát huy hiệu quả thì rất cần đến các thông tin báo cáo từ các tổ chức pháp chế trực thuộc. Các tổ chức pháp chế có báo cáo thông tin về tình hình hoạt động, tổ chức, biên chế thì cơ quan quản lý nhà nước về công tác pháp chế mới nắm bắt được tình hình, hiệu quả hoạt động của tổ chức pháp chế cũng như những khó khăn, vướng mắc để kịp thời tham mưu, xử lý. Nếu tổ chức pháp chế không báo cáo thường xuyên, định kỳ thì cơ quan quản lý nhà nước về công tác pháp chế sẽ khó nắm bắt thông tin về tình hình hoạt động của tổ chức pháp chế đó, theo đó tổ chức pháp chế đó sẽ tự tách mình ra khỏi “mái nhà chung pháp chế”, sẽ không nắm bắt được đâu là khó khăn chung, đâu là định hướng phát triển đúng cũng như những chia sẻ, bài học kinh nghiệm từ các tổ chức pháp chế khác. Việc thực hiện chế độ báo cáo hành chính để thực hiện quản lý nhà nước trong công tác pháp chế từ trước đến nay còn mang tính hình thức và chưa có chế tài. Theo đó, các tổ chức pháp chế thực hiện chưa nghiêm túc, còn hình thức, có nhiều nơi không thực hiện chế độ báo cáo. Đơn cử như điểm đ khoản 1 Điều 14 Nghị định số 55/2011/NĐ-CP quy định các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có trách nhiệm “báo cáo về công tác pháp chế theo định kỳ hàng năm hoặc theo yêu cầu đề xuất của Bộ Tư pháp” nhưng đa số các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện việc báo cáo theo yêu cầu đột xuất còn chậm, thậm chí có nơi không thực hiện việc báo cáo. Như vậy, mặc dù tiêu chí này chỉ mang tính đánh giá mức độ hoàn thành chế độ báo cáo hành chính nhưng khá quan trọng để thực hiện tốt chức năng quản lý nhà nước về công tác pháp chế. (v) Tiêu chí thực hiện đầy đủ các nhiệm vụ pháp chế được giao theo quy định của Nghị định số 55/2011/NĐ-CP; Theo quy định của Nghị định số 55/2011/NĐ-CP thì tổ chức pháp chế ở Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có 11 nhóm nhiệm vụ chủ yếu, tổ chức pháp chế ở Tổng cục và tương đương, Cục thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ có 9 nhóm nhiệm vụ chủ yếu, tổ chức pháp chế ở cơ quan chuyên môn cấp tỉnh có 9 nhóm nhiệm vụ và tổ chức pháp chế ở doanh nghiệp nhà nước có 7 nhóm nhiệm vụ chủ yếu. Tùy vào mức độ tính chất công việc khác nhau, các tổ chức pháp chế có thể ưu tiên tập trung vào thực hiện một số nhóm nhiệm vụ nào đó nhưng vẫn phải thực hiện đầy đủ các nhóm nhiệm vụ đã được quy định tại Nghị định số 55/2011/NĐ-CP vì đó không chỉ là quyền hạn mà còn là nhiệm vụ, trách nhiệm phải làm của tổ chức pháp chế. Theo đó, một tổ chức pháp chế được đánh giá là hoạt động có hiệu quả thì cần phải thực hiện đầy đủ, toàn diện tất cả các nhóm nhiệm vụ được giao cho tổ chức pháp chế theo quy định của Nghị định số 55/2011/NĐ-CP. (vii) Tiêu chí về hiệu quả đạt được của công tác pháp chế so với mục đích, yêu cầu đặt ra; Trên cơ sở Kế hoạch công tác pháp chế đã được ban hành, tổ chức pháp chế căn cứ vào các công việc đã hoàn thành để so sánh về % số lượng hoàn thành công việc so với các nhiệm vụ đã được nêu trong kế hoạch, căn cứ vào chất lượng các công việc đã hoàn thành để đánh giá về hiệu quả của các công việc đó cũng như phân tích các nguyên nhân khách quan, chủ quan cho việc hoàn thành hay không hoàn thành công việc theo đúng nội dung, tiến độ đã đề ra trong kế hoạch. Đây là tiêu chí quan trọng để đánh giá chất lượng các sản phẩm đầu ra của công việc trong hoạt động pháp chế. Tiêu chí này cần được lượng hóa bằng các chỉ số so sánh % kết quả công việc hoàn thành, mức độ hoàn thành so với các nhiệm vụ đã được đề ra trong kế hoạch công tác pháp chế. 3. Cơ chế thực hiện hệ tiêu chí Việc đánh giá chất lượng, hiệu quả công tác pháp chế theo các nhóm tiêu chí đã được tác giả trình bày ở trên cần do một cơ quan thực hiện công tác đánh giá chất lượng, hiệu quả công tác pháp chế mà theo tác giả thì cơ quan thực hiện chức năng quản lý nhà nước về công tác pháp chế là phù hợp. Việc đánh giá nên được thực hiện định kỳ hàng năm và nên có cơ chế công bố, xếp hạng công khai các tổ chức pháp chế hoàn thành tốt nhiệm vụ, cơ chế thi đua khen thưởng để kịp thời động viên, khuyến khích các tổ chức pháp chế thực hiện tốt công việc. III. Dự báo kết quả thực hiện hệ tiêu chí đánh giá chất lượng, hiệu quả công tác pháp chế đã đề xuất Như đã trình bày ở trên về mục đích của việc xây dựng hệ tiêu chí đánh giá chất lượng, hiệu quả công tác pháp chế, việc áp dụng hệ tiêu chí sẽ có tác dụng và tầm ảnh hưởng thiết thực đến hiệu quả hoạt động của công tác pháp chế, trong đó tập trung ở các khía cạnh sau: 1. Về quản lý nhà nước về công tác pháp chế Nếu hệ tiêu chí đánh giá chất lượng, hiệu quả công tác pháp chế do tác giả đề xuất được áp dụng vào hoạt động pháp chế thì sẽ đóng vai trò công cụ quản lý hữu hiệu của cơ quan quản lý nhà nước về công tác pháp chế. Giống như nhiều bộ tiêu chí đánh giá các hoạt động công vụ khác như Bộ tiêu chuẩn đánh giá chất lượng vụ việc trợ giúp pháp lý, Bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả công tác phổ biến, giáo dục pháp luật ..., hệ tiêu chí này sẽ giống như một công cụ để định lượng kết quả hoạt động pháp chế của các tổ chức pháp chế tại các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và doanh nghiệp nhà nước. Mặt khác, hệ tiêu chí sẽ có tác dụng khích lệ các tổ chức pháp chế thi đua thực hiện tốt các mặt hoạt động công tác pháp chế để đạt được tất cả các tiêu chí đánh giá chất lượng, hiệu quả công tác pháp chế. Việc đánh giá hiệu quả công tác pháp chế theo hệ tiêu chí mà tác giả đề xuất sẽ tạo động lực cạnh tranh lành mạnh, công khai cho tất cả các tổ chức pháp chế trong thực hiện nhiệm vụ. 2. Về chất lượng nguồn nhân lực Để đảm bảo được đánh giá theo các nhóm tiêu chí tác giả đề xuất, các tổ chức pháp chế buộc phải nâng cao chất lượng nguồn nhân lực của mình để thực hiện tốt tất cả các nhiệm vụ. Do đó, hệ tiêu chí đánh giá chất lượng, hiệu quả công tác pháp chế sẽ giống như đòn bẩy để tổ chức pháp chế  tự vận động để nâng cao chất lượng nguồn nhân lực. Hệ tiêu chí đánh giá sẽ có tác dụng kích thích tự nhiên đối với việc đào tạo, bồi dưỡng, tuyển dụng nhân lực có năng lực, trình độ của tổ chức pháp chế. Một khi các tổ chức pháp chế tự khẳng định được chất lượng nguồn nhân lực thì sẽ góp phần làm cho chất lượng người làm công tác pháp chế ngày càng được nâng cao. Từ đó, hiệu quả hoạt động công tác pháp chế cũng được đảm bảo. 3. Tác động đến kết quả hoạt động của tổ chức pháp chế Những tác động tích cực của hệ tiêu chí đánh giá chất lượng, hiệu quả công tác pháp chế đến hoạt động quản lý nhà nước về công tác pháp chế và chất lượng nguồn nhân lực làm công tác pháp chế sẽ đồng thời có tác động tích cực lên kết quả thực hiện nhiệm vụ của các tổ chức pháp chế. Để đạt được các tiêu chí đánh giá thì tổ chức pháp chế phải tự vận động, làm việc hết công suất để được đánh giá, công nhận. Do đó, kết quả hoạt động của tổ chức pháp chế ngày càng đạt hiệu quả cao. Kết luận Từ những nghiên cứu, phân tích mà tác giả đã đưa ra, có thể thấy rằng việc đánh giá chất lượng, hiệu quả công tác pháp chế thông qua một hệ tiêu chí nhất định sẽ là thước đo khách quan, minh bạch, công khai về hoạt động pháp chế của các tổ chức pháp chế tại các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và tại các doanh nghiệp nhà nước. Trong bối cảnh chúng ta đang từng bước hoàn thiện các quy định pháp luật để nâng cao hiệu quả của công tác pháp chế đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền thì những đề xuất của tác giả về một hệ tiêu chí đánh giá chất lượng, hiệu quả công tác pháp chế với những nhóm tiêu chí nhất định về chất lượng nguồn nhân lực và sản phẩm đầu ra của công việc nhằm lượng hóa chất lượng hoạt động pháp chế có thể xem như một trong các giải pháp để thực hiện mục tiêu này.                 Hoàng Thị Ngọc Phượng, Vụ Các vấn đề chung về xây dựng pháp luật, Bộ Tư pháp