Luật Tố cáo năm 2011 được Quốc hội khóa XIII, kỳ họp thứ 2 thông qua ngày 11/11/2011, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2012. Theo đánh giá của những nhà nghiên cứu, đây là bước phát triển mới trong việc đảm bảo quyền tố cáo của công dân, góp phần hoàn thiện khung pháp lý về vấn đề này. Tuy nhiên, trước những đòi hỏi từ thực tiễn, quy định của pháp luật hiện hành về tố cáo, bảo vệ người tố cáo còn bộc lộ những hạn chế cần phải tiếp tục sửa đổi, bổ sung. Trong phạm vi bài viết này, tác giả đề cập đến những bất cập, vướng mắc cần hoàn thiện trong thời gian tới, như:
Thứ nhất, khái niệm tố cáo; hành vi vi phạm pháp luật bị tố cáo
Tố cáo là một hiện tượng xảy ra trong xã hội, thể hiện sự quan tâm của con người trước một hành vi, việc làm của người khác. Hành vi, việc làm này bị coi là trái đạo đức, luân thường, đạo lý hay vi phạm pháp luật; vi phạm cam kết, điều lệ, nội quy, quy chế của tập thể, cơ quan, tổ chức… đã làm ảnh hưởng đến thanh danh hoặc xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình hoặc của cá nhân, của tập thể, cơ quan, tổ chức, đơn vị. Nói chung, tố cáo là hành vi hết sức đa dạng và phức tạp, có phạm vi rộng, nó hướng tới bất kỳ hành vi nào được coi là bị vi phạm
trong các lĩnh vực của đời sống xã hội cũng như trong các hoạt động quản lý nhà nước. Đối tượng bị tố cáo có thể là mọi hành vi vi phạm pháp luật, nhưng ngoài ra còn có các hành vi khác không nhất thiết là vi phạm pháp luật, như quản lý yếu kém; lãng phí ngân sách nhà nước, vì đó là khoản đóng góp từ tiền nộp thuế của dân; lạm dụng quyền hạn và các hành vi tham nhũng cũng như trong một số trường hợp là vi phạm quyền tự do dân chủ của công dân, quyền con người
.
Theo quy định tại khoản 1, khoản 2 và khoản 3 Điều 2 Luật Tố cáo năm 2011:
“Tố cáo là việc công dân theo thủ tục do Luật này quy định báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức.
2. Tố cáo hành vi vi phạm pháp luật của cán bộ, công chức, viên chức trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ là việc công dân báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của cán bộ, công chức, viên chức trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ.
3. Tố cáo hành vi vi phạm pháp luật về quản lý nhà nước trong các lĩnh vực là việc công dân báo cho cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào đối với việc chấp hành quy định pháp luật về quản lý nhà nước trong các lĩnh vực.”
Có thể nói, Luật Tố cáo năm 2011 chưa đưa ra một định nghĩa hoàn chỉnh về tố cáo nói chung và tố cáo hành vi vi phạm pháp luật nói riêng. Nguyên nhân có thể là do sự đồng nhất giữa tố cáo nói chung với tố cáo hành vi vi phạm pháp luật, cụ thể hơn là đồng nhất giữa tố cáo với tố cáo hành chính, bởi lẽ theo quy định tại Điều 1 Luật Tố cáo năm 2011 chỉ quy định tố cáo và giải quyết tố cáo đối với hành vi vi phạm pháp luật của cán bộ, công chức, viên chức trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ; tố cáo và giải quyết tố cáo đối với hành vi vi phạm pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân về quản lý nhà nước trong các lĩnh vực. Còn tố cáo hành vi vi phạm pháp luật có dấu hiệu tội phạm như tố giác, tin báo về tội phạm được dẫn chiếu đến Điều 103 Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2003. Trường hợp luật khác có quy định khác về tố cáo và giải quyết tố cáo, như Điều 205 Luật Đất đai năm 2013; Điều 120 Luật Bảo hiểm xã hội năm 2014; Điều 162 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014,… thì áp dụng quy định của luật đó (khoản 2 và khoản 3 Điều 3
[1] Luật Tố cáo năm 2011).
Như vậy, khái niệm tố cáo trong Luật Tố cáo năm 2011, chỉ giới hạn trong phạm vi tố cáo hành vi vi phạm pháp luật. Nội dung chỉ điều chỉnh đối với những hành vi vi phạm pháp luật hành chính. Vì thế, Luật Tố cáo hiện hành cần có điều khoản giải thích rõ một số thuật ngữ như: “
tố cáo”; “
tố cáo hành vi vi phạm pháp luật”;
“tố cáo hành vi vi phạm pháp luật hành chính” ;
“tố cáo hành vi vi phạm pháp luật hình sự”… đồng thời có những chỉ dẫn về việc áp dụng các quy định của pháp luật hoặc làm cơ sở để xây dựng cơ chế giải quyết tố cáo cho phù hợp với từng loại tố cáo.
Thứ hai, về thủ tục và “địa chỉ” tiếp nhận tố cáo
Theo quy định tại khoản 1 Điều 5 Luật Tố cáo hiện hành: “
Cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm tiếp người tố cáo, tiếp nhận và giải quyết tố cáo theo đúng quy định của pháp luật;…” Mà không quy định cụ thể cơ quan nào có nghĩa vụ tiếp nhận giải quyết tố cáo, cũng không quy định người tố cáo phải gửi đơn đến những cá nhân, cơ quan nào. Công dân có quyền gửi đơn đến bất kỳ cơ quan nào mà công dân tin tưởng hoặc cho là cần thiết. Các cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước có trách nhiệm tiếp nhận đơn tố. Quy định này tưởng chừng việc tiếp nhận và xử lý đơn tố cáo được thuận lợi hơn, mất ít thời gian và công sức đi lại của người tố cáo hơn. Tuy nhiên, chính từ quy định này bộc lộ hạn chế sau.
Một là, tâm lý của người tố cáo bao giờ cũng mong muốn nội dung tố cáo của họ được giải quyết và xử lý theo đúng quy định của pháp luật, vì thế họ thường gửi đến những cá nhân, cơ quan nhà nước mà họ tin tưởng. Điều này dẫn đến tình trạng người tố cáo gửi đơn vượt cấp, gửi không đúng cơ quan, người có thẩm quyền giải quyết diễn ra phổ biến.
Hai là, đối với cán bộ, công chức, người lao động là đảng viên theo quy định của Đảng, họ không có quyền gửi đơn thư tố cáo đến cơ quan nhà nước, người không có thẩm quyền giải quyết, kể cả với hành vi tham nhũng họ cũng không được phép. Bởi theo quy định tại khoản 1 Điều 38 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2006 (sửa đổi, bổ sung năm 2012):
“Khi phát hiện có dấu hiệu tham nhũng trong cơ quan, tổ chức, đơn vị mình làm việc thì cán bộ, công chức, viên chức phải báo ngay với người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị đó; trường hợp người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị có dấu hiệu liên quan đến tham nhũng đó thì báo cáo với người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị cấp trên trực tiếp”. Vậy, với nhóm đối tượng cán bộ, công chức, người lao động nhưng họ là Đảng viên, họ có quyền gửi đơn tố cáo đến cơ quan nào mà họ thấy cần thiết không? Họ có nghĩa vụ phải báo cáo nội bộ trước khi gửi đơn đến đúng địa chỉ cấp có thẩm quyền hay đến cơ quan hoặc cá nhân mà họ muốn? Điều này không được quy định rõ trong Luật Tố cáo năm 2011. Như vậy, quy định hiện hành về việc tiếp nhận tố cáo chỉ rõ ràng đối với một số bộ phận cá nhân. Còn đối với cán bộ, công chức, viên chức, người lao động trong cơ quan nhà nước thì chưa được rạch ròi. Điều này không những không khuyến khích được họ tham gia vào việc mạnh dạn đấu tranh chống với những hành vi vi phạm pháp luật, tham nhũng mà có thể dẫn đến “
nguy cơ” bị trả thù, trù dập, phân biệt đối xử với người dám tố cáo khi thực hiện quyền tố cáo. Cùng với việc “
kết tội” vi phạm nội quy, quy định của cơ quan, người tố cáo còn dễ bị quy chụp
“gây mất đoàn kết nội bộ”; “
bị kẻ xấu lợi dụng”;… Tốt nhất, nên chuyển công tác sang bộ phận khác hoặc địa bàn khác, tệ hơn cho “
ngồi chơi xơi nước”!
Thiết nghĩ, việc tiếp nhận đơn tố cáo nên quy về một vài đầu mối và quy định rõ trình tự, thủ tục tố cáo và giải quyết tố cáo đối với cán bộ, công chức, viên chức, người lao động trong cơ quan nhà nước, các tổ chức chính trị, chính trị xã hội theo hướng khuyến khích công chức, viên chức, người lao động báo cáo với tổ chức hoặc tố cáo trực tiếp đến các cơ quan thực thi pháp luật. Quy định như vậy sẽ minh bạch hơn nhằm giúp cơ quan, tổ chức, đơn vị chấn chỉnh kịp thời những biểu hiện vi phạm pháp luật (nếu có), đồng thời là biện pháp đề cao trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, đơn vị đó.
Cần lưu ý thêm, quy định tố cáo nội bộ chỉ mang tính khuyến khích. Cán bộ, công chức, viên chức vẫn có quyền thực hiện quyền tố cáo của mình đến cơ quan, tổ chức có chức năng hoặc người có thẩm quyền giải quyết mà họ tin tưởng, để tránh tình trạng bao che, dung túng cho sai phạm của cấp dưới hoặc vì thành tích của ngành, của địa phương ... mà xử lý “êm” bằng hình thức “
rút kinh nghiệm nghiêm khắc”. Trong trường hợp có căn cứ cho rằng, việc tố cáo của mình không được giải quyết, giải quyết không đúng quy định, có dấu hiệu bao che thì mọi người có quyền tố cáo tới các cơ quan nhà nước có thẩm quyền khác, thậm chí tố cáo tới các cơ quan truyền thông, báo chí. Có như vậy sẽ tránh những “
bất lợi” mà người tố cáo có thể phải đối mặt như trách nhiệm kỷ luật, trù úm cá nhân.
Thứ ba, về thẩm quyền giải quyết tố cáo
Điều 13, Điều 14 Luật Tố cáo năm 2011 chưa quy định thẩm quyền giải quyết tố cáo của Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ; thẩm quyền giải quyết tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nghiêm vụ, công vụ của người có chức danh, chức vụ trong doanh nghiệp nhà nước (như các chức danh, chức vụ: Chủ tịch Hội đồng thành viên, Chủ tịch công ty, thành viên Hội đồng thành viên, kiểm sát viên, Tổng giám đốc, Phó Tổng giám đốc, Giám đốc, Phó giám đốc), đã gây ra những khó khăn nhất định trong việc xác định thẩm quyền trong giải quyết đơn tố cáo.
Do vậy, kiến nghị khi sửa đổi, bổ sung cần giao Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ có thẩm quyền giải quyết tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ của công chức, viên chức do mình bổ nhiệm, quản lý trực tiếp; giải quyết tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ của người đứng đầu, cấp phó người đứng đầu cơ quan, đơn vị của cơ quan thuộc Chính phủ. Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền giải quyết tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ của Thủ trưởng, Phó Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ. Trường hợp tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ của người có chức danh, chức vụ trong doanh nghiệp nhà nước (như đã nêu ở trên), thì người có thẩm quyền bổ nhiệm, quản lý trực tiếp các chức danh, chức vụ này có thẩm quyền giải quyết tố cáo.
Bên cạnh đó, Điều 16
[2] Luật Tố cáo năm 2011 tuy có quy định về thẩm quyền giải quyết tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ của viên chức đơn vị sự nghiệp công lập, nhưng nếu chỉ quy định thẩm quyền giải quyết tố cáo đối với viên chức trong đơn vị sự nghiệp công lập thì chưa đủ, vì trên thực tế, trong đơn vị sự nghiệp công lập có cả đối tượng là “
công chức”, vì vậy cần bổ sung đối tượng “
công chức” vào Điều 16 Luật Tố cáo hiện hành.
Luật Tố cáo năm 2011 quy định trình tự giải quyết tố cáo; hình thức tố cáo; tiếp nhận, xử lý thông tin tố cáo; thời hạn giải quyết tố cáo; xác minh nội dung tố cáo; kết luận nội dung tố cáo (từ Điều 18 đến Điều 24), còn các trình tự khác được quy định tại Thông tư số 06/2013/TT-TTCP ngày 30/9/2013 của Thanh tra Chính phủ quy định quy trình giải quyết tố cáo. Theo Điều 24 Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, có hiệu lực ngày 01/7/2016, quy định:
“Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành thông tư để quy định:
1. Chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ;
2. Biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước của mình.”
Bên cạnh đó, Luật này có quy định những hành vi bị nghiêm cấm, theo đó, khoản 4 Điều 14 quy định:
“Quy định thủ tục hành chính trong thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, quyết định của Tổng Kiểm toán nhà nước, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt; nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện, quyết định của Ủy ban nhân dân cấp huyện, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp xã, quyết định của Ủy ban nhân dân cấp xã, trừ trường hợp được giao trong luật.”.
Do vậy, Luật Tố cáo năm 2011 sửa đổi, bổ sung theo hướng cần luật hóa những nội dung đã quy định trong Nghị đinh số 76/2012/NĐ-CP; Thông tư số 06/2013/TT-TTCP. Cụ thể: Quy định trình tự việc ban hành quyết định thụ lý giải quyết tố cáo; thông báo thụ lý tố cáo; thông báo quyết định thành lập tổ xác minh, xây dựng kế hoạch xác minh nội dung tố cáo; làm việc trực tiếp với người tố cáo, người bị tố cáo; việc thu thập, xử lý thông tin, tài liệu, bằng chứng và việc yêu cầu cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thẩm quyền cung cấp thông tin, tài liệu, bằng chứng liên quan đến nội dung tố cáo; việc trưng cầu giám định (khi xét thấy cần); việc báo cáo kết quả xác minh nội dung tố cáo; thông báo dự thảo kết luận nội dung tố cáo; việc công khai kết luận nội dung tố cáo, quyết định xử lý hành vi vi phạm bị tố cáo…
Hiện nay trên thực tế trong quá trình giải quyết tố cáo, nhất là sau khi có kết quả kiểm tra, xác minh nội dung tố cáo; khi làm việc trực tiếp với người tố cáo, người tố cáo đã chấp thuận có đơn rút tố cáo. Việc xử lý trường hợp rút đơn tố cáo được quy định tại Điều 6 Thông tư số 06/2013/TT-TTCP,vì vậy, cần đánh giá, nghiên cứu bổ sung nội dung này trong Luật Tố cáo khi sửa đổi.
Về tổ chức thi hành kết luận nội dung tố cáo, quyết định xử lý về tố cáo. Theo tác giả, Luật Tố cáo hiện hành chưa quy định về vấn đề này, dẫn đến trong thực tế nhiều kết luận, quyết định xử lý người có hành vi vi phạm pháp luật bị tố cáo có hiệu lực thi hành, nhưng cơ quan, tổ chức, cá nhân này đã không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ kết luận, quyết định xử lý đã có hiệu lực thi hành. Đặc biệt không ít cơ quan có thẩm quyền tổ chức thực hiện chưa nghiêm, nhất là việc xử lý kỷ luật cán bộ, công chức, viên chức hoặc xử lý sai phạm về tài chính. Do đó, Luật cần bổ sung trách nhiệm thi hành kết luận nội dung tố cáo, quyết định xử lý về tố cáo. Theo đó quy định trách nhiệm của người giải quyết tố cáo trong tổ chức xử lý: đối với hành vi vi phạm các quy định về nhiệm vụ, công vụ thuộc thẩm quyền xử lý của mình; đối với hành vi vi phạm quy định của pháp luật thuộc các lĩnh vực quản lý nhà nước trong phạm vi thẩm quyền của mình; và trường hợp không thuộc thẩm quyền, hành vi vi phạm pháp luật có dấu hiệu tội phạm, hành vi người tố cáo cố ý tố cáo sai sự thật... Đồng thời, bổ sung trách nhiệm của người bị tố cáo trong việc tuân thủ đầy đủ, kịp thời, đúng thời hạn quyết định xử lý sai phạm về hành chính, tài chính; trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong việc thực hiện, phối hợp tổ chức thực hiện.
Thứ tư, về quy định bảo vệ người tố cáo
Theo Điều 34 Luật Tố cáo năm 2011:
“
1. Việc bảo vệ người tố cáo được thực hiện tại nơi cư trú, công tác, làm việc, học tập, nơi có tài sản của người cần được bảo vệ hoặc những nơi khác do cơ quan có thẩm quyền quyết định.
2. Đối tượng bảo vệ gồm có:
a) Người tố cáo;
b) Người thân thích của người tố cáo.
3. Thời hạn bảo vệ do cơ quan có thẩm quyền quyết định tùy thuộc vào tình hình thực tế của từng vụ việc, mức độ, tính chất của hành vi xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của đối tượng cần được bảo vệ.”
Thực tiễn cho thấy, như quy định trên đang tồn tại một số bất cập sau:
Một là, ngoài nhóm đối tượng nêu trên còn có một số đối tượng cũng cần nhận được sự bảo vệ từ phía cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Đó là người bị nghi ngờ là người tố cáo; người cung cấp chứng cứ, thông tin cho người tố cáo; người cung cấp thông tin, hỗ trợ cho các cơ quan thực thi pháp luật trong đấu tranh chống tội phạm; người tố cáo nặc danh và nhà báo.
+
Người bị nghi ngờ là người tố cáo có thể trở thành đối tượng bị trả thù, trù dập, ... Trong một cơ quan, tổ chức hay trong xã hội nói chung, việc một cá nhân có thể không phải là người tố cáo nhưng do người đó có tính cương trực, thẳng thắn hay phê bình hoặc phê bình không khéo hoặc hay bất đồng chính kiến với người bị tố cáo hoặc những lý do khác, rất có thể trở thành “
mục tiêu” mà người bị tố cáo nghi ngờ là người tố cáo nặc danh. Do vậy, đối tượng này dễ bị
“tổn thương” nếu không nhận được sự bảo vệ kịp thời và có hiệu quả.
+
Người tố cáo nặc danh: Pháp luật hiện hành không thừa nhận tố cáo nặc danh, trừ những trường hợp tố cáo nặc danh nhưng có bằng chứng rõ ràng, cụ thể có thể được người có thẩm quyền xem xét, giải quyết. Hơn nữa, trong nhiều trường hợp, mặc dù những nội dung tố cáo nặc danh không được xem xét, nhưng nội dung thông tin sau đó được tiết lộ đến người bị tố cáo và người tố cáo nặc danh bị phát giác, hoặc bị lộ danh tính hoặc bị nghi ngờ và rất có thể họ trở thành đối tượng bị trả thù, trù dập.
+
Người cộng tác cung cấp chứng cứ, thông tin sai phạm cho người tố cáo: Những người này tuy không trực tiếp đứng tên tố cáo nhưng đã hỗ trợ, cung cấp những bằng chứng cụ thể, rõ ràng chứng minh hành vi sai phạm bị tố cáo cho người tố cáo. Thực tiễn cho thấy, trong những vụ việc mà người tố cáo đưa ra được những bằng chứng rõ ràng phần lớn là do những người “
bên trong” cung cấp cho người tố cáo. Thực chất họ cũng là người tố cáo. Và vì thế, họ cũng cần nhận được sự bảo vệ.
+
Người cộng tác, cung cấp những thông tin cho cơ quan có thẩm quyền trong quá trình điều tra vụ án hình sự hay trong quá trình thẩm tra, xác minh nội dung tố cáo hành chính: Họ là những người có những đóng góp tích cực, quan trọng giúp cơ quan thực thi pháp luật (cơ quan điều tra) nhanh chóng làm sáng tỏ vụ việc cần phải bảo vệ.
+
Nhà báo: Nhà báo và cơ quan báo chí có vai trò quan trọng trong việc cung cấp thông tin qua công tác thu thập thông tin và đăng tải các hiện tượng tiêu cực vì lợi ích nhóm, vi phạm pháp luật, tham nhũng,... Vì thế, cơ quan báo chí là một kênh quan trọng và tin tưởng mà công dân tố cáo tới. Thực tiễn cho thấy, nhiều nhà báo điều tra đã bị hành hung khi họ phanh phui tiêu cực. Để đảm bảo an toàn cho sự tác nghiệp của nhà báo, rõ ràng pháp luật phải bảo vệ họ.
Những đối tượng trên được gọi chung là “
người được bảo vệ”, theo tác giả cần được bổ sung vào quy định tại khoản 2 Điều 34 Luật Tố cáo hiện hành.
Hai là, quyền tố cáo của công dân được khẳng định là quyền cơ bản của con người trong Hiến pháp năm 2013:
“Mọi người có quyền có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân…”
Luật Tố cáo năm 2011 có một chương về bảo vệ người tố cáo, nhưng chỉ đưa ra những quy định chung nhất về người tố cáo, người bị tố cáo, thẩm quyền giải quyết tố cáo, trình tự, thủ tục giải quyết tố cáo. Còn các vấn đề cụ thể
liên quan đến tố cáo và giải quyết tố cáo hành vi tham nhũng căn cứ vào Luật Phòng chống tham nhũng năm 2005 (sửa đổi, bổ sung năm 2012) và các văn bản hướng dẫn thi hành. Tuy nhiên, quy định tại Điều 65 Luật Phòng chống tham nhũng hiện hành cũng rất định tính:
“Người đứng đầu cơ quan, tổ chức có thẩm quyền khi nhận được tố cáo hành vi tham nhũng… áp dụng kịp thời các biện pháp cần thiết để bảo vệ người tố cáo khi có biểu hiện đe dọa, trả thù, trù dập người tố cáo hoặc khi người tố cáo yêu cầu…”. Điều 58
Nghị định số 59/2013/NĐ-CP ngày 17/6/2013 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Phòng chống tham nhũng tiếp tục bổ sung một quy định rất chung chung về bảo vệ người tố cáo”
“Các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền có trách nhiệm thực hiện các biện pháp để bảo vệ người tố cáo. Việc bảo vệ người tố cáo được thực hiện theo quy định của pháp luật về tố cáo”.
Hiện nay, nhiệm vụ bảo vệ người tố cáo được giao cho nhiều cơ quan nhà nước khác nhau và được quy định rải rác trong nhiều văn bản pháp luật khác nhau, cụ thể:
Theo quy định tại Điều 38 và Điều 39 Luật Tố cáo năm 2011, Uỷ ban nhân dân các cấp có trách nhiệm bảo vệ người tố cáo đối với trường hợp bảo vệ người tố cáo tại nơi cư trú. Nhưng trong trường hợp bảo vệ tính mạng, sức khoẻ, tài sản, danh dự, nhân phẩm, uy tín của người tố cáo, Luật lại không quy định trách nhiệm chính thuộc về cơ quan nào mà chỉ quy định trách nhiệm phối hợp với cơ quan công an và các cơ quan khác có thẩm quyền. Theo Nghị định 76/2012/NĐ-CP ngày 03/10/2012 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Tố cáo, theo đó, các cơ quan có chức năng bảo vệ người tố cáo bao gồm:
1) Cơ quan có trách nhiệm giải quyết tố cáo;
2) Cơ quan công an nơi người tố cáo, người thân thích của người tố cáo cư trú, làm việc, học tập;
3) Cơ quan công an nơi có tài sản của người tố cáo hoặc người thân thích của người tố cáo;
4) Tổ chức công đoàn cơ sở, cơ quan quản lý lao động hoặc cơ quan có thẩm quyền khác ở địa phương. Nghị định 76/2012/NĐ-CP cũng quy định trách nhiệm phối hợp giữa các cơ quan này với nhau và với cơ quan, tổ chức hữu quan khác trong việc thực hiện các biện pháp bảo vệ người tố cáo.
Điều 485 BLTTHS năm 2015 không có quy định cụ thể về cơ quan có trách nhiệm bảo vệ người tố cáo, mà chỉ có quy định về
cơ quan có thẩm quyền quyết định áp dụng biện pháp bảo vệ đối với người được bảo vệ (người tố giác tội phạm, người làm chứng, bị hại và người tham gia tố tụng khác) là cơ quan điều tra của Công an nhân dân và cơ quan điều tra trong Quân đội nhân dân. Ngoài ra, Viện kiểm sát nhân dân và Tòa án nhân dân có thể đề nghị Cơ quan điều tra trực tiếp thụ lý vụ án hình sự ra quyết định áp dụng biện pháp bảo vệ khi cần thiết.
Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005 (sửa đổi, bổ sung năm 2012) tuy là văn bản luật chuyên ngành nhưng chỉ quy định trách nhiệm của các cơ quan, người có thẩm quyền trong việc bảo vệ người tố cáo tham nhũng rất chung chung, mà theo đó, tại Điều 5, Điều 10 và Điều 65 của Luật này, quy định bao gồm:
+Các quy định về bảo đảm cho công dân thực hiện quyền tố cáo tham nhũng, chẳng hạn như: các cơ quan, tổ chức, đơn vị và người có chức vụ, quyền hạn có trách nhiệm tiếp nhận, xử lý kịp thời báo cáo, tố giác, tố cáo và thông tin khác về hành vi tham nhũng; bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người phát hiện, báo cáo, tố giác, tố cáo hành vi tham nhũng.
+Liệt kê các hành vi bị nghiêm cấm, trong đó có hành vi đe doạ, trả thù, trù dập người phát hiện, báo cáo, tố giác, tố cáo, cung cấp thông tin về hành vi tham nhũng.
+Trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức có thẩm quyền khi nhận được tố cáo hành vi tham nhũng. Theo đó, họ phải xem xét và xử lý theo thẩm quyền, giữ bí mật họ tên, địa chỉ, bút tích và các thông tin khác theo yêu cầu của người tố cáo; hay áp dụng đồng thời các biện pháp cần thiết để bảo vệ người tố cáo khi có biểu hiện đe dọa, trả thù, trù dập người tố cáo hoặc khi người tố cáo yêu cầu.
Như vậy, theo các quy định của pháp luật hiện hành, đang có quá nhiều cơ quan có trách nhiệm trong việc bảo vệ người tố cáo trong khi thẩm quyền của các cơ quan này còn hạn chế và chồng chéo, không có cơ quan chuyên biệt bảo vệ người tố cáo nói chung và người tố cáo tham nhũng nói riêng. Mặt khác, các biện pháp, điều kiện bảo vệ người tố cáo còn mang tính định tính, chưa được cụ thể hoá. Về các biện pháp bảo vệ người tố cáo, được quy định từ Điều 36 đến Điều 39 Luật Tố cáo năm 2011 và Nghị định 76/2012/NĐ-CP quy định chi tiết 03 nhóm biện pháp chính bao gồm:
i). Bảo vệ bí mật thông tin người tố cáo: Cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền khi tiếp nhận tố cáo, giải quyết tố cáo, khai thác, sử dụng thông tin, tài liệu do người tố cáo cung cấp có trách nhiệm giữ bí mật họ, tên, địa chỉ, bút tích và các thông tin cá nhân khác của người tố cáo; đồng thời phải áp dụng biện pháp cần thiết theo thẩm quyền hoặc đề nghị cơ quan, tổ chức có thẩm quyền có biện pháp cần thiết để giữ bí mật thông tin và bảo vệ cho người tố cáo. Ngoài ra, trong một số trường hợp, thông tin về họ tên, địa chỉ, bút tích, các thông tin cá nhân khác của người tố cáo có thể được lược bỏ ra khỏi đơn tố cáo và các tài liệu, chứng cứ kèm theo, đồng thời được lưu giữ và quản lý thông tin theo chế độ thông tin bí mật.
Tuy nhiên, trong nhiều trường hơp, nội dung tố cáo được tiếp nhận và xử lý bởi nhiều cơ quan, đơn vị hay người tố cáo gửi đơn đến nhiều cơ quan khác nhau và các cơ quan truyền thông đôi khi đưa thông tin thiếu kiểm chứng làm cho việc xác minh, bảo mật thông tin về người tố cáo trở nên khó khăn và phức tạp.
ii). Bảo vệ tính mạng, sức khỏe, tài sản, danh dự, nhân phẩm, uy tín và các quyền nhân thân khác của người tố cáo và người thân thích của người tố cáo: Khi có căn cứ cho rằng tính mạng, sức khoẻ, tài sản, danh dự, nhân phẩm, uy tín và các quyền nhân thân của mình hoặc người thân thích bị đe doạ/ đã xảy ra trên thực tế, người tố cáo có quyền yêu cầu cơ quan nhà nước tiến hành áp dụng các biện pháp bảo vệ tùy theo tính chất, mức độ nguy hiểm của hành vi xâm hại.
Một số biện pháp bảo vệ cụ thể như sau:
+Bố trí lực lượng, phương tiện, công cụ để bảo vệ an toàn cho người được bảo vệ tại nơi cần thiết;
+Tạm thời di chuyển người được bảo vệ đến nơi an toàn;
+Yêu cầu người có hành vi xâm hại đến tài sản của người được bảo vệ chấm dứt hành vi vi phạm;
+Yêu cầu người có hành vi xâm hại chấm dứt hành vi vi phạm và buộc xin lỗi, cải chính công khai;
+Đề nghị các cơ quan, tổ chức, đơn vị có liên quan khôi phục danh dự, uy tín, nhân phẩm và các quyền nhân thân khác của người được bảo vệ bị xâm hại.
+Kiến nghị xử lý hình sự hoặc áp dụng các biện pháp hành chính khác.
iii). Bảo vệ vị trí công tác, việc làm của người tố cáo, người thân thích của người tố cáo: Người tố cáo được bảo đảm vị trí công tác, không bị phân biệt đối xử về việc làm dưới mọi hình thức. Người có thẩm quyền quản lý, sử dụng cán bộ, công chức, viên chức, người lao động không được phân biệt đối xử về việc làm đối với người tố cáo; không được trả thù, trù dập, đe dọa, làm ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của người tố cáo. Khi có căn cứ cho rằng vị trí công tác, việc làm của mình hoặc của người thân thích bị ảnh hưởng do tố cáo, người tố cáo có quyền yêu cầu cơ quan nhà nước áp dụng các biện pháp bảo vệ cần thiết.
Đối với người là cán bộ, công chức, viên chức, các biện pháp bảo vệ bao gồm:
+Thuyên chuyển công tác của người được bảo vệ sang cơ quan, tổ chức, đơn vị khác nếu có sự đồng ý của họ.
+Ra quyết định xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị người có thẩm quyền xử lý theo quy định của pháp luật đối với người có hành vi trả thù, trù dập, đe doạ làm ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của người được bảo vệ.
Nếu người được bảo vệ là người làm việc theo hợp đồng mà không phải là viên chức, các biện pháp sau đây sẽ được áp dụng:
+Yêu cầu người sử dụng lao động chấm dứt hành vi vi phạm; khôi phục vị trí công tác, việc làm, các khoản thu nhập và lợi ích hợp pháp khác từ việc làm cho người được bảo vệ.
+Kiến nghị người có thẩm quyền xử lý theo quy định của pháp luật.
Nhìn vào các quy định trên có thể thấy các biện pháp bảo vệ người tố cáo chưa thực sự hoàn thiện. Bản thân từ ngữ sử dụng trong các quy định như
“căn cứ”, “nơi an toàn, “nơi cần thiết” còn mang tính chất định tính, dễ dẫn tới việc các cơ quan chức năng áp dụng tùy tiện hoặc không có cơ sở xác minh làm tiền đề cho việc áp dụng các biện pháp bảo vệ. Trong khi đó, Luật chuyên ngành là Luật Phòng, chống tham nhũng và các văn bản hướng dẫn kèm theo chưa có một quy định cụ thể nào về các biện pháp bảo vệ người tố cáo tham nhũng.
Thứ tư, hoàn thiện thủ tục giải quyết yêu cầu bảo vệ người tố cáo và cụ thể hóa các biện pháp bảo vệ người tố cáo
Hiện nay có hai văn bản quy định về trình tự, thủ tục tiếp nhận, thụ lý và giải quyết yêu cầu bảo vệ của người tố cáo là Bộ luật TTHS sửa đổi năm 2015 và Nghị định số 76/2012/NĐ-CP. Tuy nhiên, quy định tại hai văn bản này chưa thống nhất với nhau và chưa chặt chẽ.
Nghị định số 76/2012/NĐ-CP không quy định rõ ràng về cách thức gửi yêu cầu; thời hạn tiếp nhận, giải quyết yêu cầu; hiệu lực thi hành quyết định bảo vệ; cơ quan, cá nhân chịu trách nhiệm thi hành chính; trừ trường hợp quy định về bảo vệ vị trí, việc làm của người tố cáo, người thân thích của người tố cáo. Tương tự, BLTTHS năm 2015 có quy định về đề nghị, yêu cầu áp dụng các biện pháp bảo vệ; nhưng không nêu rõ việc nộp yêu cầu bằng cách nào; trường hợp khẩn cấp, người được bảo vệ có thể yêu cầu bảo vệ thông qua phương tiện thông tin liên lạc nào; thời hạn tiếp nhận, giải quyết yêu cầu bảo vệ cũng không được quy định.
Do đó, cần phải nghiên cứu, xây dựng một trình tự, thủ tục tiếp nhận, giải quyết yêu cầu bảo vệ của người tố cáo; thẩm tra, xác minh yêu cầu của người tố cáo, đánh giá tình hình và giải quyết yêu cầu của người tố cáo. Trình tự, thủ tục phải đơn giản, phù hợp với thực tiễn, tùy thuộc vào tính chất, nội dung bảo vệ và từng giai đoạn giải quyết tố cáo của cơ quan nhà nước, tạo thuận lợi cho công dân thực hiện quyền được bảo vệ.
Thứ năm, bổ sung quy định về hình thức bảo vệ khỏi rủi ro về trách nhiệm pháp lý hay quyền miễn trừ trách nhiệm pháp lý
Pháp luật hiện hành chưa đề cập đến vấn đề này. Người tố cáo có thể phải gánh chịu trách nhiệm pháp lý khi họ tố cáo mà không đưa được ra bằng chứng thuyết phục hoặc vì những lý do nào đó mà nội dung tố cáo được kết luận là chưa đủ căn cứ, mặc dù biết rõ hành vi đó là vi phạm pháp luật. Theo quy định pháp luật hiện hành, người tố cáo có thể bị chịu trách nhiệm về hành vi “
vu khống" có thể bị kiện ngược do nội dung tố cáo của mình không được kết luận là có căn cứ. Đây cũng là những lý do khiến người tố cáo không dám đứng lên tố cáo. Mặc dù, việc tố cáo đó là ngay tình, trung thực, với động cơ rất trong sáng chỉ nhằm đấu tranh chống tiêu cực, hoàn toàn trái ngược với hành vi lợi dụng quyền tố cáo để cố tình tố cáo sai sự thật nhằm mục đích cá nhân.
Tham khảo pháp luật Hàn Quốc, Điều 14 Đạo luật Bảo vệ người tố cáo vì lợi ích công quy định, nếu việc tố cáo vì lợi ích công cộng mà dẫn đến một hành vi phạm tội thì hình phạt của những người này được giảm nhẹ hoặc tha thứ. Trong trường hợp người tố cáo chịu các biện pháp kỷ luật đối với hành vi bất hợp pháp của mình phát sinh từ việc tố cáo, Ủy ban độc lập Chống tham nhũng và nhân quyền có thể đề nghị cơ quan kỷ luật có liên quan để giảm nhẹ hoặc tha bổng; các quy định cấm hoặc hạn chế tố cáo vì lợi ích công cộng trong các thỏa thuận tập thể, hợp đồng lao động, hợp đồng cung ứng sẽ bị coi là không hợp lệ
[3].
Vì thế, để khuyến khích mọi cá nhân thực hiện quyền tố cáo của công dân theo quy định của pháp luật, thiết nghĩ, cần có quy định miễn trừ trách nhiệm pháp lý cho họ. Người tố cáo được miễn trừ trách nhiệm pháp lý khi rơi vào một trong các trường hợp sau đây:
+ Tố cáo một cách trung thực, nhưng thiếu bằng chứng thuyết phục để chứng minh; cơ quan giải quyết tố cáo cũng đã rà soát xác minh kỹ lưỡng, nhưng có căn cứ kết luận được hành vi sai phạm của người bị tố cáo;
+ Tố cáo do lầm tưởng đó là hành vi vi phạm pháp luật.
ThS.LS Lê Văn Sua
[1] 2. Việc tố giác và tin báo về tội phạm được thực hiện theo quy định của pháp luật về tố tụng hình sự.
3. Trường hợp luật khác có quy định khác về tố cáo và giải quyết tố cáo thì áp dụng quy định của luật đó.
[2] Điều 16. Thẩm quyền giải quyết tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ của cán bộ, công chức, viên chức của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội
Người đứng đầu cơ quan của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội có thẩm quyền giải quyết tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ của cán bộ, công chức, viên chức do mình quản lý trực tiếp.
[3][3] http://www.nclp.org.vn/luat-to-cao-mot-so-noi-dung-can-sua-111oi-bo-sung/#ref4