Thể chế hóa Nghị quyết số 48-NQ/TW của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 và Kết luận số 01-KL/TW ngày 04/4/2016 của Bộ Chính trị về việc tiếp tục thực hiện Nghị quyết số 48-NQ/TW của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật đến năm 2010, định hướng đến năm 2020, trong đó đặc biệt là chủ trương “ban hành pháp luật và thi hành pháp luật là một chỉnh thể thống nhất, củng cố các thiết chế thi hành pháp luật, bảo đảm pháp luật vừa là công cụ quản lý xã hội, vừa là công cụ để nhân dân kiểm tra, giám sát việc thi hành pháp luật”, qua nghiên cứu bước đầu, chúng tôi cho rằng dự thảo Nghị định sửa đổi, bổ sung Nghị định số 59/2012/NĐ-CP của Chính phủ về theo dõi tình hình thi hành pháp luật (sau đây sử dụng thuật ngữ “theo dõi thi hành pháp luật”) cần quy định rõ ràng, cụ thể một số vấn đề sau đây:
1. Về phạm vi của hoạt động theo dõi thi hành pháp luật
Ở góc độ khoa học pháp lý, nhiều chuyên gia thống nhất với quan điểm thi hành pháp luật phải là một yếu tố cấu thành của hệ thống pháp luật, chứ không thuần túy chỉ là một công cụ, giải pháp thực hiện pháp luật. Để thực hiện được yêu cầu này, hoạt động theo dõi thi hành pháp luật phải từng bước chuyển từ đánh giá theo quy trình quản lý công việc sang đánh giá theo tiêu chí tác động đầu ra (tức là đánh giá dựa trên kết quả). Qua tham khảo kinh nghiệm của một số quốc gia thì việc nhìn nhận, đánh giá về tình hình tổ chức thi hành pháp luật thông thường được triển khai ở phạm vi hẹp (một đạo luật hoặc một lĩnh vực quản lý). Song, ở Việt Nam nếu xét ở góc độ phạm vi gắn với trách nhiệm quản lý nhà nước được giao thì hoạt động theo dõi thi hành pháp luật cần được nghiên cứu, triển khai ở 03 cấp độ (một văn bản luật; lĩnh vực quản lý (có thể là một ngành hoặc liên ngành) và hệ thống pháp luật). Vấn đề đặt ra là cần giải mã được chủ thể, nội dung và tần suất thực hiện đối với mỗi cấp độ để có thể bảo đảm tính khả thi, hiệu quả của nhiệm vụ theo dõi thi hành pháp luật.
2. Xử lý mối quan hệ giữa theo dõi thi hành pháp luật với xây dựng, hoàn thiện pháp luật
Theo quy định tại Điều 3 Nghị định số 59/2012/NĐ-CP thì mục đích của theo dõi tình hình thi hành pháp luật là nhằm
(i) xem xét, đánh giá thực trạng thi hành pháp luật,
(ii) kiến nghị thực hiện các giải pháp nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật và
(iii) hoàn thiện hệ thống pháp luật. Tuy nhiên, đánh giá khách quan cho thấy, 03 mục đích nêu trên vẫn chưa đạt được toàn diện, đầy đủ trong quá trình triển khai Nghị định số 59/2012/NĐ-CP thời gian qua.
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật được Quốc hội thông qua ngày 22/6/2015 (sau đây gọi là Luật năm 2015) và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sau đây gọi là Nghị định số 34/2016/NĐ-CP) đã bổ sung quy trình xây dựng, phân tích chính sách trước khi soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật, tách bạch với quy trình soạn thảo văn bản. Quy trình xây dựng chính sách được áp dụng đối với luật, pháp lệnh và một số loại nghị định của Chính phủ, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Nhiều chuyên gia cho rằng đây là điểm mới mang tính đột phá của Luật năm 2015, vì bước đầu Luật định việc xây dựng, ban hành một số văn bản quy phạm pháp luật thành 02 giai đoạn đó là giai đoạn xây dựng, phê duyệt chính sách và giai đoạn soạn thảo văn bản
[1]. Chính sách pháp luật đã được hình thành và lựa chọn theo một quy trình chặt chẽ, qua nhiều cấp có thẩm quyền phê duyệt, nhưng để đánh giá chính sách đó có phù hợp với thực tiễn không, có thúc đẩy xã hội phát triển như mong muốn không thì về nguyên tắc phải dùng chính thực tiễn cuộc sống để kiểm chứng. Chính vì vậy, theo dõi thi hành pháp luật là kênh quan trọng để đánh giá chính sách được thực thi trong thực tiễn. Thông qua hoạt động theo dõi thi hành pháp luật, cơ quan nhà nước có thẩm quyền kiến nghị các giải pháp nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật và hoàn thiện hệ thống pháp luật (các giải pháp chính sách). Điều này cho thấy, kết quả của hoạt động theo dõi thi hành pháp luật sẽ là căn cứ quan trọng để tiếp tục xây dựng, hoàn thiện chính sách (đầu vào của quy trình xây dựng chính sách).
3. Xác định lại nội dung của hoạt động theo dõi thi hành pháp luật[2]
Xuất phát từ phạm vi của hoạt động theo dõi thi hành pháp luật, theo chúng tôi nội dung theo dõi thi hành pháp luật cần được nghiên cứu, xác định tương ứng với từng cấp độ trong theo dõi thi hành pháp luật. Mặc dù hoạt động theo dõi thi hành pháp luật có thể cùng chung mục đích, nhưng nội dung theo dõi thi hành pháp luật tương ứng với từng cấp độ (một văn bản luật cụ thể; lĩnh vực quản lý (bao gồm 1 ngành hoặc liên ngành) và hệ thống pháp luật) có sự khác biệt. Suy nghĩ bước đầu cho thấy, sự khác biệt được thể hiện ở chủ thể thực hiện theo dõi, tiêu chí và thời gian thực hiện việc theo dõi thi hành pháp luật, ví dụ như: Nếu theo dõi thi hành pháp luật gắn với một văn bản luật cụ thể thì chủ thể thực hiện phải là các Bộ, ngành được giao xây dựng, trình đạo luật đó, trong khi nếu là theo dõi thi hành pháp luật gắn với hệ thống pháp luật thì chủ thể thực hiện phải là Bộ Tư pháp (cơ quan được giao giúp Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về công tác xây dựng pháp luật); Nếu theo dõi thi hành pháp luật gắn với một văn bản luật cụ thể có thể phải bám sát 05 vấn đề về đánh giá tác động chính sách quy định tại Điều 6 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP (sau khi đã được quy phạm hóa), trong khi theo dõi thi hành pháp luật gắn với hệ thống pháp luật lại phải bám sát vào các định hướng trong Chiến lược xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật, Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của cả nhiệm kỳ Quốc hội, Chính phủ…
4. Xác định một số nội dung cốt lõi của Khung theo dõi thi hành pháp luật và hệ thống thu thập dữ liệu
Nghị định số 59/2012/NĐ-CP và Thông tư số 14/2014/TT-BTP quy định chi tiết Nghị định số 59/2012/NĐ-CP bước đầu đã xác định tiêu chí đánh giá về tình hình tuân thủ pháp luật. Tuy nhiên, quy định tại 02 văn bản nêu trên về vấn đề này vẫn còn chung chung, khó đánh giá
[3]. Nguyên nhân một phần là do chưa xây dựng được một bộ công cụ để giúp thực hiện việc theo dõi, đánh giá hiệu quả thi hành pháp luật. Theo chúng tôi, các biện pháp kỹ thuật với các tiêu chí, chỉ số, chỉ tiêu định lượng không chỉ giúp phản ánh, đánh giá khách quan, chính xác thực trạng tình hình thi hành pháp luật, mà còn giúp tổ chức triển khai nhiệm vụ theo dõi thi hành pháp luật trên thực tế được hiệu quả, khoa học. Trên cơ sở nghiên cứu bước đầu Khung theo dõi thi hành pháp luật và hệ thống thu thập dữ liệu, dự thảo Nghị định sửa đổi, bổ sung Nghị định số 59/2012/NĐ-CP cần xác định một số yêu cầu sau:
(i) Tính toàn diện (yêu cầu về cấp độ, phạm vi theo dõi, đánh giá)
Tính toàn diện trong hoạt động theo dõi thi hành pháp luật thể hiện ở khả năng bao quát, theo dõi của Khung theo dõi trên 03 cấp độ từ trên xuống là:
+ Theo dõi cả hệ thống pháp pháp luật;
+ Theo dõi ngành, lĩnh vực;
+ Theo dõi 01 văn bản luật cụ thể.
(ii) Tính “mở”
Tính “mở” giúp Khung theo dõi từng bước được đổi mới, bổ sung, hoàn thiện. Việc xây dựng Khung theo dõi với các chỉ tiêu, chỉ số cơ bản, thiết yếu để các bộ, ngành và địa phương áp dụng linh hoạt, hiệu quả trong thực hiện theo dõi thi hành pháp luật; có thể dễ dàng chỉnh sửa, bổ sung các loại thông tin, dữ liệu, phù hợp với các yêu cầu của thực tiễn đời sống kinh tế - xã hội hiện tại và trong tương lai.
(iii) Tính khách quan, chính xác
Đây là đặc tính rất quan trọng mà Bộ công cụ cần có, cụ thể là các tiêu chí, chỉ tiêu đánh giá cần rõ ràng, cụ thể, mang tính định lượng, có thể so sánh, đánh giá được. Kết quả đánh giá được sắp xếp, phân loại một cách khoa học theo các mức độ khác nhau, so sánh năm trước với năm sau…
(iv) Tính phản biện xã hội
Tính phản biện xã hội thể hiện ở khả năng Bộ công cụ có thể cho phép các tổ chức, cá nhân (không phải là cơ quan nhà nước) được tham gia hữu hiệu vào quá trình đánh giá việc thi hành pháp luật. Đồng thời, Bộ công cụ cũng cho phép “kết nối” được với chỉ số của các bộ công cụ khác có liên quan (ví du: Chỉ số cải cách hành chính (PAR INDEX); chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI); chỉ số công lý (JUSTICE INDEX)…).
(v) Tính khả thi, hữu dụng
Với tính chất là một hoạt động phức tạp, chuyên môn sâu, Khung theo dõi thi hành pháp luật và hệ thống thu thập dữ liệu cần phải bảo đảm được tính khả thi, hữu dụng. Điều đó không chỉ giúp việc sử dụng được dễ dàng, hiệu quả trên thực tế, mà còn giảm thiểu chi phí, công sức, tránh hiện tượng đánh giá thuần túy lý thuyết, quá phức tạp, khó áp dụng hoặc áp dụng không thực chất, hiệu quả.
5. Khắc phục vướng mắc trong xử lý kết quả theo dõi thi hành pháp luật
a) Thực tế cho thấy, các bộ, ngành, địa phương đã đầu tư công sức để thực hiện công tác theo dõi thi hành pháp luật trong lĩnh vực, địa bàn quản lý của mình, từ đó đưa ra nhận định, kiến nghị, nhưng sau vài ba năm nhìn lại nhiều đề xuất, kiến nghị đã không được xử lý, vì vậy đã không đem lại hiệu quả thực sự. Chính vì vậy, Nghị định sửa đổi, bổ sung Nghị định số 59/2012/NĐ-CP phải xác định rõ ràng, cụ thể hơn trách nhiệm của các cơ quan trong hoạt động theo dõi thi hành pháp luật
[4], trong đó phân định rõ vai trò, nhiệm vụ của các ngành, các cấp trong việc tổ chức theo dõi, xử lý kết quả theo dõi thi hành pháp luật.
b) Việc xử lý kết quả theo dõi thi hành pháp luật chủ yếu mới chỉ mang tính quản lý, điều hành, chưa xác định được trách nhiệm và xử lý trách nhiệm đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân. Quá trình quản lý nhà nước phát hiện “có vấn đề” thì cơ quan có thẩm quyền thực hiện việc xử lý hoặc kiến nghị xử lý vấn đề đó trên cơ sở của hoạt động thanh tra, kiểm tra hành chính, mà không thực hiện theo phương thức, nội dung của theo dõi thi hành pháp luật. Thực tế đó cho thấy, thể chế về theo dõi thi hành pháp luật vẫn chưa ràng buộc được trách nhiệm pháp lý của các chủ thể trong việc theo dõi, xử lý kết quả theo dõi thi hành pháp luật.
c) Nghị định số 59/2012/NĐ-CP không quy định trình tự, thủ tục kiến nghị và giải quyết kiến nghị, cũng như
“truy đến cùng” việc thực hiện kiến nghị. Do vậy, kiến nghị được thực hiện theo trình tự, thủ tục hành chính thông thường (mang tính đề xuất), trong khi xử lý kết quả theo dõi thi hành pháp luật phụ thuộc vào ý chỉ chủ quan trong tổ chức, quản lý, điều hành của chủ thể được kiến nghị. Do vậy, việc quy định trình tự, thủ tục kiến nghị và giải quyết kiến nghị, cũng như việc
“truy đến cùng” kết quả thực hiện kiến nghị cần được xác định là một nội dung quan trọng trong hoạt động theo dõi thi hành pháp luật.
Việc nghiên cứu, xây dựng dự thảo Nghị định sửa đổi, bổ sung Nghị định số 59/2012/NĐ-CP phù hợp với tinh thần của Hiến pháp năm 2013
[5] và bối cảnh Đảng ta chuyển hướng chỉ đạo chiến lược trong xây dựng và tổ chức thi hành pháp luật, do đó phải thiết lập được hành lang pháp lý đầy đủ để có thể phát huy tối đa, thực chất vai trò, trách nhiệm của các Bộ, ngành, địa phương trong thực thi nhiệm vụ theo dõi thi hành pháp luật, cũng như tạo sự chuyển biến toàn diện trong công tác theo dõi thi hành pháp luật ở nước ta./.
Hồ Quang Huy - Nguyễn Thị Thu Thủy
[1] Theo quy định của Luật năm 2015, giai đoạn xây dựng, phê duyệt chính sách được quy định trong quá trình lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Tương ứng với mỗi loại hình văn bản quy phạm pháp luật, Luật năm 2015 quy định cụ thể về trình tự, thủ tục lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.
[2] Nội dung theo dõi thi hành pháp luật hiện được quy định tại Điều 7 Nghị định số 59/2012/NĐ-CP gồm 03 phương diện: (i) Tình hình ban hành văn bản quy định chi tiết văn bản QPPL; (ii) Tình hình bảo đảm các điều kiện cho thi hành pháp luật và (iii) Tình hình tuân thủ pháp luật.
[3] Trong đó có một số nội dung đánh giá như đánh giá về “tác động của hoạt động tập huấn, phổ biến pháp luật đến ý thức tuân thủ và mức độ nâng cao nhận thức của người dân, của các cơ quan, tổ chức và người dân”, “Tính kịp thời, đầy đủ trong thi hành pháp luật của cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền” hay tiêu chí “Tính chính xác, thống nhất trong hướng dẫn áp dụng pháp luật và trong áp dụng pháp luật của cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền” là những tiêu chí mang tính chất định tính, rất khó thực hiện việc đánh giá. Vì vậy, nội dung theo dõi thi hành pháp luật cần tiếp tục được nghiên cứu, rà soát để tránh sự dàn trải, trùng lặp như hiện nay.
[4] Theo quy định tại Điều 5 Nghị định số 59/2012/NĐ-CP, Bộ Tư pháp có trách nhiệm theo dõi tình hình thi hành pháp luật trên phạm vi cả nước; Bộ, cơ quan ngang Bộ theo dõi tình hình thi hành pháp luật trong phạm vi ngành, lĩnh vực; cơ quan thuộc Chính phủ theo dõi tình hình thi hành pháp luật trong phạm vi được phân công; UBND các cấp theo dõi tình hình thi hành pháp luật trong phạm vi quản lý nhà nước của địa phương
[5] Theo Hiến pháp năm 2013 thì theo dõi thi hành pháp luật là nhiệm vụ mang tính Hiến định, cụ thể là: Chính phủ có trách nhiệm
“Tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTV Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước” (khoản 1 Điều 96) và Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ là thành viên Chính phủ có nhiệm vụ “
tổ chức thi hành và theo dõi việc thi hành pháp luật liên quan đến ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc” (khoản 1 Điều 99).